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Historia

El ingreso de Alemania en la OTAN: hace 50 años

Helga Haftendorn analiza los debates y sucesos que rodearon el ingreso de Alemania en la OTAN hace 50 años.


Acontecimientos históricos: el 23 de octubre de 1954 el
Consejo del Atlántico Norte invitó a Alemania a unirse a
la Alianza (© NATO )

El ingreso en la OTAN de Alemania Occidental hace cincuenta años, el 6 de mayo de 1955, se produjo dentro de un contexto caracterizado por el conflicto Este-Oeste y el proyecto de integración europea. La segunda ronda de ampliación de la Alianza, que convirtió a la República Federal Alemana en su decimoquinto miembro, constituyó un avance importante en la rehabilitación del país tras el final de la guerra, y allanó el camino para que pudiera desempeñar un importante papel en la defensa de Europa Occidental durante la guerra fría.

Tanto la OTAN como la República Federal Alemana nacieron el mismo año, 1949. En el mes de abril se firmó el Tratado de Washington, un típico acuerdo de alianza en el que los 12 Aliados se comprometían a adoptar las medidas adecuadas en el caso de que cualquiera de ellos fuera atacado por un enemigo externo. Por aquel entonces la Alianza carecía de estructura política, mando conjunto o fuerzas militares preasignadas a su defensa. La misma Organización del Tratado del Atlántico Norte, que es la estructura que sostiene el Tratado, no vio la luz hasta que estalló la guerra de Corea en junio de 1950, cuando la posibilidad de un ataque soviético en Europa Central parecía inminente.

Al igual de la OTAN, la República Federal fue hija de la guerra fría. La fundación de dos Estados en suelo alemán vino motivada por la incapacidad de las cuatro potencias (Francia, Unión Soviética, Reino Unido y Estados Unidos) de administrar Alemania de forma conjunta tal y como habían acordado durante la Conferencia de Potsdam en 1945. El bloqueo de Berlín entre 1948 y 1949 representó tan solo un anticipo del conflicto que se avecinaba y la guerra de Corea confirmó los puntos de vista más pesimistas en lo relativo a las intenciones soviéticas.

En 1949 cualquier reflexión en voz alta sobre un hipotético ingreso de Alemania en la OTAN podía provocar un conjunto de reacciones negativas de tal magnitud que hubiese resultado contraproducente. Sin embargo, tanto en Washington como Bonn era una cuestión a considerar. Estados Unidos quería utilizar el potencial humano de Alemania para reforzar la reducida presencia militar que había dejado en ese país como fuerza ocupante tras la retirada y desmovilización del grueso de las fuerzas de tiempos de guerra. Pero incluso las tímidas sugerencias estadounidenses de plantear la posibilidad de una contribución militar alemana se toparon con una fuerte resistencia francesa. Cuando todavía no habían transcurrido cinco años desde el final de la Segunda Guerra Mundial, nadie en Francia podía concebir un rearme alemán.

En Bonn el Canciller Konrad Adenauer no se hacía ilusiones sobre las intenciones agresivas del comunismo soviético y la magnitud de su amenaza militar. Era consciente de que las más de 30 divisiones que los soviéticos tenían desplegadas tras el Telón de Acero superaban a los ejércitos occidentales tanto en personal como en equipamientos. Por eso instó a las potencias ocupantes a aumentar sus fuerzas y ampliar su garantía de seguridad de modo que incluyese a la República Federal, y pidió a sus consejeros militares que desarrollaran varios posibles conceptos para una defensa alemana, como la potenciación de las fuerzas de policía o la creación de unidades militares alemanas integradas dentro de un ejército europeo. Aunque las tres potencias occidentales estuvieron de acuerdo con el análisis de Adenauer sobre la amenaza soviética y eran conscientes de la necesidad de unas fuerzas armadas alemanas, no se atrevieron a manifestarlo en público.

