Forord
 


Forord

NATO og fredsbygging

NATOs rolle i nasjonsbygging
James Dobbins undersøker hvordan NATO bør arbeide sammen med andre internasjonale institusjoner om nasjonsbygging.

 

Afghanistans transformasjonsutfordring
Diego A. Ruiz Palmer undersøker hvordan NATOs engasjement i Afghanistan påvirker Alliansens omfattende transformasjon

 
Transformasjon av holdninger
Jeffrey Schertzel vurderer betydningen av kulturelle og religiøse faktorer i fredsstøtteoperasjoner, og argumenterer for systematisk og omfattende kulturopplæring i hele NATO.
 

Å bedre språklig interoperabilitet
Mark Crossey vurderer betydningen av språkpolitikken ved NATO og dens virkning på interoperabilitet basert på erfaringene til de sentral- og østeuropeiske landene.

 

Debatt

Bør NATO støtte FN-operasjoner?
Peter Viggo Jakobsen versus David Lightburn

Historie

Tysklands inntreden i NATO: 50 år senere
Helga Haftendorn analyserer debattene og hendelsene rundt Tysklands inntreden i NATO for 50 år siden.

Analyse

Å gjenoppfinne NATO politisk (nok en gang)
Ronald D. Asmus undersøker den moderniseringen som er nødvendig for NATO for å møte de utfordringene som er sentrert utenfor Europa i tiden etter tiden etter Den kalde krigen.

Spesial

Bedring av det sivil-militære samarbeidet på den danske måten
Kristian Fischer og Jan Top Christensen beskriver hvordan Danmark søker å optimalisere sivil-militært samarbeid i fredsoperasjoner, og hvordan denne erfaringen kan være nyttig for andre allierte og NATO.

Bokanmeldelse

Diaspora og Jugoslavias undergang
Thomas Yde anmelder to nye bøker som tar for seg rollen til emigranter fra Balkan i krigene om Jugoslavias sammenbrudd.

Militære saker

ESDP transformert?
Jean-Yves Haine vurderer utviklingen av Den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikken og den militære transformasjon som det er behov for for at Europa skal bli en effektiv krisehåndterer.

 






Forord

Etterspørselen etter fredsbygging har aldri vært større, og øker hvert år. I løpet av siste tiår har Alliansen i økende grad blitt involvert i fredsbygging og gjennomfører for tiden komplekse operasjoner både i det tidligere Jugoslavia og i Afghanistan. Dette nummeret av NATO Nytt, som er kalt NATO og fredsbygging, tar for seg Alliansens arbeid på dette området fra en rekke vinkler. I den første av fire artikler som omhandler det hovedtemaet, undersøker James Dobbins fra RAND hvordan NATO bør arbeide sammen med andre internasjonale institusjoner. Diego A. Ruiz Palmer fra NATOs avdeling for operasjoner analyserer hvordan NATOs engasjement i Afghanistan påvirker Alliansens omfattende transformasjon. Jeffrey Schwerzel fra Amsterdams frie universitet vurderer betydningen av kulturelle og religiøse faktorer. Mark Crossey fra British Council's prosjekt om fredsbevarende engelsk vurderer betydningen av språklig interoperabilitet.

I debatten diskuterer Peter Viggo Jakobsen fra Dansk institutt for internasjonale studier og David Lightburn, en uavhengig fredsoperasjonskonsulent som bidro til å utvikle Alliansens engasjement innen fredsbevaring i 1990-årene, om og hvordan NATO bør støtte FNs fredsoperasjoner. For å markere Tysklands 50 år med medlemskap i NATO analyserer Helga Haftendorn fra Berlins frie universitet debattene og hendelsene rundt Tysklands inntreden i Alliansen. Ronald D. Asmus fra German Marshall Fund of the United States undersøker den nyforming som NATO trenger for å møte utfordringene i tiden etter tiden etter Den kalde krigen. Kristian Fischer og Jan Top Christensen fra henholdsvis Det kongelige danske forsvarsministerium og Det kongelige danske utenriksministerium beskriver hvordan Danmark søker å optimalisere sivil-militært samarbeid i fredsoperasjoner, og hvordan denne erfaringen kan være nyttig både for andre allierte og for NATO. Thomas Yde anmelder to nye bøker som tar for seg rollen til emigranter fra Balkan i krigene om Jugoslavias oppløsning. Jean-Yves Haine fra Det internasjonale institutt for sikkerhetsstudier i London vurderer utviklingen både av den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk og av den militære transformasjonen som er nødvendig for at Europa skal bli en effektiv krisehåndterer.

Christopher Bennett






NATOs rolle i nasjonsbygging
James Dobbins undersøker hvordan NATO bør arbeide sammen med andre internasjonale institusjoner om nasjonsbygging.

Nasjonsbygging har vært en vekstindustri siden slutten av Den kalde krigen. FN, NATO, USA og i den senere tid EU, har alle blitt engasjert i misjoner som bruker væpnede styrker i post-konfliktmiljøer for å støtte en politisk transformasjon, det vil si demokratisering. Ikke alle de senere, militære ekspedisjoner passer til denne beskrivelsen, men nasjonsbygging, fredsbygging eller stabiliseringsoperasjoner, avhengig av den terminologi man foretrekker, har blitt det dominerende paradigmet for bruken av væpnet makt i verden etter Den kalde krigen.

Siden 1989 har hyppigheten, størrelsen, omfanget og varigheten av disse nasjonsbyggende misjonene øket jevnt. Under Den kalde krigen gjennomførte USA en ny, militær intervensjon gjennomsnittlig en gang hvert tiende år. FN satte i gang en ny, fredsbevarende operasjon gjennomsnittlig hvert fjerde år. Etter 1989 har hyppigheten på amerikansk-ledede intervensjoner nærmet seg en hvert annet år. Nye fredsbevarende FN-misjoner iverksettes gjennomsnittlig hver 6. måned.

Den kumulative effekten av all denne aktiviteten har vært målbart gunstig. I løpet av siste tiår har antall sivile konflikter som pågår rundt om i verden blitt halvert, og de årlige dødstall fra slike konflikter er enda mer redusert. I strid med det alminnelige inntrykket, har verden blitt et mindre voldelig sted etter slutten på Den kalde krigen. Væpnede styrker har vist seg å være en avgjørende del av multinasjonal innsats for å hindre at samfunn som kommer ut av en konflikt, går tilbake til den. Fredsbevaring har vist seg å være det mest kosteffektive, tilgjengelige instrumentet for det internasjonale samfunnet i slike situasjoner, det eneste med stor grad av suksess. Økonomisk hjelp kan forsterke virkningene av fredsbevaring i et samfunn etter en konflikt, men uten militær stabilisering fra utlandet, vil de fleste land som kommer ut av en konflikt returnere til den i løpet av få år, uansett hvor mye økonomisk hjelp, råd og andre former for støtte som de mottar.

Nasjonsbygging blir en hovedoppgave

Inntil nylig har store, vestlige forsvarsorganisasjoner en tendens til å se på stabilisering som en mindre oppgave innenfor den mer krevende oppgaven avgjørende strid. De styrkene som beseiret Tyskland og Japan i 1945 viste tross alt at de var mer enn tilstrekkelige til å okkupere og stabilisere landene etterpå. Det klassiske uttrykket for denne holdningen var daværende viseforsvarsminister Paul Wolfowitz' utsagn til Senatets forsvarskomité like før intervensjonen i Irak. Da sa han at han kunne ikke forestille seg at det ville kreves flere menn for å stabilisere Irak enn det ville være å beseire de irakiske, væpnede styrker og fjerne regimet.

Likevel hadde denne gamle visdommen innen 2002 blitt motbevist av flere tiår med motsatte erfaringer, der vestlig seier i konvensjonell strid hadde blitt stadig mindre krevende, mens vestlig suksess i fasen etter strid hadde blitt stadig mer problematisk. Siden midten av 1950-årene hadde vestlige militære vært involvert i sjeldne, korte, konvensjonelle konflikter som alle hadde vært vellykkede, og i hyppige, lange og gjennomgående mindre vellykkede, ukonvensjonelle kriger. Korea-krigen var Vestens siste harde, konvensjonelle konflikt. Dien Bien Phu var det siste, konvensjonelle slaget der en vestlig hær ble slått, og det innen rammen av en ellers ukonvensjonell krig.

Av de seks største vestlig ledede, militære operasjoner etter Den kalde krigen, har to - Somalia og Haiti - mislyktes, to - Bosnia og Hercegovina og Kosovo - vært begrensede suksesser, og to - Afghanistan og Irak - er fortsatt svært problematiske. I alle disse operasjonene har den innledende bruken av vestlige styrker, selv der det har vært motstand, alltid vist seg å være det minst problematiske aspektet ved operasjonen. I de fleste tilfellene har multinasjonale styrker i det minste i navnet vært invitert inn. Der det var motstand har bare trusselen om makt, som i Haiti, eller anvendelse av bare luftmakt, som i Kosovo, eller luftmakt i kombinasjon med vennlige, lokale styrker, som i Bosnia og Hercegovina og Afghanistan, nesten alltid vært tilstrekkelig til å komme inn. Bare i Irak i 2003 var det nødvendig med omfattende bakkestrid for å sikre kontroll av det aktuelle området.

Mens fredsbevaring ofte kan gjennomføres med relativt små styrker i situasjoner der utslitte stridende parter er klare til å godta internasjonal intervensjon, krever fredsgjennomføring mye flere folk. Størrelsen på styrkene som er nødvendige for slike oppdrag avhenger i stor grad av størrelsen på den befolkningen som skal stabiliseres, og dens grad av urbanisering. Dessverre øker nesten alle utviklingssamfunn raskt i befolkning og blir mer urbaniserte, samtidig som størrelsen på de fleste vestlige, væpnede styrker forstsetter å krympe. Som følge av det øker behovet for nasjonsbygging fortere enn tilgangen på nasjonsbyggere.

