Gå til NATO hjemmeside
Gå til NATO Nytts hjemmeside
      Dette nummer: Sommer 2005 Tidligere utgaver  |  Språk
Gå til NATO hjemmeside
 Innhold
 Forord
 Sammendrag
 Debatt
 Historie
 Analyse
 Spesial
 Bokanmeldelse
 Militære saker
 Bidragsytere
 Bibliografi
 Lenker
 Neste nummer
Gå til NATO Nytts hjemmeside Kontakt redaktør/abonnement Utskriftsvennlig versjon

Send denne artikkelen til en venn

Militære saker

ESDP transformert?

Jean-Yves Haine vurderer utviklingen av den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk og den militære transformasjon som kan gjøre Europa til en effektiv krisehåndterer.


High five: Flesteparten av de siste EU-initiativene i ESDP
er fokusert på poststabiliseringsfasen (© NATO)

Europa står nok en gang overfor en rekke eksistensielle spørsmål: hvordan styrke integreringsprosessen uten å begrense dens eksterne handlinger; hvordan forsone sin prosessorienterte natur med faktiske, utenrikspolitiske resultater; hvordan kombinere en konstitusjonell debatt og implementeringen av en mer sammenhengende sikkerhets- og forsvarspolitikk? EU-konstitusjonens vanskelige ratifiseringsprosess vil trolig raskt få EU inn i en introspektiv øvelse, der Europas identitet og sluttstatus vil være fokus for debatten, heller enn dens politikk. Kort sagt er det en alvorlig fare at Europa blir stadig mer innadrettet i en tid der et usikkert og skjørt internasjonalt miljø krever at Europa spiller en mer ansvarlig og aktiv rolle i utenrikspolitiske spørsmål.

Til tross for dette er det europeiske prosjektet grunnlaget for kontinentets velstand, og i økende grad, dets sikkerhet. Videre har det blitt gjort store fremskritt på området sikkerhet og forsvar etter lanseringen av den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP), i kjølvannet av møtet mellom den franske presidenten Jacques Chirac og den britiske statsministeren Tony Blair i St Malo i 1998. Ironisk nok, til tross for uenigheten over Irak, var 2003 det året der ESDP tok sine mest avgjørende skritt fremover, som følge av enigheten om en banebrytende EU-NATO-erklæring om ESDP ved utgangen av 2002. Det var også det året EU satte i gang både sin første fredsbevarende operasjon og sine første politimisjoner til Balkan, som banet veien for at EU kunne overta ansvaret for fredsbevaring i Bosnia og Hercegovina etter NATO ved utgangen av fjoråret. Vi så også EUs første, selvstendige, militære operasjon i Den demokratiske republikken Kongo.

På området etterretning og motterrorisme har det blitt satt i gang nye tiltak for å fremme integrerte aksjoner. På området spredning har EU vedtatt en klar ramme for aksjoner og press for å styrke ikkespredningsregelverket, og har satt i gang en enestående, koordinert innsats vis-à-vis Iran. Enda viktigere var det at en sikkerhetsstrategi for EU ble formelt vedtatt i desember 2003. I dette historiske dokumentet beskrev EU en utenrikspolitisk ramme basert på effektiv multilateralisme og preventivt engasjement for å føre stabilitet og velstand til sine naboområder, samtidig som det ble erkjent at bruk av makt kan være nødvendig under enkelte omstendigheter. Alt dette ville ha vært utenkelig for bare fem år siden. På mange måter har ESDP vært en av EUs største suksesser i det siste. Den europeiske, myke tilnærming til makt i verdenspolitikken har blitt hyllet på begge sider av Atlanterhavet i flere publikasjoner i det siste - inkludert bøker av T.R. Reid, Jeremy Rifkin og Mark Leonard - som den nye modellen for internasjonal adferd i det 21. århundre.

Likevel skjemmer åpenbare fiaskoer og avgjørende begrensninger disse svært optimistiske vurderingene av europeisk innflytelse og makt. Den første og mest grunnleggende er at selv om internasjonale sikkerhetsutfordringer krever kollektiv innsats, møtes terroranslag i praksis med nasjonale i stedet for internasjonale aksjoner, slik som både krigen i Afghanistan og reaksjonene på Madrid-bombene har vist. I krisetider er fortsatt nasjonalstatene, ikke internasjonale institusjoner, de viktigste aktørene. Videre kaster fortsatt uenigheten over Irak, spøkelsene etter prosjektet om å bygge et autonomt, militært EU-hovedkvarter i Tervuren, den dype mistilliten mellom enkelte EU-medlemmer og spillet med å kapre institusjoner for å beskytte nasjonale interesser, skygger over hele EUs felles utenrikspolitikk.