Según la situación en Corea se fue deteriorando y la posibilidad de un ataque soviético contra Occidente aumentaba, el Consejo del Atlántico Norte decidió convertir la Alianza en una organización integrada de defensa y crear fuerzas y estructuras militares comunes a las que se esperaba que contribuyese la República Federal. Como primer paso se pidió a los Altos Comisionados Aliados que representaban a las tres potencias occidentales en Alemania que mantuvieran consultas con la República Federal y trabajaran con el objetivo de crear unidades de combate alemanas. Los miembros de la OTAN también manifestaron su interés respecto a una propuesta francesa para un ejército europeo, pero reconocieron que realizar un proyecto tan ambicioso requeriría mucho tiempo.

Opciones para una rearme alemán

Mientras que los militares estadounidenses -y sus colegas alemanes- preferían una Alemania integrada en la OTAN, tanto el Primer Ministro del Reino Unido, Winston Churchill, en un discurso en Estrasburgo, como el Primer Ministro francés, René Pleven, reclamaron la creación de un ejército europeo. Se pretendía seguir el modelo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, fundada en 1951 entre Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y Holanda, y crear una Comunidad Europea de Defensa (EDC) y un ejército europeo bajo su autoridad.

La integración militar se realizaría a nivel de unidades de combate de tamaño reducido, y se confiaría su mando a un Ministro de Defensa Europeo que respondería ante una Asamblea Europea y un Consejo de Ministros. También estaba previsto un Estado Mayor General integrado bajo el mando de un oficial francés. Las adquisiciones, equipos y adiestramiento se gestionarían de forma conjunta. La propuesta de Pleven posibilitaba el despliegue de tropas alemanas sin crear un ejército de Alemania Occidental.

En realidad en ese momento había tres opciones sobre la mesa. La menos polémica consistía en crear una policía federal alemana suficientemente equipada como para ocuparse de posibles contingencias interiores y que pudiera proporcionar el personal necesario para un futuro ejército alemán. La segunda implicaba invitar a la Alemania Occidental a entrar en la OTAN e integrar sus fuerzas con las del resto de la Alianza. Y la tercera era el plan de Pleven de crear un ejército europeo que incluyese contingentes alemanes. Los Aliados consiguieron superar sus diferencias internas mediante la decisión de negociar con la República Federal tanto la opción OTAN como la de la Comunidad de Defensa Europea. Pero no llegaron a ningún acuerdo sobre cuál de las dos iba a ser la prioritaria.

Para Adenauer una contribución militar alemana era tanto un medio para alcanzar un fin como un fin en sí misma. En primer lugar la contemplaba como un medio para mejorar la seguridad de Alemania Occidental ante el rearme de Alemania Oriental por parte soviética. En segundo lugar, también la veía como una oportunidad para acelerar el final de la ocupación de su país y reestablecer su plena soberanía. Y en tercer lugar, esperaba que contribuyera a allanar el camino hacia la integración europea. En las negociaciones sobre el rearme alemán Bonn no estaba dispuesto a que sus soldados sirvieran como mercenarios o como "carne de cañón" de los Aliados ni a que tuvieran que sufrir una evidente discriminación.

En 1951 se desarrollaron en Petersberg (cerca de Bonn) conversaciones entre los Altos Comisionados Aliados y los expertos militares alemanes sobre una posible contribución de Alemania a la OTAN, a la vez que se celebraban en París una serie de negociaciones sobre la EDC por invitación del gobierno francés. Adenauer tuvo que decidir cuáles eran las auténticas prioridades de los Aliados. Aunque el Canciller alemán anhelaba reconciliar a su país con Francia y consideraba que su rearme sería más factible dentro del contexto de una integración europea, se dio cuenta de que solamente Estados Unidos tenía la potencia necesaria para garantizar la seguridad de Alemania. Así que Bonn dio prioridad a las discusiones con los Altos Comisionados Aliados y envió una delegación de tamaño reducido a París. En los dos foros las discusiones se centraron en los posibles caminos para crear unidades alemanas que tuvieran verdadera funcionalidad militar y que al mismo tiempo resultaran aceptables para Francia. Pero pronto resultó evidente que la única opción aceptable para todos era la europea. Esto resultaba también satisfactorio para el Canciller alemán que por encima de todo quería evitar que las potencias occidentales pospusieran indefinidamente el rearme de su país y que intentaran encontrar una solución a la cuestión alemana y a la seguridad europea a través de negociaciones con la Unión Soviética, que había propuesto celebrar conversaciones entre las cuatro potencias sobre estos temas.