Den byrden som pålegges ved nasjonsbygging er også kumulativ. Nye operasjoner begynner før de gamle er avsluttet. Hver enkelt stabilitetsoperasjon har tendens til å vare fem til ti år, mens nye operasjoner blir satt i gang mye oftere. Vestlige styrker kan fortsatt håpe på å kjempe en konvensjonell krig om gangen, men må nå planlegge på å bemanne flere langvarige stabilitetsoperasjoner samtidig.

Erfaringen fra Irak har omsider ført til at USAs forsvarsdepartement peker ut stabilitetsoperasjoner som en amerikansk, militær hovedoppgave, og innser at den totale størrelsen og strukturen på den amerikanske forsvarsorganisasjon ikke lenger bare kan styres av behovene ved konvensjonell krigføring eller høy beredskap. I fremtiden vil den amerikanske hærs styrke og sammensetning også bli drevet av behovene for å bemanne mange stabilitetsoperasjoner. Resultatet vil bli mer militærpoliti, sivile saker, spesialstyrker, ingeniører, etterretning og infanteri i de aktive styrker.

Institusjonelle implikasjoner

I tillegg til NATO tilbyr to andre organisasjoner, FN og EU, seg selv som instrumenter for vestlig samarbeid om gjennomføring av stabilitetsoperasjoner. Av de tre er FN den mest allestedsnærværende. Den leder det største antall fredsbyggende misjoner over hele verden, og selv om den har hatt sin del av nasjonsbyggingsfiaskoer, har den også stått bak en rekke suksesser som er alminnelig anerkjent. FN-ledede intervensjoner i Kambodsja, Øst-Slavonia, Øst-Timor, El Salvador, Mosambik, Namibia og Sierra Leone klarte alle å føre krigsherjede samfunn bort fra fornyet konflikt, og med unntak av Kambodsja, mot fortsatt demokratisk styring. FN spiller også en betydelig rolle i alle nasjonsbyggingsmisjoner som andre institusjoner leder. Det er mange FN-operasjoner uten engasjement fra EU, NATO eller USA. Det er ingen EU-, NATO- eller USA-misjoner uten noe, ofte ganske viktig, FN-engasjement.

Den europeiske union, NATO og FN har hver for seg spesielle styrker og svakheter når det gjelder å lede nasjonsbyggingsmisjoner. FN har den mest mangeartete erfaringen, den mest omfattende aksepterte legitimitet og den største formelle autoritet. Dens handlinger har pr definisjon internasjonal sanksjon. Som den eneste av organisasjonene kan FN legalt pålegge overholdelse fra både medlems- og ikke-medlemsland. Som den eneste av disse organisasjonene kan den på legal måte tvinge sine medlemsregjeringer til å finansiere operasjoner, enten de er enige i dem eller ikke, eller synes det er en god ide.

FN har det enkleste beslutningsapparatet, og de enkleste kommando- og kontrollarrangementer. FNs sikkerhetsråd er mindre enn de tilsvarende organer i EU eller NATO. Det tar alle beslutninger med kvalifisert flertall, bare fem av dets medlemmer har mulighet til å blokkere beslutninger ensidig. Bare en, USA, gjør det regelmessig.

Når Sikkerhetsrådet fastlegger hensikten med en operasjon og beslutter å sette den i verk, blir videre beslutninger i stor grad delegert til generalsekretæren og hans stab, i det minste til den neste vurderingen i Sikkerhetsrådet, generelt seks måneder senere. Medlemmene av Sikkerhetsrådet har liten innflytelse på operative beslutninger. Troppebidragsytende land har overhodet ingen formell stemme. I FN-ledede operasjoner er de sivile og militære kommandokjedene samlet og integrert, med utvetydig sivil forrang og en klar myndighetslinje fra FNs generalsekretær gjennom hans lokale, sivile representanter til den lokale styrkesjef. FNs spesialorganer har et bredt utvalg av sivile så vel som militære evner som er relevante for nasjonsbyggingsarbeid. Alle FN-ledede operasjoner, hvorav mer enn et dusin normalt er i gang til enhver tid, er planlagt, kontrollert og støttet av noen få hundre militære og sivile stabsmedarbeidere i FN-hovedkvarteret i New York. De fleste FN-troppene kommer fra land i den 2. eller 3. verden, der kostnadene pr mann er mange ganger lavere enn for noen vestlig hær. FN har for tiden deployert mer enn 58.000 soldater i 17 forskjellige land, til en kostnad på under $ 4 milliarder pr år. Det er mindre enn det som USA bruker på en måneds operasjoner i Irak.

Til tross for disse fordelene har FN klare begrensninger. Mens FNs sikkerhetsråd er mer kompakt enn dets NATO- og EU-motparter, er det regionalt og ideologisk mer forskjellig og derfor gjenstand for blokkering mot de sterke forskjellene mellom øst-vest eller nord-sør. Dette viste seg når det gjaldt Kosovo.

Problemene, som følge av vetoretten til de faste medlemmene i FNs sikkerhetsråd, kan overdrives. Etter 1989 har FNs sikkerhetsråd blitt enige om å sette i verk mer enn 30 militærekspedisjoner, mens Det nord-atlantiske råd, NATOs høyeste beslutningsorgan, bare har blitt enige om tre, og EU-rådet to. Tidlig i 2002 kalkulerte Storbritannia og USA, uten tvil riktig, med at de hadde en bedre mulighet for å sikre FN-støtte for sin invasjon av Irak, enn de hadde for å få godkjenning enten fra NATO eller fra EU. Til dags dato er derfor fortsatt Kosovo-konflikten det eneste tilfellet der NATO var i stand til å bli enige om en intervensjon i en sak der FNs sikkerhetsråd ikke kunne bli enige.

Den store handlefriheten som FNs generalsekretær og hans lokale representanter har i den operative kontroll av operasjoner med blå hjelm, begrenser enkelte lands vilje til å bidra. NATO- og EU-prosedyrer gir medlemsland som bidrar med tropper mye større daglig kontroll over bruken av troppene enn det FN gjør. Vestlige regjeringer foretrekker derfor disse institusjonene for fredsgjennomføringsmisjoner der risikonivået er høyt. Denne tendensen til at de vestlige regjeringer søker større kontroll over den daglige bruken av styrkene deres enn det FN-systemet tillater, er også tydelig i omfanget av nasjonale begrensninger på spesielle typer aktiviteter, som i økende grad kjennetegner NATOs operasjoner.

Den knappe bemanningen av FNs hovedkvarter for fredsbevaringsoperasjoner begrenser organisasjonens evne til å planlegge og støtte store eller svært komplekse misjoner. Av praktiske grunner begrenses FNs evne til å sette i verk og støtte ekspedisjonsstyrker til rundt 20.000 mann, eller en forsterket divisjon. FN-styrker krever alltid tillatelse til å gå inn, noe som betyr at de bare kan dra dit de er invitert.

NATOs rolle

NATO derimot, er i stand til å deployere kraftige styrker i stort antall, og bruke dem til å tvinge seg inn der det er nødvendig. Som følge av dette, mens FN er den mest hensiktsmessige organisasjonen for det meste av fredsbevaring og til og med noe enklere fredsgjennomføring, er NATO bedre tilpasset mer krevende misjoner etter Balkan-modellen. NATO, på den andre siden, har ingen kapasitet til å gjennomføre sivile tiltak og vil alltid være avhengig av FN og/eller ad hoc-koalisjoner av villige land for å utføre alle de ikke-militære funksjoner som er avgjørende for at enhver nasjonsbyggingsoperasjon skal lykkes. Som følge av det avhenger alltid NATOs uttrekningsstrategi av hvordan andre organisasjoner klarer sin del av jobben.

NATOs beslutninger krever konsensus, og alle medlemmene har vetorett. Det nord-atlantiske råd utsetter operasjoner under dets myndighet for mer kontinuerlig kontroll og styring enn FNs sikkerhetsråd gjør. Mens FNs sikkerhetsråd normalt bare tar en beslutning vedrørende hver enkelt operasjon hver 6. måned, noe som gjør at FNs generalsekretær kan gjennomføre mandatet i løpet av periodene med relativt få restriksjoner, er Det nord-atlantiske råds beslutningsprosess mer gradvis. Troppebidragsytende regjeringer har som følge av det mye mer å si i operative spørsmål. Den større muligheten til kontroll gjør regjeringene mer villige til å avgi tropper for høyrisikooperasjoner til NATO, enn til FN.

NATOs tropper er mye bedre utstyrt enn de fleste av de som er øremerket FNs operasjoner, og dermed dyrere. NATOs hovedkvarter ble opprinnelig utformet for å lede svært store, vestlige armeer i tilfelle krig med Sovjetunionen og Warszawapakten. Den komparative overfloden på stabsressurser sikrer at NATOs operasjoner er mer profesjonelt planlagt og støttet, men fører også til at det står et større administrativt apparat bak de operative avdelingene i NATO enn i FN.

På tide å spørre om hva EU kan gjøre for NATO

EUs beslutningsprosess innen sikkerhets- og forsvarssektoren er også basert på konsensus. EU har en slankere militær og politisk/militær stab, delvis fordi den kan be NATO om hjelp om den ønsker, for planlegging og andre stabsfunksjoner. EU, på samme måte som FN, kan trekke på omfattende sivile ressurser i enhver nasjonsbyggingsoperasjon. EU-, som NATO-, soldater er mye dyrere enn FN-tropper på enkeltmannsgrunnlag. EUs mekanismer, akkurat som NATOs og ulikt FNs, tilbyr troppebidragsytende regjeringer større mulighet for innflytelse på den operative bruk av deres kontingenter.

I nesten et tiår har oppmerksomheten blitt fokusert på å utarbeide hvordan NATO kan hjelpe EU med å planlegge og utføre militære operasjoner. På området nasjonsbygging har EU minst like mye å tilby NATO, som NATO har å tilby EU. Tiden har derfor kommet til å spørre, ikke hva NATO kan gjøre for EU, men hva EU kan gjøre for NATO.