For det andre, når det gjelder utenrikspolitisk koordinering, opprettholder større, europeiske land som regel illusjonen om å handle alene, mens mindre land tenderer til å overlate oppgaven til EU, uten å gi de nødvendige ressurser for å sette den skikkelig i stand til å påta seg det nye ansvaret. Den pågående kampen om diplomatisk tjeneste for den fremtidige EU-utenriksminister er illustrerende for den stadig tilbakevendende spenningen mellom små og store land og mellom Kommisjonen og Rådet. Overfor resten av verden er behovet for en felles tilnærming avgjørende. Likevel foretrekker de fleste medlemmene å utvikle sine egne, spesielle forbindelser med Washington og andre viktige hovedsteder, selv om dette undergraver deres kollektive innflytelse, fordi det inviterer den andre siden til å ta i bruk en "splitt og hersk"-tilnærming.

For det tredje, som følge av EUs nylige utvidelse, har tidligere fjerne teatre som Moldova eller Kaukasus blitt umiddelbare naboskap. Mens EU viste sin krisehåndteringskapasitet i forbindelse med Ukraina, med betydelige bidrag fra Litauen og Polen, er andre områder fortsatt utenfor europeisk innflytelse. Selv på Balkan, der EU har vært engasjert i mer enn et tiår, krever faktisk arbeidet med en langsiktig løsning for Kosovo den type spesialinnsats som Europa for tiden er uvillig eller ikke i stand til å foreta.

Endelig sier EU ofte mye om uttalte prinsipper, men lite om handling. Enda verre er det at selv når medlemslandene er enige om en felles tilnærmingsmåte, er de ofte ikke i stand til å få til konkrete resultater, slik den diplomatiske fiaskoen på Kypros, pågående kaos i Kongo, mangel på handling i Darfur og passivitet i den israelsk-palestinske konflikten har vist.

Strategisk holdning

Disse begrensningene viser seg også i EUs strategiske stilling. Ved å motsette seg regimeendring understreker EU at stabilitet går foran demokratisering. Ved å forkaste foregripelse - Tyskland fikk endret teksten i utkastet til sikkerhetsstrategien for å fjerne dette - ønsker EU diplomati og preventivt engasjement for å løse internasjonale kriser. Ved å legge vekt på effektiv multilateralisme, stoler EU mer på internasjonale institusjoner enn på sin egen evne til aksjon. Kort sagt, Europa forblir i det store og hele en status quo-orientert makt, som er snar til å understreke internasjonal lov og etikk. Kommisjonspresident José Manuel Barrroso sa nylig: "Vi [europeerne] er på mange måter en supermakt. Vi er en moralsk makt." Kanskje, men det er en moralitet forkynt gjennom en erklæring, i stedet for en overbevisning som vises gjennom handling.

Den virkelige fiaskoen for dette, som med et dårlig navn kalles det postmoderne Europa, knytter seg imidlertid til dets mangel på evne til å reformere sin forsvarsstruktur. ESDP-evnene fortsetter å henge etter. Det opprinnelige målet om opp til 60.000 tropper som er deployerbare innen 60 dager, som ble fastsatt på møtet i Europa-rådet i Helsingfors i 1999, har ikke blitt nådd. Når sant skal sies, et betydelig antall europeiske tropper er deployert over hele verden i nasjonale, EU-, NATO- og FN-misjoner. Poenger var imidlertid å la EU disponere en styrkereserve, ikke bare for å stille enda et krav til nasjonale styrker. Flere problemer har plaget hovedmålene fra Helsingfors. For det første, det var bare et kvantitativt mål fastsatt på grunnlag av den internasjonale erfaringen i Bosnia og Hercegovina, og derfor dårlig tilpasset dagens nye strategiske imperativer. For det andre besto det kun av et styrkeregister, hvorav bare en liten prosentdel faktisk kunne deployeres raskt. For det tredje, hvis mangler ble identifisert, var det ingen reelle pådrivere for å rette på dem. Innsatsen for å bedre evnene måtte endres fra det kvantitative til det kvalitative. Flere initiativer i den senere tid har tatt denne nødvendigheten i betraktning.