Los principales elementos del problema eran el estatus de las tropas alemanas, el tamaño de las unidades de nacionalidad homogénea y los vínculos entre la EDC y la OTAN. La cuestión del tamaño de las unidades se resolvió con la creación de divisiones reducidas y la vinculación se pretendía conseguir mediante la declaración de garantías recíprocas. Pero la cuestión de la regulación de la producción de armamentos por parte de Alemania seguía pendiente de resolución hasta el final mismo de las negociaciones. Bonn no estaba dispuesto a aceptar la insistencia francesa de que renunciase a la posibilidad de rehacer su industria de armamento.

Cuando se firmó en París el 27 de mayo de 1952 el Tratado de la EDC y sus protocolos y cartas suplementarias, resultaba evidente para todos los implicados que se trataba de la segunda mejor solución. Para Estados Unidos era muy importante reforzar la defensa de Occidente lo antes posible mediante una fuerte contribución militar alemana, y si no se podía conseguir dentro del marco de la OTAN, tendría que hacerse mediante un ejército europeo; pero era importante que Francia participara en el proceso. Por su parte, París no había conseguido evitar el rearme alemán ni poner bajo su completo control la contribución militar de Bonn. Y la República Federal no había alcanzado su objetivo principal: el ingreso en la OTAN. Al final aceptó una solución que incluía elementos discriminatorios pero que al menos dejaba abierta la posibilidad de una futura integración más profunda dentro de Europa. En cualquier caso, con la firma simultánea del Tratado General -el Convenio sobre las Relaciones entre las tres potencias y la República Federal de Alemania- Bonn podía aspirar a la finalización del régimen de ocupación y a reinstaurar su soberanía nacional. A pesar de todas las críticas que recibió en su país, el gobierno tenía razón cuando se mostraba satisfecho con lo alcanzado, siempre que los dos tratados fueran ratificados e implementados en un corto plazo de tiempo.

En 1949 cualquier reflexión en público sobre un hipotético ingreso de Alemania en la OTAN podía provocar un conjunto de reacciones negativas de tal magnitud que hubiese resultado contraproducente

El rearme en cualquiera de sus formas levantaba una fuerte oposición interna en Alemania, así como un encendido debate sobre la constitucionalidad de una contribución militar alemana y la aparición de un vociferante movimiento popular denominado No cuenten conmigo . De todas maneras la EDC y el Tratado General fueron ratificados a su debido tiempo, pero este proceso resultó muy problemático en Francia, donde la oposición a los tratados seguía creciendo. El Primer Ministro Pierre Mendès-France intentó despejar los temores desatados en su país con la obtención de nuevas concesiones alemanas, como el aplazamiento de la introducción de cualquier regulación supranacional durante un plazo de entre cinco y ocho años, mientras que durante ese periodo las unidades militares alemanas dependerían de un mando francés. También exigió concesiones alemanas sobre el futuro de la región del Sarre, que por aquel entonces estaba bajo administración francesa. Cuando Bonn rehusó, la ratificación de los tratados quedo en entredicho, mientras que la opción alternativa consistente en la integración en la OTAN seguía bloqueada mientras el Secretario de Estado estadounidense John Foster Dulles siguiera comprometido con la solución de la EDC.