Det er mulig å forutse militære situasjoner der EU kan bli involvert, men ikke NATO. Det er ikke mulig å se det motsatte. I enhver NATO-ledet, militær misjon vil alle viktige, sivile funksjoner uunngåelig falle på EU, dens medlemsland, Canada og USA, og andre internasjonale organisasjoner, som tilfellet allerede er i Afghanistan, Bosnia og Hercegovina, og Kosovo. I teorien kan NATO utvikle sine egne evner for sivil implementering. I praksis vil imidlertid de europeiske allierte trolig ikke investere i et liknende arbeid for å bygge opp NATOs evner, etter å ha lagt så mye arbeid i å bygge opp EUs evner på dette området.

Hvis NATO derfor ikke skal utvikle sin egen evne til å deployere og trene politi, fremme utviklingen av sivile samfunn, stimulere økonomisk utvikling og ivareta en rekke andre avgjørende, sivile oppgaver, må den utvikle mer troverdige arrangementer med EU, Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa, USA og FN, for å sikre at andre land og organisasjoner vil bidra med disse ressursene til støtte for fremtidige, NATO-ledede, militære operasjoner.

Denne utviklingslinjen tilbyr også et eksempel på hvordan rammen for samarbeid mellom EU og USA på forsvars- og sikkerhetsområdet kan utvides på en måte som ikke avviker fra NATO. Det beste er å starte en forsvarsdialog mellom EU og USA om spørsmål om reform av sikkerhetssektoren, polititrening, deployering av gendarmerie, bygging av sivile samfunn, valgstøtte og økonomisk rekonstruksjon, med det mål å arbeide sammen for å få mer effektiv støtte til både NATO- og FN-ledede, militære operasjoner av felles interesse.

Veien videre

Av en rekke årsaker bør FN fortsatt være Vestens foretrukne nasjonsbygger. FN er billigere; det har mer erfaring; det er akseptabelt i videre kretser i de fleste situasjoner; og risikoen og byrdene ved FN-ledede operasjoner deles mellom mange flere land.

Vestlige regjeringer kan styrke FNs evner ved en rekke tiltak. For det første kan de støtte full implementering av Brahimi-rapporten fra 2001, de senere anbefalingene fra generalsekretærens høynivåpanel og generalsekretæren selv. For det andre kan de omdirigere byråkratisk energi i NATOs og EUs hovedkvarterer fra den endeløse finpussingen av beredskapsstyrker for hypotetiske operasjoner, til å finne mer praktiske måter for NATO og EU å bidra til pågående operasjoner under FNs ledelse. Og for det tredje kan de oftere avgi vestlige, nasjonale kontingenter til FN-operasjoner.

Vestlige tropper utgjør en mye mindre del av FNs styrker i dag enn for 40, eller til og med ti, år siden. Som følge av det nekter vestlige militære seg selv uvurderlig erfaring i utførelse av stabilitetsoperasjoner, reduserer FNs muligheter til å lykkes, og gjør dermed dyrere og mer kontroversielle vestlig-ledede intervensjoner mer sannsynlig. USA har ledet an i denne formen for byrdeskulking. Mange europeiske regjeringer har fulgt etter. Av de mer enn 58.000 FN-fredsbevarere som for tiden er deployert rundt om i verden, er bare elleve amerikanske, tretten er tyske, sju er belgiske, og to er nederlandske.

FNs generalsekretær Kofi Annans forslag om å danne en Fredsbyggingskommisjon som kobler de forskjellige FN- og Bretton Woods-institusjonene med en rolle i nasjonsbygging, kan være et verktøy for å etablere en mer regelmessig forbindelse mellom New York og Brussel. Både EU og NATO har mye å tilby til støtte for FN-ledede fredsbyggingsmisjoner, og begge organisasjonene bør søke å knytte seg til denne foreslåtte kommisjonen.

Selv om den skulle bli betydelig styrket, kan FNs fredsbevaring aldri fullt ut møte behovet for kollektive, militær tiltak. FN har aldri deployert mer enn en forsterket divisjon i en enkelt operasjon. Den har aldri selv utført en innmarsj med makt, selv om den har autorisert mange. Det vil fortsatt være tilfeller der Det nord-atlantiske råd og/eller EU-rådet er enige om behovet for handling mens FNs sikkerhetsråd ikke er det. Det vil fortsatt være tilfeller der det er behov for militære styrker på korps- eller armestørrelse for slike operasjoner. Det vil fortsatt være tilfeller der den første innmarsjen av internasjonale styrker må bli tvunget gjennom. Det vil også fortsatt være omstendigheter der en NATO- eller EU-styrke vil ha mer troverdighet hos de lokale parter og være mer velkommen blant nabolandene, enn en styrke under FN-kommando.

NATOs treghet med å ta på seg ansvaret i Afghanistan viser den distansen den fortsatt har å gå. Den største utfordringen for de vestlige militære er å lykkes i ukonvensjonell konflikt. Alliansens største mangel er på tropper som er trent, utstyrt og forberedt på å gjennomføre operasjoner som innebærer fredsbevaring, tiltak mot opprør, mot terrorisme og mot narkotika. Å sette opp, deployere, støtte og lede slike styrker bør være NATOs høyeste prioritet.

James Dobbins er tidligere amerikansk ambassadør til EU, assisterende utenriksminister for Europa, og spesialutsending til Afghanistan, Bosnia og Hercegovina, Haiti, Kosovo og Somalia. Han er for tiden direktør for Det internasjonale sikkerhets- og forsvarspolitiske senter ved RAND Corporation, og medforfatter av tobindsverket "RAND History of Nation-Building" (2005).





Afghanistans transformasjonsutfordring

Diego A. Ruiz Palmer undersøker hvordan NATOs engasjement i Afghanistan påvirker Alliansens omfattende transformasjon.

Få aspekter ved NATOs utvikling i de senere år illustrerer båndet mellom Alliansens stadig videre operative roller og dens politiske og militære transformasjon, bedre enn NATOs engasjement i Afghanistan. Det faktum at NATO leder Den internasjonale sikkerhetsstyrken (ISAF) så langt unna Alliansens tradisjonelle europeiske gravitasjonssenter, viser hvor langt og hvor raskt NATOs agenda har utviklet seg i kjølvannet av terroranslagene mot USA den 11. september 2001.

NATOs ledelse av ISAF har åpnet veien for viktige endringer og forbedringer av hvordan Alliansen bruker sine kommando- og styrkestrukturer, så vel som hvordan den planlegger, utfører og støtter langt utgående operasjoner i fjerne og krevende teatre. Innflytelsen av NATOs engasjement i Afghanistan på Alliansens transformasjon stammer imidlertid fra før NATO tok over kommandoen av ISAF i august 2003. Den går tilbake til Alliansens umiddelbare reaksjon på den 11. september, så vel som våren og sommeren 2002, da de avgjørende politiske og militære beslutninger ble tatt, som ville føre Alliansens operasjoner utover det euroatlantiske området.

Virkningene for NATO av den 11. september var både umiddelbare og varige. Innen en dag etter de tragiske hendelsene i Washington og New York brukte Det nord-atlantiske råd for første gang i sin historie Artikkel 5, bestemmelsen om kollektivt forsvar i Washington-traktaten. Innen uker etter terroranslagene iverksatte NATO både Operation Eagle Assist og Operation Active Endeavour, som deployerte Alliansens tidlig varslings- og kontrollsystem (AWACS)-fly til USA og avskrekket terroraktivitet i Middelhavet. Flere allierte bidro også enkeltvis med styrker til den amerikansk-ledede Operation Enduring Freedom for å fjerne Taliban-regimet og jage al-Qaida ut av Afghanistan. Erfaringen med å deployere land-, luft- og maritime styrker for lengre perioder langt fra hjemmebasene har bidratt til å styrke allierte ekspedisjonsevner, både operativt og logistisk. Det har også hatt en indirekte, men absolutt positiv innflytelse på de alliertes evne til å opprettholde ISAF-operasjonene i Afghanistan, og understreker synergier mellom de to operasjonene, som ikke alltid er åpenbare.

Den mer grunnleggende virkningen av den 11. september på transformasjonen, har vært vurderingen av de politiske og militære paradigmer som ligger under NATOs strategi etter Den kalde krigen, og som førte til at Alliansen sa seg enig i å utføre militære operasjoner uten geografiske begrensninger. På sitt møte i Reykjavik på Island i mai 2002 besluttet NATOs utenriksministere at: "For å kunne ivareta hele omfanget av sine misjoner må NATO være i stand til å sette opp styrker som kan flyttes raskt uansett hvor det er behov for dem, opprettholde operasjoner over avstand og tid, og nå sine mål." Like etter ble de allierte enige om at NATO, med sin enestående erfaring og ekspertise i planlegging og gjennomføring av operasjoner, kan gi planleggingsstøtte til ikke-NATO koalisjonsoperasjoner som involverer deltakelse av individuelle allierte, på et sak-til-sak-grunnlag. Denne beslutningen ryddet veien slik at Hovedkvarteret for de allierte styrker i Europa (SHAPE) i Mons, Belgia, for første gang kunne støtte en ikke-NATO-operasjon med å koordinere troppebidrag, styrkegenerering og tilrettelegging av etterretning, og kommunikasjons- og informasjonssystemer.

Virkningen av disse epokegjørende tiltakene var nesten umiddelbar. Så snart Tyskland og Nederland erklærte at de var klare til å ta kommandoen over ISAF etter Tyrkia i februar 2003, vendte de seg mot NATO med anmodning om at SHAPE kunne gi planleggingsstøtte til ISAF III som operasjon med mandat fra FN, men utenfor NATO. NATO sa seg enig i denne anmodningen i oktober 2002, og SHAPE var vertskap for en ISAF styrkegenereringskonferanse i november 2002, for første gang for en ikke-NATO operasjon. Da Canada indikerte at de var forberedt på å gi storparten av styrkene til ISAF IV fra august 2003, men ikke hadde noe passende, nasjonalt hovedkvarter til å danne kjernen i ISAF-hovedkvarteret, vendte de seg også til NATO, og sammen med Tyskland og Nederland inviterte de Alliansen til å ta kommando over ISAF. De allierte var enige i at NATO skulle ta på seg denne rollen i april 2003.