For det første, det ble endelig enighet i fjor om å etablere en europeisk forsvarsorganisasjon for å "støtte medlemslandene i deres innsats for å bedre europeiske forsvarsevner på området krisehåndtering". Organisasjonen skal fremme utstyrsamarbeid, forsknings- og teknologiprosjekter og anskaffelser. Alt dette bør føre til uvurderlige synergier og storkjøpsfordeler for europeiske forsvarsutgifter. Spesielt bør organisasjonen være i stand til å koordinere arbeidet for å fylle tomrom som er identifisert i Handlingsplanen for europeiske evner (ECAP). For å få virkelig innflytelse må imidlertid organisasjonen bli skikkelig finansiert.

For det andre er prinsippet om permanent, strukturert samarbeid for forsvar nå formelt anerkjent i EU-konstitusjonen. Kriteriene som styrer dette samarbeidet er tydelige, i det minste på papiret. Blant andre ting må medlemslandene ha et tilstrekkelig nivå på forsvarsutgiftene - gjennomføre konkrete tiltak for å bedre tilgjengeligheten, interoperabiliteten, fleksibiliteten og deployerbarheten for sine væpnede styrker - og sette av ressurser for å ta opp mangler identifisert av ECAP-mekanismen. Den virkelige nyheten ligger i oppmuntringen til å koordinere identifiseringen av militære behov, spesialisere nasjonale forsvar, og å gå sammen om felles evner. På grunn av svakhetene ved forsvarsbudsjettene og den kroniske underinvesteringen i forskning og teknologi, er kollektive anskaffelser og multinasjonale styrker åpenbare løsninger. Hvis det blir implementert, kan permanent, strukturert samarbeid tilby en verdifull ramme der man kan endre dynamikken i europeisk forsvar.

Endelig vedtok EU kampgruppe-konseptet i november i fjor. Dette initiativet er et direkte resultat av erfaringen fra Operation Artemis i Den demokratiske republikken Kongo i 2003. Kampgruppe-konseptet er basert på en evne til å gå "raskt inn, raskt ut" for å gjeninnføre orden, særlig i Afrika, som vil bli utført "eksplisitt, men ikke eksklusivt" under et mandat fra FNs sikkerhetsråd. I neste fase vil afrikanske eller andre fredsbevarere bli forventet å overta.

Denne strategien med å sørge for en rask løsning og deretter overlate ansvaret for fredsbygging på lengre sikt til andre, er imidlertid vanskelig å gjennomføre i praksis. Det er ikke åpenbart hvorfor kampgrupper vil være den tilstrekkelige styrkepakke for slike operasjoner. Innsettingsstyrken vil ikke være så rask, særlig fordi EU mangler strategisk transportkapasitet. Uttrekningen kan bli forsinket i mange måneder, og Den afrikanske union vil trolig ikke være i stand til å stille opp med tilstrekkelige fredsbevarere etterpå. I Kongo i dag har FN-misjonen rundt 16.000 medlemmer, som gjør den til den største av organisasjonens fredsbevarende operasjoner. Videre er den politiske enigheten i Europa om at kontinentet skal spille en større rolle i Afrika begrenset, slik som det alt for klart kom til syne gjennom likegyldigheten overfor hendelsene i Darfur. Til tross for dette representerer kampgrupper på 1.500 soldater, inkludert støtte- og forsyningselementer, en mer fleksibel styrkepakke som er i stand til å mestre høyintensitetsoperasjoner. De vil være deployerbare i løpet av fem dager, vil være fullt oppsatt, utstyrt og trenet, og ha tilstrekkelige ressurser for strategisk transport. Medlemslandene har forpliktet seg til å levere 13 slike kampgrupper innen 2007, hvorav ni vil være multinasjonale, inkludert en kontingent fra Norge, som ikke er et EU-land. Dette nye målet på nesten 20.000 mann - en tredel av hovedmålet - synes mer oppnåelig, men den virkelige effektiviteten vil være avhengig av transformasjonen av europeiske styrker.