El 30 de agosto de 1954 la Asamblea Nacional francesa votó que la ratificación del Tratado EDC quedase fuera de la agenda. El temor de un resurgimiento alemán había prevalecido a pesar de que la República Federal estaba firmemente integrada en la comunidad europea. El mes anterior Francia había conseguido alcanzar -con el apoyo soviético- una solución para el laberinto en que se había convertido Indochina, así que París tenía motivos para acoger favorablemente los puntos de vista soviéticos. Mientras tanto, las políticas alemana y estadounidense quedaban hechas añicos; cuatro años de arduas negociaciones parecían haber sido en vano.

El camino hacia la OTAN

En ese momento Londres tomó la iniciativa. Las tres potencies habían declarado en 1952 que si la EDC no llegaba a materializarse, la cuestión del rearme alemán tendría que ser resuelta dentro de un paquete que incluiría la finalización del régimen de ocupación. También habían prometido ponerse a trabajar de inmediato en pos de una nueva solución. El Ministro de Asuntos Exteriores británico, Anthony Eden, y su homólogo estadounidense, John Foster Dulles, decidieron buscar una solución para salir del punto muerto. El resultado fue una invitación del Reino Unido a los seis Estados de la EDC, Canadá y Estados Unidos para celebrar una conferencia de las nueve potencias en Londres. La agenda constaba de tres puntos: finalización del estado de ocupación de la República Federal; revisión del Tratado de Bruselas de 1948 e invitación a adherirse a la República Federal y a Italia; e ingreso de la República Federal en la OTAN.

Comprensiblemente Francia insistió en el establecimiento de salvaguardas en el caso de que la evolución de Alemania transcurriera por derroteros no deseados, mientras que la República Federal quería ser tratada en condiciones de igualdad y sin sufrir discriminaciones. El Tratado de Bruselas ofrecía una solución mediante su cláusula de ayuda automática que permitía desarrollar un sistema de seguridad colectiva en Europa, la Unión Europea Occidental (UEO), en el que se podría incluir el rearme alemán. La UEO también proporcionaba un marco para el establecimiento de limitaciones al rearme alemán de forma similar al Tratado EDC. Pero cuando se le preguntó a Adenauer durante una conferencia de prensa si los generales de Hitler iban a ser también los generales de Adenauer, el Canciller replicó que la OTAN probablemente no aceptaría jóvenes de dieciocho años. Como gesto hacia Francia, el Reino Unido se comprometió a estacionar cuatro divisiones y una flota aérea táctica en el continente europeo y a no retirarlos en contra de los deseos de los restantes miembros. Estados Unidos se había comprometido ya en 1951 a desplegar nuevas divisiones en el continente.

Las garantías del Reino Unido y Estados Unidos resultaron de gran importancia para París, que contemplaba las fuerzas angloamericanas como un contrapeso frente a un ejército alemán. Al gobierno alemán se le garantizaba no solamente la admisión en la OTAN como miembro de pleno derecho sino también una revisión del Tratado General y la eliminación de varias cláusulas polémicas. La presencia de tropas extranjeras en Alemania Occidental pasaba a estar regulada por un Convenio sobre los Derecho y Obligaciones de las Fuerzas Extranjeras (Convenio sobre Fuerzas). La República Federal satisfizo la petición de que renunciase públicamente a cualquier producción de armas atómicas, biológicas o químicas, y las tres potencias declararon a cambio que apoyaban la restauración de una Alemania libre y unida. Bonn se comprometió a buscar la reunificación utilizando únicamente medios pacíficos y a desarrollar su política exterior de conformidad con el Artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas.

Pero antes de culminar las negociaciones sobre el ingreso alemán en la OTAN había que resolver la cuestión del estatus del Sarre. Francia había condicionado su aprobación a la resolución de esa cuestión. En una reunión maratoniana que duró toda una noche Adenauer y Mendès-France acordaron crear un Estatuto Europeo para el Sarre, que le otorgaría autonomía política pero manteniéndole vinculado económicamente a Francia. A petición francesa la población votaría el Estatuto en un referéndum. París estaba tan segura de que el resultado iba a ser positivo que no estipuló ninguna disposición para el caso de que se rechazara el Estatuto. Pero la población del Sarre votó en contra en el plebiscito, obligando a Francia a aceptar el ingreso de este territorio en la República Federal. Así que tras un periodo de transición el Sarre se convirtió en otro lander (región) de la República Federal el 1 de enero de 1957, cuando Alemania había ingresado ya en la OTAN.