På denne måten, innen et år etter at man hadde blitt enige om at NATO-styrker skulle være forberedt på å operere utenfor det euro-atlantiske området, hadde Alliansen for det første besluttet å støtte ISAF som en ikke-NATO-operasjon, men som involverte allierte og flere partnerland, og, for det andre, å ta kommando over ISAF selv. Å få slutt på den ti år lange debatten om NATOs "utenfor området"-rolle har vært en av de viktigste milepælene i NATOs historie etter Den kalde krigen.

Virkningen av ISAF

Utover beslutningen om å ta kommando over ISAF, har NATOs engasjement i Afghanistan også hatt en varig innvirkning på bruken av Alliansens nye kommando- og styrkestrukturer, styrkegenereringen og planlegging, ledelse og opprettholdelse av multinasjonale styrker i et fjerntliggende operasjonsområde.

Med hensyn til kommando- og kontrollarrangementer, har ISAF vært NATOs første operasjon som fra starten har prøvet ut konseptet med et trelags hovedkvarter - strategisk, operativt og i operasjonsområdet - som er innebygd i Alliansens nye kommandostruktur. ISAFs Kabul-hovedkvarter rapporterer derfor til SHAPE, som ISAFs strategiske hovedkvarter, gjennom Den allierte felles styrkekommandoen (JFC) Brunssum, i Nederland, som er hovedkvarteret på operativt nivå. Disse tiltakene gjør det mulig for Øverstkommanderende for de allierte stridskrefter i Europa (SACEUR) å gi strategisk styring til ISAF uten å bli involvert i håndtering på operativt nivå, noe som overlates Den felles styrkekommando. ISAF er JFC Brunssums første "virkelige" operasjon, og derfor en avgjørende milepæl i utviklingen som et hovedkvarter på operativt nivå.

ISAF har også vært en mulighet til å forbedre det såkalte "rekke tilbake"-konseptet. Dette konseptet gjør det mulig å gjennomføre en rekke planleggingsfunksjoner mer effektivt, på ISAFs vegne, i SHAPE og i det Felles styrkekommando-hovedkvarteret. Dette har man klart ved å stole på den store planleggingskapasiteten som eksisterer i Mons og Brunssum, og ved å begrense antall hovedkvarterspersonell som må deployeres til Afghanistan, med tilsvarende reduksjoner i mannskapsstyrke, transport og støttekostnader.

I tillegg er ISAF den første NATO-ledede operasjonen der landhovedkvarteret for beredskapsstyrken på flere nivåer (GRF - Graduated Readiness Force), et nøkkelelement i Alliansens nye styrkestruktur, utgjør kjernen i hovedkvarteret i teateret på rotasjonsbasis. Når alle GRFene er operative vil det være syv multinasjonale landhovedkvarter på korpsnivå på høy beredskap og tre på lavere beredskap, så vel som fem multinasjonale, maritime hovedkvarterer på høy beredskap. Etter ISAF IV og V, der kjernen i ISAF-hovedkvarteret etter tur ble besørget av to hovedkvarterer fra NATOs kommandostruktur - Felles kommandosenter, med hovedkvarter i Heidelberg, Tyskland og JFC Brunssum - har GRFer overtatt den rollen. Etter Eurokorpset (ISAF VI fra august 2004 til februar 2005) overtok det tyrkisk-ledede, raskt deployerbare korpset kommandoen i ISAF VII-rotasjonen i februar, og det italiensk-ledede NATO raskt deployerbare korps vil overta kommandoen av ISAF i august.

Mens det helt klart er noen ulemper knyttet til deployeringen til og redeployeringen fra Afghanistan av et hovedkvarter på korpsstørrelse hver 6. måned, inkludert de avbrudd som slik rotasjon medfører for misjonskontinuitet og de vesentlige trenings- og transportkostnader som er involvert, er det også viktige fordeler. For det første, å stille forskjellige, multinasjonale formasjoner med stabspersonell og styrker fra forskjellige medlemsland, bidrar til å sikre at alle de allierte er involvert i ISAF med "styrker på bakken", og dermed sprer byrden. Dette bidrar til å overkomme en stor svakhet ved ISAF før NATO overtok kommandoen av den, der byrden knyttet til å lede den, hovedsakelig falt på ledelseslandet.

For det andre, fordi GRF-korpset som er forpliktet til ISAF også sørger for landkomponentkommandoen av NRF, kombineres ISAF- og NRF-misjonene slik at de får en transformasjonsinnvirkning på disse formasjonene. På den ene siden bidrar NRF-misjonen til å sikre at GRF-korpset som deployerer til ISAF møter de høyeste operative beredskaps- og effektivitetsstandarder. På den andre siden bidrar ISAF-misjonen konkret til styrking av GRFs evne til å deployere til fjerne operasjonsområder, og derfor til NRFs deployerbarhet som et hele. Fra et transformasjonsperspektiv utfyller derfor ISAF og NRF hverandre. I dette viktige arbeidet har NATOs to strategiske kommandoer - Den allierte operasjonskommando og Den allierte transformasjonskommando - dessuten begge spilt viktige roller. Den allierte operasjonskommando har utviklet den operative malen for ISAF og NRF. Den allierte transformasjonskommando har sørget for den støttende misjonsspesifikke treningen for ISAFs og NRFs staber.

ISAF har også ført til andre førstegangsbegivenheter i transformasjonssammenheng. Iverksettingsstyrken og Stabiliseringsstyrken i Bosnia og Hercegovina og Kosovo-styrken i Kosovo begynte alle som operasjoner i stor stil som involverte styrker som talte titusener. ISAF, i motsetning, ble lansert med mindre enn 5.000 personer, og har stadig blitt øket ettersom misjonens ansvarsområde har vokst utenfor Kabul.

Med Afghanistans avsides beliggenhet sammenliknet med Balkan, har den gradvise økning i ISAFs størrelse utgjort spesielle og enestående logistikkutfordringer. På grunn av den nesten eksklusive avhengighet av lufttransport for å rotere og utstyre styrkene i Afghanistan, har NATO av denne grunn i betydelig grad utviklet sine strategiske transportplanleggingsferdigheter, noe som senere vil ha en nyttig innflytelse på NRFs egen ekspedisjonsplanlegging. Videre har ISAFs utvikling av provinsielle gjenoppbyggingsteam (PRTer) for å gi sikkerhetsassistanse utenfor Kabul, vært en katalysator for å tilpasse NATOs operative planlegging. Gjennom PRT-konseptet ivaretar Alliansen nå gjennomføringen av taktiske operasjoner med små, multinasjonale formasjoner, deployert over store landavstander i et krevende miljø, langt fra deres støttebaser. Disse betingelsene har også gitt en reell mulighet for å undersøke anvendelsen av NATOs konsept for nettverksbaserte kapasiteter, som har som mål å påvirke Alliansens forskjellige operative evner gjennom en nettverksentrisk tilnærming.

Håndtere operative mangler

ISAF har, selvfølgelig, også avdekket veldokumenterte mangler når det gjelder tilgjengelighet og brukbarhet for Alliansens styrker, først og fremst avgjørende, operative elementer som transporthelikoptre for ekspedisjonsoperasjoner, så vel som svakheter i NATOs styrkegenereringsprosesser. Selv om disse begrensningene ikke er enestående for ISAF, har de vært mer avgjørende i denne forbindelse, både på grunn av den høye politiske profilen på NATOs engasjement i Afghanistan og de spesielle logistikk- og budsjettutfordringene som er knyttet til deployeringen av Alliansens styrker til et så fjernt operasjonsområde. Som følge av dette har NATO satt i gang en rekke initiativer.

For det første har NATO revidert sine styrkegenereringsprosedyrer for å sikre et mer tilfredsstillende samsvar mellom kravene fra enkeltoperasjonene og tilgjengeligheten av styrker. Alliansen gjør dette ved å utvide omfanget av styrkegenereringsprosessen til å omfatte alle NATOs operasjoner, så vel som å utvide sin tidshorisont. Den har også gjort sine operative planleggings-, konsultasjons- og beslutningsprosesser mer tilpasningsdyktige i forhold til kravene som er knyttet til tidsriktig oppstart og effektiv gjennomføring av nye og krevende operasjoner. For det andre har Alliansen fokusert sine evne- og styrkeplanleggingsmekanismer, innen rammen av Evneforpliktelsene fra Praha fra 2002, ved å styrke brukbarheten og deployerbarheten til styrkene gjennom avtaler om både kvantitative og kvalitative mål. Til slutt har Alliansen iverksatt en vurdering av om operasjoner kan få utvidet fellesfinansiering blant alle de allierte.

Selv om disse tiltakene ikke vil føre til umiddelbare løsninger, har de allerede hatt en gunstig innflytelse på Alliansens evne til å gi ISAF tilstrekkelige ressurser, etter hvert som misjonen utvides utenfor Kabul og det nordlige Afghanistan, og til de vestlige og sydlige deler av landet. På grunn av dette ble styrkegenereringsprosessen for å fylle behovene knyttet til utvidelsen av misjonen til de vestlige provinser i Afghanistan fullført relativt enkelt, med store bidrag tilbudt av Italia, Litauen, Spania og USA. En mer langvarig virkning ventes ettersom transformasjonen av Alliansens styrker går fremover.