Styrketransformasjon

Europeisk styrketransformasjon har nettopp startet, og på den vanlige, ukoordinerte måten. Selve uttrykket er svært uklart. Dette gjelder faktisk også i USA, der det å omfavne revolusjonen innen militære saker både har produsert positive resultater og avslørt alvorlige mangler. Styrkene og svakhetene i den amerikanske forsvarsminister Donald Rumsfelds plan om å bygge lette, svært mobile og teknologisk avanserte, amerikanske, væpnede styrker, har blitt åpenbar i Afghanistan og Irak. I begge tilfeller var kampevnene som ble deployert imponerende, mens stabiliseringsstyrkene etter konflikten hadde avgjørende mangler. Antakelsen om at transformasjonen ville bidra til å redusere den totale størrelsen på de væpnede styrker, som var en av de drivende faktorene bak prosessen, har vist seg å være feil, og har ført til en revurdering av det amerikanske transformasjonsprosjektet.

I Europa ble de amerikanske vanskelighetene raskt brukt for å så tvil om behovet for transformasjon og understreke de faktiske kravene ved fredsbevaring. Storparten av de siste EU-initiativene i ESDP, inkludert nye, sivile forpliktelser og gendarmerie-initiativet, er fokusert på post-stabiliseringsfasen. Likevel, hvis man ser på de misjonene der europeiske fredsbevarere for tiden er deployert, ble de fleste av dem gjort mulig gjennom bruken av hard makt. Det ville ikke ha vært noen fred å opprettholde på Balkan uten NATOs intervensjon.

I Europa betyr transformasjon i hovedsak to ting. Det første er slutten på verneplikt og den strategiske kulturen med territorielt forsvar. I kjølvannet av fiaskoen med å handle med bestemthet i Bosnia og Hercegovina, har behovet for ekspedisjonsstyrker blitt akseptert, likevel har de militære strukturene i Europa ikke gjennomgått tilstrekkelige endringer. Verneplikt er fortsatt til stede i mange land; det er fortsatt altfor mange tunge infanteriavdelinger; det flommer over av foreldet utstyr; og strategisk transport mangler fortsatt. Å rette på dette krever politisk vilje og strategisk klarhet. For tiden mangler imidlertid begge i de fleste europeiske land.

Transformasjon dreier seg om å bruke pengene bedre og mer effektivt, men det krever større utgifter på kort sikt.
Det andre aspektet ved transformasjon er den faktiske prosessen som skal føre til at moderne stridsteknikker innføres i europeiske styrker. I dag er risikoen for sårede og omfanget av akseptable, sivile skader fortsatt for høy i ethvert fiendtlig miljø. EU-medlemmene må sette fart i moderniseringen av sine evner for å bli i stand til å kjempe i henhold til kriterier som kreves av moderne demokratier. Selv om dagens fokus på mulige, militære aksjoner fra EU ligger i post-konfliktfasen eller i preventiv deployering i havarerte stater, begrenser mangelen på nødvendige evner i sterk grad handlefriheten i tilfelle situasjonen forverrer seg. Effektive C4ISR-evner, dvs kommando, kontroll, kommunikasjoner, data, etterretning, overvåking og rekognosering, er helt nødvendige i et slikt tilfelle. I Europa i dag har bare en håndfull land, særlig Frankrike og Storbritannia, begynt å introdusere nettverksbaserte kapasiteter i sitt arsenal. Den største hindringen i dette arbeidet er ikke tilgjengeligheten av europeisk teknologi, men nivået på forsvarsbudsjettene. Transformasjon dreier seg om å bruke pengene bedre og mer effektivt, men det kreves større utgifter på kortere sikt. Det er likevel i europeiske styrkestrukturers interesse på lengre sikt, ettersom de for tiden lider av et overskudd av overflødige evner. Samtidig er enhver økning i forsvarsbudsjettet en politisk umulighet i de fleste land.

Konsekvenser av forsvarsutgifter

Det er flere konsekvenser av denne situasjonen. For det første vil mellomstore, europeiske land trolig måtte spesialisere seg hvis de ønsker å modernisere sine styrker. Dette må på sin side bli bestemt innenfor en helhetsvurdering ovenfra og ned, i stedet for den klassiske nedenfra og opp tilnærmingen som ligger i ECAP. Dette er imidlertid et skritt som de europeiske landene fortsatt er motvillige til å ta. For det andre er samarbeid med NATO fortsatt avgjørende. Ettersom Europa trolig vil fokusere på nettverksbaserte operasjoner i stedet for hele spektret av nettverkssentrisk krig, blir det avgjørende for Europa å være i stand til å koble seg til amerikanske, interoperable C4ISR-evner. Hvis ikke vil muligheten til å arbeide sammen med Washington gå tapt. I den forbindelse er NATOs reaksjonsstyrke og EU-NATO arbeidsgruppen for evner nøkkelkomponenter for transatlantisk samarbeid. Til slutt, fordi europeerne bare har en styrkepool, må arbeidet i både ESDP og NATO-rammene, henholdsvis kampgruppene og NATOs reaksjonsstyrke, være sammenfallende.