El 23 de octubre de 1954 el Consejo del Atlántico Norte decidió invitar a la República Federal a convertirse en miembro de la organización, y al día siguiente se firmaron 12 tratados. El 6 de mayo de 1955, una vez concluido el proceso de ratificación por parte de todos los países, la República Federal Alemana ocupó su asiento en la mesa de la OTAN. El día anterior habían entrado en vigor el Tratado General, el Convenio sobre Fuerzas y el Estatuto Europeo para el Sarre. Cuando los Altos Comisionados Aliados declararon que el régimen de ocupación había concluido quedo terminada oficialmente dicha ocupación y la República Federal Alemana volvió a la familia internacional de Estados.

Alemania en la OTAN

La construcción del Bundeswehr fue lenta e implicó mucho trabajo. La base legislativa para el nuevo ejército se levantó con bastante rapidez gracias al consenso bipartidista, pero la formación de las unidades se vio entorpecida por la falta de oficiales y suboficiales, la carencia de instalaciones y la falta de voluntarios dispuestos a alistarse. En 1957 se logró asignar a la OTAN la primera división alemana, pero la Bundeswehr nunca alcanzó su pleno potencial de 12 divisiones y 560.000 hombres tal y como se planeó en 1954. También hay que decir que tampoco la OTAN consiguió alcanzar su Objetivo de Fuerzas de Lisboa de 1952 de 90 divisiones de las que la mitad iban a desplegar en Europa Central.

Alemania ha participado en la Alianza Atlántica durante 50 años. En 1955 pocas personas habrían llegado a imaginar que la República Federal formaría el mayor ejército de la Europa continental, y ningún funcionario francés deseoso de limitar el posible poderío alemán hubiera llegado a concebir ni en sueños que cuarenta años después unidades alemanas desfilarían un 14 de julio por los Campos Elíseos formando parte del Eurocorps.

A lo largo de los años la participación alemana en la OTAN se vio enturbiada por tres grandes crisis. Cuando la República Federal se incorporó a la Alianza su principal activo fue su promesa de formar un ejército convencional potente. Pero poco después la estrategia aliada empezó a evolucionar tendiendo a dar mayor importancia a las armas nucleares. La nueva estrategia de represalia masiva se basaba en una "espada nuclear" y relegaba al resto de las fuerzas al papel de "escudo convencional". Alemania se tuvo que enfrentar a la difícil decisión de introducir sistemas de armas nucleares en su territorio cuyas cabezas nucleares permanecían bajo control norteamericano. Durante diez años la cuestión del reparto nuclear -respecto a las armas, la información y la toma de decisiones- siguió siendo un tema tremendamente polémico, que se exacerbó aún más cuando la estrategia militar estadounidense volvió a cambiar en los años sesenta hacia la denominada respuesta flexible que implicaba un mayor dependencia de las armas convencionales. Se trataba de un paso que encontró gran oposición por parte alemana debido a su temor de que podría debilitar los esfuerzos de disuasión bilateral con la Unión Soviética.

La siguiente crisis surgió cuando Francia retiró sus fuerzas del mando militar integrado de la OTAN. Ostensiblemente se debía a que el Presidente Charles de Gaulle se sentía ofendido porque sus peticiones de la creación de un directorio de tres potencias y de cooperación nuclear con Estados Unidos habían sido rechazadas, pero con este movimiento también esperaba conseguir que Francia adquiriese un mayor protagonismo como portavoz de Europa, al menos en los encuentros con Europa Oriental y la Unión Soviética en los comienzos de la época de la distensión. El movimiento de De Gaulle colocó a la República Federal ante un difícil conflicto de prioridades: solamente podía hacer avanzar el proyecto de integración europea contando con Francia, pero mantener unas relaciones estrechas con Estados Unidos resultaban esenciales para su seguridad y protección. La creciente brecha que iba surgiendo entre los dos socios obligó a Bonn a caminar con pies de plomo en sus relaciones exteriores.