Det har ofte blitt sagt at transformasjon er en prosess, ikke noe som tar slutt. Like ofte har ISAF blitt beskrevet som Alliansens nye, operative horisont. Den fulle rekkevidden av forbindelsen mellom NATOs politiske og militære transformasjon og Alliansens engasjement i Afghanistan har imidlertid ikke alltid vært like åpenbar. Likevel, den gjensidige innflytelse og positive påvirkningen mellom de to etter 2002 er umiskjennelig og voksende. Dette, i sin tur, bidrar til å gjøre europeiske og nord-amerikanske styrker bedre, mer kompatible og gjensidig utfyllende.

Den politiske prioriteringen av ISAF og kravene som denne militært utfordrende operasjonen setter, har satt alle de viktige beslutningene som ble tatt på NATOs toppmøte i Praha i 2002 på prøve, samtidig som det har gitt Alliansens politiske og militære transformasjon en ny drivkraft. Ettersom NATO utvider sin strategiske horisont til det større Midtøsten gjennom Middelhavsdialogen og Samarbeidsinitiativet fra Istanbul, ettersom ISAF utvider sin innflytelse over en stadig større del av Afghanistan, og ettersom NRF går frem mot full, operativ evne, vil det symbiotiske forholdet i NATOs fremtid mellom operasjoner og transformasjon bli stadig klarere. I dette perspektiv har Alliansens operative engasjement i Afghanistan virkelig vært en transformasjonshendelse.

Diego A. Ruiz Palmer er sjef for Planleggingsseksjonen i NATOs operasjonsavdeling.

 






Transformasjon av holdninger

Jeffrey Schertzel vurderer betydningen av kulturelle og religiøse faktorer i fredsstøtteoperasjoner, og argumenterer for systematisk og omfattende kulturopplæring i hele NATO.

"Jeg har allerede tjenestegjort i Bosnia og Kosovo," sa den unge offiseren til meg. "Afghanistan er vel akkurat det samme?" Han var til stede ved den forberedende øvelsen for ISAF IV ved Den allierte felles styrkekommando i Brunssum, som da ble kalt AFNORTH, og ga uttrykk for en vanlig holdning blant soldatene som forberedte seg til å deployere til Afghanistan. Jeg var kulturrådgiver for øvelsen, og prøvde å gi misjonens offiserskorps en smakebit av landet som de skulle sendes til, dets kultur, og noen ideer om hva de kunne forvente av afghanerne og hvordan de skulle forholde seg til dem.

Mens det åpenbart er enkelte likheter mellom Bosnia og Hercegovina og Kosovo, på den ene side, og Afghanistan på den andre, er det minst like mange forskjeller. Derfor er oppfatningen om at erfaringer fra Balkan automatisk kan overføres til Afghanistan, eller at alle muslimske land på viktige måter hovedsakelig styres etter samme regler, i beste fall naiv, og i verste fall potensielt farlig. Til tross for dette innså ikke alle de tilstedeværende den mulige virkningen av kulturell og religiøs innflytelse på oppgaven som lå foran dem. Enkelte offiserer var faktisk overbevist om at slike faktorer ikke ville ha noen betydning.

Slike holdninger bør kanskje ikke komme som en overraskelse, tatt i betraktning innholdet i NATOs nye fredstøtteoperasjoner og hvor fort Alliansen har blitt transformert i de senere år. Skiftet i fokus fra å forberede strid i Europa til fredstøttemisjoner, inkludert humanitære, fredsbevarende og fredsgjennomførende oppgaver, på steder som ligger så langt borte som Afghanistan og Irak, kunne neppe vært større. Kravene er svært forskjellige, og for å operere effektivt i en fredstøttesituasjon, kreves det ytterligere ferdigheter og spesialkunnskaper hos både soldater og offiserer.

De nye operasjonene er såkalte "treblokks"-misjoner. En soldat som tjenestegjør i Afghanistan eller Irak kan måtte utføre politiliknende oppgaver som del av en fredsbevarende patrulje. Han eller hun kan deretter bli involvert i humanitære aktiviteter. Og senere kan han eller hun bli engasjert i en dødelig skuddveksling, alt i løpet av samme dag. Soldatene må være like dyktige i alle disse oppgavene. Videre forventes det av dem at de skal operere i multinasjonale avdelinger.

Kulturens dobbelte innflytelse

Kulturelle og religiøse spørsmål påvirker fredstøtteoperasjoner på to måter. For det første kommer soldatene i multinasjonale formasjoner selv fra en rekke forskjellige kulturbakgrunner og må håndtere sine ulikheter for å arbeide effektivt sammen. For det andre må soldatene tilpasse sin operative stil til lokale forhold for å bevare gode forbindelser med lokalbefolkningen.

Vellykket samarbeid mellom soldatene fra NATO-landene tas ofte for gitt ettersom disse enkeltpersonene forutsettes å dele de samme grunnleggende verdier og til og med kan ha en viss tidligere erfaring fra å trene sammen. Akademisk forskning antyder imidlertid at kulturelle og religiøse forskjeller kan og fører til spente forbindelser og redusert misjonseffektivitet. Ny forskning av Sjo Soeters og René Moelker fra Det kongelige nederlandske militærakademi i Breda, som studerer samarbeidet mellom nederlandske og tyske tropper i Afghanistan, viste at til tross for minimale, oppfattede kulturelle forskjeller, viste arbeidsforholdet seg til tider å være problematisk. Dette var i motsetning til smidig hollandsk-tysk samarbeid både i det tysk/nederlandske korps felles hovedkvarter i Münster, Tyskland og under deployeringen i Kosovo. Det er nok å si at kulturell interoperabilitet i multinasjonale formasjoner er ikke enkelt.

Til tross for dette er kultur sjelden en viktig vurdering i en sjefs forberedelser før en deployering. Det er når alt kommer til alt ikke noe åpenbart eksempel på at en misjon har mislyktes som et resultat av kulturelle forskjeller. Divergerende forventninger, holdninger og tenkemåter kan imidlertid føre til spenning og friksjon blant soldater av forskjellige nasjonaliteter. Videre kan mangel på tillit, eller, enda verre, tap av tillit mellom fredsbevarere fra forskjellige land, begrense en sjefs muligheter og føre til at han nøler med å gi ordre om aksjoner, selv om han mener de er på sin plass. General Klaus Reinhardt, den andre KFOR-sjefen, anså seg som å være like mye diplomat som militær sjef i Kosovo. Videre tok det å bygge bro over og overkomme forskjeller innen hans eget team opp mye av hans tid.

I tillegg til tekniske og taktiske spørsmål, inkludert forskjellige engasjementsregler og nasjonale betingelser, kan mer grunnleggende oppfatninger om hvordan fredsbevaring bør gjennomføres, føre til friksjon mellom de allierte. Det som ansees å være passende opptreden for tropper fra en "fredsbevarende kultur" behøver ikke være det for andre. Selv noe som virker så ordinært som å ha på seg pansring og mørke solbriller tolkes ulikt av soldater fra forskjellige land. Noen føler at slikt antrekk skremmer lokalbefolkningen unødig, og dermed skaper en følelse av fiendtlighet, som i sin tur øker farene som alle fredsbevarere står overfor.

Et sammenbrudd i forbindelsene med lokalbefolkningen kan selvfølgelig være fatalt for enhver operasjon. Fredsbevarere er, når alt kommer til alt, i stor grad avhengig av godviljen til og samarbeidet med lokalbefolkningen for sin egen sikkerhet og sin evne til å utføre sine oppgaver. Som følge av det er det avgjørende å unngå fornærmelse. Uten ekspertise innen lokal kultur og religion er det imidlertid umulig å utarbeide effektive retningslinjer om slike spørsmål som patruljering under fester, å gå inn i gudshus, sette opp veisperringer og kroppsvisitere kvinner. Videre kan sjefer, i frykt for å fornærme, begrense sine muligheter i unødig grad og unnlate å gjøre det som ut fra et rent militært synspunkt må gjøres.

På den forberedende øvelsen for Afghanistan var et alminnelig synspunkt, som kom til uttrykk blant offiserene, at Afghanistan var et ekstremt gammeldags land, både teknisk og kulturelt. Noen som allerede hadde besøkt Afghanistan på rekognoseringsturer sammenliknet det med "å gå et par hundre år tilbake i tid". Selv om disse synspunktene er forståelige gitt den begrensede tiden som offiserene hadde for å lære om Afghanistan, kan mangel på innsikt i lokalt liv og empati med befolkningen bidra til å begå vurderingsfeil som kunne vært unngått. I fredstøtteoperasjoner har man faktisk sett at man har fått en strategisk korporal, som, ved å gjøre en feil under patruljering eller andre steder, risikerer å undergrave hele misjonen.

I et ekstremt tilfelle i Somalia bidro mangel på kunnskap om lokal kultur og tradisjoner fra kanadiske fredsbevareres side, i kombinasjon med en rekke andre faktorer, til en rekke tilfeller av mishandling. Dette kulminerte i tortur med døden til følge av Shidane Arone, en 16 år gammel gutt, i 1993. Da denne hendelsen kom opp i lyset, ble en parlamentarisk høring satt i verk, noe som førte til en omfattende rekke studier både av selve hendelsene og omstendighetene som fredsbevarerne opererte under, inkludert en sosiokulturell gransking av Donna Winslow, som nå arbeider ved Amsterdams frie universitet. I kjølvannet av denne ble det kanadiske luftbårne regiment oppløst og en omfattende reformprosses ble satt i gang, med det resultat at kulturell oppmerksomhet har blitt flyttet langt oppover agendaen.

I andre tilfeller der fredsbevarere har gått for langt i Rwanda, Bosnia og Hercegovina, og, ikke minst, i Abu Ghraib-fengselet i Irak, hadde de involverte troppene fått liten eller ikke noe trening i kulturoppmerksomhet. Denne åpenbare mangelen bidro derfor nesten helt sikkert til utviklingen av fordommer overfor lokalbefolkningen, og til slutt til deres umenneskeliggjøring. Videre er konsekvensene av det som kan være isolerte tilfeller av overgrep enorme når internasjonale medier får kjennskap til dem, en tendens som bare vil øke i fremtiden.