I praksis er det slik. Det er imidlertid to begrensninger. Den første er politisk. Ettersom NATOs reaksjonsstyrke i hovedsak består av europeiske tropper, er europeerne forståelig nok bestemt på å ha mye å si når det bestemmes hvordan den skal brukes. NATO kan ikke bli vaskekonen for militære operasjoner som bestemmes i Washington. De forhold som omgir beslutningsprosessen har imidlertid blitt radikalt endret i de senere år. Siden NATO har gått utover det euroatlantiske området, er enighet om grunnstrukturen i verdensordenen, særlig bruken av makt, en nødvendig forutsetning for effektiv beslutningsfatning i Alliansen. Med den økende betydningen av globale spørsmål for den transatlantiske forbindelsen, er det et sterkt behov for å vurdere omfanget av felles interesser og innholdet i uoverensstemmelser på et større antall områder enn det som tidligere var tilfellet. Som spørsmålet om å heve våpenembargoen mot Kina viste, kan Europa og USA ikke bli enige om alt, over alt, fordi faktorene som er involvert ikke lenger er begrenset til et spesifikt problem, som den sovjetiske trusselen. Ettersom det er urealistisk å forvente fullstendig enighet, er det også urealistisk å nekte felles innsats på grunn av uenighet om en spesiell sak. Det siste må ikke bli et hinder for det første. Innen denne rammen er konsensus langt vanskeligere å oppnå. Videre er det særlig krevende ettersom både kampgruppene og NATOs reaksjonsstyrke forventes å bli deployerbare på 5 til 30 dagers varsel. Dagens innsats for rask deployering kan bli ødelagt av beslutningsprosesser som fortsatt er utilstrekkelige og tidkrevende.

Den andre vanskeligheten er mer operativ. Et av de ønskede resultater fra transformasjon er både en økning i størrelse på hovedkvarter, og en reduksjon i størrelse på styrker på bakken. Den nye NATO-strukturen med en Alliert operasjonskommando ved Hovedkvarteret for de allierte styrker i Europa (SHAPE) i Mons, Belgia, og en Alliert transformasjonskommando i Norfolk, Virginia i USA, betyr faktisk at SHAPE er skjæringspunktet for både NATOs og EUs operative planlegging. Selv om krangelen om et autonomt, militært EU-hovedkvarter foreløpig har blitt avsluttet, er det langsiktige spørsmålet der fortsatt: bør de store, europeiske landene være avhengig av Berlin-pluss-rammen for all tid, selv etter å ha blitt enige om å utvide rammen for ESDP-operasjoner og i økende grad transformere sin militære kapasitet? På den andre side, for selvstendige EU-operasjoner: bør små og mellomstore europeiske land være avhengige av nasjonale, dvs franske, tyske eller britiske hovedkvarterer, for å utføre disse operasjonene? Jo mer Europa transformerer sine evner, dess snarere vil spørsmålet om et EU-hovedkvarter komme opp igjen, ettersom Europa bare har en styrkepool

Europa har utviklet en om fattende tilnærming til sikkerhet, fra politimisjoner til krisehåndtering. Å styrke integreringen gjennom ratifiseringsprosessen kan nok en gang trekke oppmerksomheten i EU bort fra sine geopolitiske ansvarsområder. Å oppfylle de mindre krevende aspekter ved fredsbevarende operasjoner, som den pågående misjonen i Bosnia og Hercegovina, må ikke få lov til å forsinke den nødvendige transformasjonen av europeiske styrker. På begge områder står EUs troverdighet som en strategisk aktør på spill.

Jean-Yves Haine er europeisk sikkerhetsstipendiat ved Det internasjonale institutt for strategiske studier i London. Hans siste bok, "Les Etats-Unis on-ils besoin d'alliés?" (Payot, 2004) fikk France-Amérique Prize 2004.

...topp...