Y se produjo una tercera crisis con la adopción por parte de la OTAN en 1979 de la doble decisión, a partir de las reflexiones de Canciller Helmut Schmidt sobre una "zona gris" que se estaba creando a consecuencia de los acuerdos bilaterales entre la URSS y EEUU que se negociaban dentro del marco de las Conversaciones sobre Limitación de Armas Estratégicas. Schmidt reclamaba primordialmente una mayor participación europea en esas negociaciones, pero Washington respondió con una propuesta de despliegue de nuevas armas nucleares. Como concesión frente a sus Aliados europeos la oferta estaba vinculada a una propuesta para el control de armamentos, pero pasaron muchos años antes de que estas conversaciones sobre control de armamentos dieran fruto y se negociase un acuerdo "doble cero" con la Unión Soviética que preveía la eliminación final de las fuerzas nucleares de alcance intermedio en Europa. Antes de llegar a esta meta el despliegue de sistemas nucleares de alcance intermedio en Alemania Occidental provocó protestas y manifestaciones masivas y contribuyó a la caída del gobierno Schmidt.

Por otra parte, la integración en la Alianza había supuesto un beneficio extraordinario para los intereses alemanes. La OTAN había representado un paraguas de seguridad esencial contra cualquier agresión militar, que permitió que la República Federal pudiera evolucionar hasta convertirse en una nación europea responsable e importante. Además de aportarle seguridad a Alemania, la OTAN había funcionado como un marco no discriminatorio en el cual los otros Aliados se habían sentido también seguros respecto a Alemania, ofreciendo defensa y seguridad colectivas y anclando firmemente a la República Federal a Occidente. Y la Alianza también aportó un vínculo esencial -un cordón umbilical- con Estados Unidos, que dio credibilidad a la disuasión durante la guerra fría, proporcionó una ayuda imprescindible durante la reunificación alemana y ha servido siempre como mediador y gestor de crisis en la Europa de la posguerra.

A raíz de la caída del Muro de Berlín el 9-N y los ataques terroristas contra Estados Unidos del 11-S, algunos de los factores que hacían que la pertenencia a la OTAN resultase esencial para la política exterior alemana perdieron parte de su importancia, lo que ha llevado a algunos analistas a defender que la Política Europea de Seguridad y Defensa de la Unión Europea representa un alternativa mejor. Pero ¿es eso cierto? El Canciller Gerhard Schroeder manifestó públicamente durante la Conferencia de Munich sobre Seguridad de febrero de este año que la OTAN "ya no era el principal foro para que los socios transatlánticos pudieran discutir y coordinar sus estrategias " e instó a revigorizar la Alianza y reestablecer la cultura del diálogo estratégico en su seno. Se ha comenzado a avanzar en ese sentido en la reunión informal de abril de ministros de asuntos exteriores de la OTAN en Vilna (Lituania). Lo cierto es que mientras la Alianza siga arreglándoselas para volver a transformarse y sea capaz de mantener su cohesión interna seguramente no existirá ninguna otra alternativa para el fuerte vínculo con Norteamérica que encarna la Alianza, para la comunidad de democracias que representa ni para la capacidad de despliegue de fuerzas que ofrece.

Helga Haftendorn es profesora emérita de ciencias políticas y relaciones internacionales en la Universidad Libre de Berlín, y fue directora de su Centro para Estudios de Política Exterior y Seguridad Transatlánticos. Es autora de numerosos libros sobre la política exterior alemana y la OTAN, entre ellos el que será publicado próximamente: "From Self-restraint to Assertion: German Foreign Policy since 1945" (Rowman & Littlefield, 2005).
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