Kulturell interoperabilitet

Betydningen av interoperabilitet har lenge vært anerkjent i NATO. Alliansen har faktisk iverksatt en rekke programmer og opprettet kontorer, komiteer og arbeidsgrupper for å håndtere standardisering. Hittil har dette imidlertid vært en utelukkende teknisk øvelse, og har ikke inkludert kulturell interoperabilitet, enten det gjelder styrkesamarbeid på et kulturelt nivå eller kulturell oppmerksomhet om lokale forhold.

Uten tvil er betydningen av kultur og religion innen fredstøtteoperasjoner i økende grad anerkjent, riktignok mer på et nasjonalt enn alliansenivå. Troppebidragsytende land er ansvarlige for å forberede sine soldater for misjoner, og mange har allerede innarbeidet trening innen kulturoppmerksomhet i forberedelsene for deployering for sine kontingenter. Videre har de forberedende øvelsene ved NATO-hovedkvarterene for å forberede soldater for deployering ofte noe kulturoppmerksomhetstrening i programmet. Dette er imidlertid alle ad hoc-initiativer.

Vurderinger av kultur er for tiden ikke en standard del av NATOs planlegging, trening, og operative prosedyrer. Det er ingen alliansedoktrine som gjør slik trening obligatorisk, heller ikke noen doktrine som tar for seg kulturelle eller religiøse spørsmål innen rammen av operasjonene. Detaljerte regler om lokale kulturelle og religiøse spørsmål overlates til sjefenes forgodtbefinnende med det resultat at forskjellige sjefer kan ha ulike tolkninger av hva "respekt for lokal kultur" innebærer. Ettersom det som er bra for tyrkiske tropper ikke behøver være bra for norske tropper, er nok en viss grad av fri tolkning nødvendig. Fravær av sentrale retningslinjer kan imidlertid være symptomatisk for større mangler.

I tillegg til å lede operasjoner i Afghanistan og Irak, intensiverer NATO for tiden sin Middelhavsdialog med syv land i den større middelhavsregionen, og søker å smi sterkere samarbeidsforbindelser med det større Midtøsten gjennom sitt Samarbeidsinitiativ fra Istanbul. Likevel har NATO-hovedkvarteret i Brussel for tiden ingen arabister, farsi-talende, islam-eksperter eller antropologer. For å videreføre en så ambisiøs politisk agenda og gjøre den til en suksess, vil det åpenbart være nødvendig å rekruttere spesialister med lingvistisk, kulturell og områdeekspertise.

Kulturoppmerksomhetstrening bør bli en standard og integrert del av forberedelsene for alle NATOs fredstøtteoperasjoner. Alle som utformer relevant politikk bør få kurs i kulturelle og religiøse spørsmål som berører deres arbeid, på samme måte som de får datakurs. For å få til dette må NATO etablere minimum treningsstandarder for alle tropper som deltar i NATO-ledede operasjoner, på nøyaktig samme måte som den fastsetter minimumsnivåer for teknisk interoperabilitet. NATO bør også godkjenne treningen. Dette er et arbeid som kan utføres av Alliansens forskjellige utdanningsinstitusjoner, så vel som CIMIC-gruppe Nord og Sør.

I de kommende år og tiår vil NATO fortsatt være engasjert i fredstøtteoperasjoner og trolig ta på seg nye misjoner på steder der den for tiden har liten kunnskap eller ekspertise. Ettersom den vil bli involvert i krisehåndtering og fredsbygging i lang tid, bør kulturelle forberedelser for slike operasjoner være en viktig del av Alliansens transformasjon. En transformasjon av holdninger må uten tvil underbygge hele transformasjonsprosessen.

Jeffrey Schwertzel er kulturantropolog som arbeider ved Amsterdams frie universitet, der han forbereder en doktoravhandling. Han har vært involvert som kulturrådgiver i forberedelsen av NATOs styrker for deres misjon til Afghanistan.






Å bedre språklig interoperabilitet

Mark Crossey vurderer betydningen av språkpolitikken ved NATO og dens virkning på interoperabilitet basert på erfaringene til de sentral- og østeuropeiske landene.

Etter slutten på Den kalde krigen har utenlandsk språktrening - særlig læring av engelsk, som er det de facto operative språket - stadig blitt viktigere innen de væpnede styrkene. Dette gjelder særlig i NATO, på grunn av et stadig økende antall fredstøtteoperasjoner på den ene side, og Alliansens utvidelse og partnerskapsaktiviteter, på den andre. Språkferdighet - i både allierte og partnerland - er først og fremst et nasjonalt ansvar. Språktrening må imidlertid være av interesse for NATO som helhet, ettersom språklig interoperabilitet er like viktig for å sikre at landene kan delta effektivt både i NATO-misjoner og mer omfattende allianseaktiviteter, som enhver annen form for interoperabilitet.

Mens soldater i alle de alliertes væpnede styrker har nytte av språktrening, har behovet vært spesielt påtrengende i de tidligere warszawapaktlandene, der befolkningen og soldatene historisk sett ikke hadde de samme mulighetene til å lære og praktisere engelsk som i Vest-Europa. Som følge av det har slike organisasjoner som det amerikanske Defense Language Institute, og mitt eget, the British Council gjennom sitt prosjekt om fredsbevarende engelsk, siden midten av 1990-årene arbeidet med å hjelpe til med å bedre ferdighetene i engelsk i fremtidige medlems- og partnerland.

De utfordringene som organisasjonene har støtt på i Sentral- og Øst-Europa kommer av det lave grunnlaget som mange av soldatene i disse landene starter fra. Videre har situasjonen ofte vært vanskeliggjort av en "topptung" tilnærming til trening, som ble arvet fra militærfilosofien i sovjettiden, og dermed fokuseres investeringene mot høyere offiserer, på bekostning av deres underoffiserskolleger.

Av forståelige årsaker viste det seg å være vanskelig for treningsavdelingene i forsvarsdepartementene å endre denne tenkemåten i den dramatiske farten som NATO krevde. Som et resultat ble enkeltpersoner på et sent stadium i sin karriere ofte forventet å tilegne seg en fullstendig ny og vanskelig ferdighet på en urealistisk kort tid. Mange ble sendt på lange og dyre språkkurs, noen varte så lenge som to år, borte fra sine stillinger. På grunn av alderen var imidlertid fremgangen ofte langsom og skuffende for sponsorene. Videre førte reformen med språktesting i disse landene til politiske problemer. Fordi språkprøver i "gamle dager", særlig for høyere offiserer, ble vurdert som lite mer enn en formalitet, ble prosessen stadig mer rigorøs. I enkelte tilfeller hendte det at eldre generaler tok NATO's English language Standardisation Agreement, eller såkalte "STANAG"-eksamener, og strøk.

I rettferdighetens navn gjorde også en rekke høyere offiserer, hvorav noen senere har blitt forsvarssjefer, bemerkelsesverdig fremgang i engelsk. Likevel, når man ser tilbake, viste vektleggingen av å sørge for språktrening til høyere offiserer seg å være svært lite nyttig som følge av den omfattende nedbemanningen som fant sted på samme tid. Fordi offiserskorpset faktisk var uforholdsmessig stort i Warszawapaktens militære styrker, ble mange av de samme enkeltpersoner som dro nytte av språktrening, senere gjort overflødige.

Det har også vært andre problemer. I noen tilfeller har man stilt krav om fremmede språk i stillinger, uten tilstrekkelig grunnlag. Dette har ført til problemer, slik som at høyprofilerte stillinger ble fylt av senior personell med dårlige språkferdigheter, eller motsatt, det ble vanskelig å fylle stillinger med urealistisk høye språkkrav. Videre har dette direkte bidratt til demoralisering og lekkasje av kvalitetspersonell i flere av NATOs nye medlemsland.

Et ytterligere problem gjelder ulik forståelse av hva som representerer et "profesjonelt" nivå i kunnskap i fremmedspråk. Dette blir vanskeliggjort av kulturelle forskjeller i språktesting, som fører til store vanskeligheter når det gjelder å bli enige om hvilke språkferdigheter som er "gode nok" for en spesiell stilling, sammen med noen stereotypier om land som blir oppfattet som å presentere kandidater med dårlige språklige kunnskaper. I enkelte land blir situasjonen forverret av tiltro til flere år gamle sertifikater, i stedet for å teste umiddelbart før avreise. I en håndfull partnerland er det også mangel på kompetente språklærere, vanligvis et resultat av utilstrekkelig finansiering for å tiltrekke seg bedre kvalifisert stab.

Fredstøtteoperasjoner

Behovet for effektiv kommunikasjon er særlig akutt i fredstøtteoperasjoner der språklige misforståelser kan føre til feil, som i verste fall kan resultere i døde og sårete. Hittil synes det som om språkproblemer har ført til at soldater har kommet i pinlige og til og med farlige situasjoner, men har ikke direkte vært årsak til tap. Det bør imidlertid ikke bli sett på som en grunn til å slappe av.

Mens språkferdighetene til deployerte styrker i fredstøtteoperasjoner generelt er tilstrekkelige for oppgavene de møter, har flere land rapportert at de har vanskeligheter med å bidra med tilstrekkelig spåkferdighet til å operere med maksimal effektivitet. Situasjonen synes mest alvorlig i de fredstøtteoperasjonene som er bemannet med en stor del høyere offiserer som har strevet med å lære seg engelsk. Dessuten, i tilfeller der flere senioroffiserer har vanskeligheter med å operere på engelsk, er situasjonen vanligvis mye verre i de lavere grader, der noen underoffiserer kanskje ikke har hatt noen formell trening i engelsk.

En annen vanskelighet som personer som ikke har engelsk som morsmål i fredstøtteoperasjoner møter, er den som utgjøres av den sterke, regionale uttale til mange av dem som de arbeider sammen med som har engelsk som morsmål. Mange rapporterer faktisk om å ha større problemer med å forstå den engelske uttalen til de som har engelsk som morsmål, enn å forstå de som ikke har engelsk som morsmål, og klager over at de som har engelsk som morsmål aldri er opplært til å modifisere sitt språk når de snakker med kolleger som ikke har engelsk som morsmål. Med andre ord, de som har engelsk som morsmål innser sjelden at det felles arbeidsspråket i fredstøtteoperasjoner er et internasjonalt engelsk, i motsetning til deres egen versjon av språket.

Som del av sitt prosjekt om fredsbevarende engelsk gjennomførte the British Council noen undersøkelser blant stabspersonell som tjenestegjør i forskjellige NATO-hovedkvarter. Ettersom antall personer som var involvert var relativt lite, kan resultatene overhode ikke sees på som avgjørende og gir bare antydninger. Likevel synes de å indikere at delegasjoner som består av personer med andre morsmål kan bli tilsidesatt på grunn av deres antatte mangel på språkferdigheter.

Ulempene manifesterer seg på en rekke måter. I noen tilfeller, når arbeidsgruppene er dannet for å håndtere viktige oppgaver eller når komplekse oppgaver gis til enkeltpersoner, kan man foretrekke personer som har engelsk som morsmål. På denne måten kan personer med andre morsmål faktisk oppdage at de stenges ute fra viktige prosesser. I andre tilfeller kan eldre offiserer med andre morsmål sende videre arbeid av dårligere kvalitet, utført på engelsk av underordnet stabspersonell i deres delegasjoner, uten at de helt og fullt forstår det, og dermed faktisk svekke den respekten de morsmålstalende har for personell som ikke har engelsk som morsmål. Personer med engelsk som morsmål kan også av språklige grunner bli foretrukket som første kontaktpunkt på et kontor, og dermed uforvarende skape et inntrykk av "kulturell diskriminering" og undergrave oppfatningen av egenverdi hos de som ikke har engelsk som morsmål. De politiske virkningene av denne situasjonen er klare. Oppfattet svakhet i engelsk kan helt klart redusere innflytelsen til nasjonale delegasjoner.

En grunn for den åpenbare språklige mangel synes å være mangelen på relevans til den type språk som det blir undervist i i landet før utpostering. For eksempel, mens mange militære engelskkurs legger vekt på en spesiell form for engelsk, enten "Standard American English" eller "Standard British English", er realiteten i mange stillinger at det meste av arbeidets skjer med andre som ikke har engelsk som morsmål. Dette språket er annerledes og kan lett beskrives som "Internasjonalt, profesjonelt engelsk".

Et annet eksempel på dette gapet mellom klasserommet og språket slik det blir brukt i praksis, er den vedvarende tendens i enkelte land til å undervise en heller akademisk form for engelsk. Dette gjelder særlig skriving. British Council-forskning har vist at det meste av det skriftlige arbeidet i Hovedkvarteret for de allierte stridskrefter i Europa (SHAPE), for eksempel, består av korte tekster som memoer, notater og korte e-poster. Enkelte språkprogrammer har imidlertid strøket studentene ved slutten av kurset på grunn av at de ikke er i stand til å skrive detaljerte og lange essayer. Oppfatninger av hva som bør være "militært engelsk" synes noen ganger å være problematisk. Selv om språkkravene som gjelder i SHAPE synes å være de samme som det som tradisjonelt defineres som "Business English", det vil si skriving av korte brev, bruke telefonen og arrangere møter, er denne realiteten fortsatt ofte ikke tilstrekkelig reflektert i kursoppleggene. Selv om situasjonen for tiden er i bedring som følge av innføringen av veldokumenterte, nye kursbøker i militært engelsk, er det fortsatt en heller stereotyp ide om hva som utgjør "militært engelsk" i enkelte kretser.

Fremgang

Mens saker knyttet til språkpolitikk har vært traumatiske for mange forsvarsdepartementer, har imidlertid mye blitt oppnådd på dette området i løpet av kort tid. Dette er hovedsakelig fordi språkopplæring har blitt sett på som avgjørende for integrering i NATO i alle tilknytningslandene og derfor er gjort til en hovedprioritet. Derfor har det i årenes løp blitt en jevn forbedring i standarden på både engelskundervisningen og soldatenes språkferdigheter. I enkelte land har det blitt etablert svært effektive språktreningsstrukturer som nå har gode ressurser og ledere når det gjelder militære kurs og undervisningsstandarder. Besøkende til for eksempel Baltic Defence College i Tartu, Estland, eller Polens sjøkrigsskole i Gdynia kan ikke unngå å bli imponert. Videre har et kurs i militær engelsk som NATO driver, sammen med the British Councils prosjekt om fredsbevarende engelsk, opplevd at lærere fra slike land som Litauen lykkes i å trene personell fra slike land som Sverige og Frankrike. Der det fortsatt er problemer i nye medlemsland har de imidlertid tendens til å gjenspeile mer omfattende spørsmål knyttet til transformasjonen fra Warszawapakten til militære styrker av NATO-type.

Det meste av internasjonal forskning om militær opplæring i fremmede språk har vært fokusert på NATO-tilknytning og PfP-landene. Det er imidlertid ikke noen klart avgrenset "øst-vest deling" på dette området, og mange eldre allierte rapporterer å ha erfart liknende vanskeligheter når det gjelder å finne, trene og beholde soldater med relevante språkferdigheter for internasjonale stillinger. Som følge av det må det gjøres mer hvis det språklige grunnlag for interoperabilitet skal bli en effektiv realitet, i motsetning til et prøve-og-feile tillegg til forberedelsene for fredstøtteoperasjoner og NATO-stillinger.

Til tross for betydningen av språklig interoperabilitet har det blitt gjennomført lite forskning innen hele NATO om faktiske språk brukt i misjoner og dagens mangler. Mens det åpenbart er følelser involvert, er holdningen at dette ikke kan undersøkes fordi det ikke er "politisk" eller "kulturelt" nyttig. Landene har helt klart ulike muligheter til å løse språkproblemer av historiske, kulturelle, finansielle og til og med geografiske årsaker. Problemene må imidlertid tas opp fordi de har direkte innvirkning på landenes innflytelse i Alliansen og/eller Partnerskap for fred-programmet og derfor for organisasjonens politiske profil.

Mye arbeid innen standardisering av språkprøver har blitt gjennomført av de enkelte landene, med hjelp av slike avdelinger som Defense Language Institute, the British Council's prosjekt om fredsbevarende engelsk og Bureau for International Language Cooperation, som er NATOs organ for språktreningspolitikk. Videre kan mye læres av erfaringen til nye allierte, tiltredelseslandene og PfP-medlemmene. For eksempel har språkprøveteamene fra Armenia, Aserbajdsjan og Georgia i Kaukasus samarbeidet om utføre tester i hverandres land, så vel som å komme til en felles forståelse om engelsk-nivåene, basert på NATOs STANAG, og den type språk som det bør undervises i. Disse landene har også forstått at kandidater til internasjonale stillinger må prøves umiddelbart før avreise, i motsetning til å stole på sertifikater som i enkelte tilfeller ble utstedt flere år tidligere.

Forsvarsdepartementene har en egeninteresse i å sikre at soldatene de sender ut for å representere sine land i Alliansens organer og NATO-ledede operasjoner har alle de nødvendige ferdigheter, inkludert effektive språkferdigheter, for den oppgaven de har blitt gitt. For å få til dette vil de imidlertid ha nytte av ytterligere allianse-omfattende retningslinjer vedrørende krav og fremgangsmåter. En grundig og koordinert vurdering av alle sider ved språktreningspolitikken, med deltakelse og forståelse fra alle berørte land, er avgjørende for at NATO skal kunne håndtere problemene som stammer fra dette spørsmålet. Hvis Alliansen ikke klarer å utføre denne oppgaven, vil organisasjonen møte økende problemer innen interoperabilitet etter hvert som den arbeider for å modernisere seg for å ta opp sikkerhetsutfordringene i det 21. århundre. Den risikerer også å generere unødig frustrasjon og motvilje i sin kjerne som følge av opplevelsen av "kulturell diskriminering", som i virkeligheten ganske enkelt kan være et spørsmål om språk.

Mark Crossey er prøvekoordinator for the British Council's prosjekt om fredsbevarende engelsk





Debatt
Bør NATO støtte FNs fredsbevarende operasjoner?
     Peter Viggo Jakobsen            versus          David Lightburn

Peter Viggo Jakobsen er leder for Avdeling for konflikt- og sikkerhetsstudier ved Det danske institutt for internasjonale studier i København.

David Lightburn er uavhengig fredsoperasjonskonsulent som bidro til å utvikle Alliansens engasjement i fredsbevaring da han var i NATO mellom 1992 og 2000.

            

            

Kjære David,

NATO har kommet langt på området fredsoperasjoner siden tidlig på 1990-tallet. Den har gjennomført en rekke vellykkede operasjoner under FN-mandat på Balkan, og er for tiden involvert i en utfordrende og stadig større operasjon i Afghanistan. Nå når Alliansen har tatt den strategiske beslutningen om å operere globalt og gjennomføre militære operasjoner utenfor Europa, er det både naturlig og nødvendig å styrke eksisterende samarbeid mellom NATO og FN på dette området, i tråd med de siste anbefalingene fra både NATOs og FNs generalsekretærer i den senere tid.

Det er i NATOs egeninteresse å trappe opp sin støtte til fredsoperasjoner som enten ledes av FN eller har mandat fra verdensorganet og blir utført av andre aktører, slik som Den afrikanske union. Det er nødvendig å styrke operativ effektivitet. NATO-ledede fredsoperasjoner kan ikke lykkes på egen hånd uten støtte fra FN og relevante regionale og frivillige organisasjoner. NATO har ikke kapasitet til å ta opp den lange rekken av ikke-militære oppgaver som moderne fredsoperasjoner omfatter. Alliansen trengte assistanse fra Den europeiske union, Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa, FN og en rekke frivillige organisasjoner for å ta på seg disse oppgavene på Balkan. Den avhenger av mange av de samme aktørene og andre for å ta på seg disse oppgavene i Afghanistan. Og dette vil også gjelde for fremtidige operasjoner.

Samarbeid mellom NATO og FN om fredsoperasjoner bør være institusjonalisert gjennom underskriving av en felles samarbeidsavtale, regelmessige møter på høyt nivå, praktisk samarbeid på arbeidsnivå mellom relevante kontorer og etablering av et sikkert kommunikasjonssystem mellom organisasjonenes hovedkvarter. Samarbeidet mellom EU og FN om krisehåndtering vil være en logisk modell å trekke inspirasjon fra.

Praktisk samarbeid bør bli strukturert for å gi maksimalt utbytte for begge organisasjonene. NATO bør trekke på sine konkurransefordeler når det gjelder planlegging, kommunikasjoner, logistikk, etterretning og strategisk transport. Kritiske mangler på disse områdene undergraver for tiden effektiviteten til FNs tiltak for å reagere hurtig, og NATOs støtte på disse områdene kan utgjøre en betydelig forskjell. Slik assistanse vil generelt ikke være personellintensive, og vil gjøre det mulig for Alliansen å gi et avgjørende bidrag til FNs operasjoner uten problemer med overbelastning.

NATO-støtte til FNs fredsoperasjoner bør imidlertid ikke være begrenset til støttetjenester. NATO bør også forplikte seg til å deployere styrker som kan brukes i strid på kort varsel på et sak-til-sak grunnlag. For å minimere risikoen for overbelastning og utnytte dens konkurransefordel i høyintensive operasjoner, bør NATO bare tilby tropper på et først inn, først ut grunnlag for fredsgjennomføringsoperasjoner. NATO bør erklære seg villig til å deployere kamptropper i kriser til støtte for FN for å hindre folkemord eller utbrudd av borgerkriger. Disse styrkene vil deretter bli værende i en begrenset periode, opp til seks måneder, for å gi FN eller andre organisasjoner tid til å forberede en oppfølgingsstyrke. The Multinational Standby Force High Readiness Brigade for UN Operations (SHIRBRIG) er basert på samme modell, men ulik NATO kan den ikke sette opp stridsstyrker for høyintensitets fredsoperasjoner. NATOs reaksjonsstyrke (NRF) vil være ideelt tilpasset en slik rolle, som ville understreke det faktum at NATO er den eneste organisasjonen i verden som har kapasitet til å deployere stridsdyktige styrker på brigadestørrelse på kort varsel. Ettersom EU ikke vil ha en slik kapasitet i overskuelig fremtid, vil den også hjelpe til med å etablere en arbeidsdeling og redusere nivået av duplisering mellom de to organisasjonene.

Det praktisk/operative argumentet for å styrke NATOs støtte til FNs fredsbevaring er, kort sagt, overbevisende. Hvis vi legger til spørsmålet om NATOs legitimitet, blir det enda sterkere. NATOs engasjement som fredsbevarer i Afghanistan og det tidligere Jugoslavia, så vel som dens fravær fra Irak, viser den avgjørende betydning som FNs mandater spiller for å bygge konsensus innen Alliansen med hensyn til fredsoperasjoner. Det er like viktig, om ikke viktigere, med hensyn til å mobilisere internasjonal godkjenning av en global NATO-rolle, spesielt i Afrika og det større Midtøsten. I disse deler av verden sees NATOs beslutning om å gå utenfor det euro-atlantiske området som motivert av å utvide den vestlig/amerikanske innflytelsessonen, heller enn å styrke internasjonal fred og stabilitet. Støtte til FN-operasjoner som ikke er direkte knyttet til "krigen mot terror" vil derfor være avgjørende for å overbevise ikke-vestlige regjeringer om at et globalt NATO er en styrke for det gode. NATOs anmodninger om hjelp vil mer trolig bli gitt en positiv vurdering i FN og de relevante regionale og frivillige organisasjonene hvis, på sin side, de kan regne med NATOs støtte når de trenger det i teatre som Alliansen ikke ser på som en strategisk prioritet.

Til slutt, NATOs støtte til FNs fredsoperasjoner vil også redusere det uvelkomne presset på Alliansen eller individuelle allierte om å iverksette høyrisikointervensjoner i siste øyeblikk. Disse omfatter intervensjoner for å evakuere FNs fredsbevarere (en reell mulighet i Bosnia og Hercegovina i 1995); å hindre FN-operasjoner fra å mislykkes (som i Rwanda i 1994 eller Sierra Leone i 2000); å gjøre det mulig å starte opp FN-operasjoner (som i Somalia i 1992 og i Liberia i 2003); eller for å hindre omfattende menneskelig lidelse (som i Darfur i dag).

Oppfordringen om større samarbeid mellom NATO og FN som både NATOs og FNs generalsekretærer ønsker, er et tilbud som Alliansen ikke har råd til å avslå.


Hilsen
Peter Viggo


Kjære Peter Viggo,

NATO har absolutt kommet langt på området fredsoperasjoner etter det tidlige 1990-tallet, for en stor del takket være en gradvis tilnærming basert på prøving og feiling, så vel som forpliktelse og samarbeid fra de enkelte allierte regjeringer. Du stiller en rekke interessante spørsmål om fremtiden til forholdet mellom NATO og FN, og høyrisikointervensjoner. Jeg har imidlertid både politiske og militære innvendinger med hensyn til dine forslag.

For å sette det i sammenheng, ble Alliansen engasjert i fredsoperasjoner i 1992 med en maritim overvåkingsmisjon, og har i økende grad tatt på seg et større antall og mer omfattende misjoner, inkludert fredsgjennomføringsoperasjoner (Bosnia og Hercegovina og Kosovo). I dag leder NATO to fredsoperasjoner (Kosovo og Afghanistan), eksperimenterer med konseptet med provinsielle gjenoppbyggingsteam (Afghanistan), er engasjert i fredsbygging (sikkerhetssektorreform i Bosnia og Hercegovina), og bidrar til konflikthindring (i treningsmisjonen i Irak). Den har erfaring med klassiske fredsbevaringsoppgaver (Bosnia og Hercegovina og Kosovo), konflikthindring (Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia*), preventivt diplomati (Bosnia og Hercegovina, Kosovo, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia* og Afghanistan) og annen fredsbyggende innsats, slik som nedrustning, demobilisering og reintegrering (Bosnia og Hercegovina og Kosovo). Kort sagt har den dekket det klassiske spekteret av fredsoperasjoner, men har gjort det forsiktig, systematisk og, til enhver tid, i samsvar med NATOs egen politikk og egne prosedyrer, med den kollektive interessen til de allierte i forgrunnen, og innenfor midler og evner.

Det strategiske konseptet fra 1999 anerkjenner at Alliansens sikkerhet er basert på to pilarer: krisehåndtering, inkludert krisereaksjonsoperasjoner; og partnerskap, samarbeid og dialog. Begge pilarer er imidlertid fast støpt innen rammen av euro-atlantisk sikkerhet. Det omfatter ikke "den strategiske beslutningen om å gå globalt og lede militære operasjoner utenfor Europa", det har heller ikke vært en senere beslutning av Rådet på ministernivå om å gjøre det. Alle generalsekretærene etter Manfred Wörner har gjort det klart at Alliansen er ikke en global politimann. Beslutningen om å iverksette NATOs eneste pågående operasjon utenfor det euro-atlantiske området i Afghanistan var basert på alle de daværende alliertes interesser. Afghanistan ble et "interesseområde" på grunn av sine tidligere bånd til terrorisme, ettervirkningene av den 11. september og den positive konsekvens av slikt NATO-engasjement på internasjonal fred og stabilitet.

Samarbeidet har ikke bare blitt bedre mellom NATO og USA, men også mellom NATO og enkelte regionale og andre internasjonale organisasjoner, slik som Den europeiske union og Den internasjonale Røde Kors-komiteen. Det politiske og militære samarbeidet mellom NATO og FN er ikke nytt, og går tilbake til tidlig på 1990-tallet. Det har vært mange besøk på høyt nivå, og stabsdiskusjoner i New York, Genève og Brussel, og disse pågår fortsatt. Videre er NATOs legitimitet ikke et spørsmål i dag. Jeg er for eksempel ikke oppmerksom på noen "anmodning til FN om assistanse" fra NATO. Hvis din referanse til legitimitet knytter seg til operasjoner, er pågående fredsoperasjoner basert på konseptet partnerskap i de fleste områder, innenfor rammen av klare, operative mål, og er ikke knyttet til Alliansens behov for ekstern støtte til bestemte misjoner.

Din forståelse av konseptet for Alliansens støtte til fredsoperasjoner overser at støtte er det operative ordet. NATO kan ikke, slik du antyder senere i samme avsnitt, " ta opp den lange rekken av ikke-militære oppgaver som moderne fredsoperasjoner omfatter". Alliansen har verken ønske om eller evnen til å ta fullt ansvar for enhver kompleks fredsoperasjon. Nærmere bestemt trengte ikke NATO "assistanse fra Den europeiske union, Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa, FN og en rekke frivillige organisasjoner for å ta på seg disse [ikke-NATO] oppgavene på Balkan". Når det gjelder Bosnia og Hercegovina, for eksempel, ga Dayton-avtalen mandat til andre om å gjøre dette.

Vedrørende de operative spørsmålene du stiller har Alliansen begrensede ressurser og kunne ikke ha blitt involvert i alle de 18 pågående FN-misjonene, selv som oppstartstyrker. Flere NATO styrkegenereringskonferanser i forbindelse med de tre eller fire pågående og fullførte misjonene nådde i første omgang ikke sine mål. Etter reduksjoner i størrelsen på de alliertes væpnede styrker etter slutten av Den kalde krigen er tilgangen på øvete bataljoner og relevante innsettingsstyrker og evner begrenset. Det å foreslå at NATO starter opp alle FN-misjoner ville også reise alvorlige, politiske bekymringer innen FN-familien som består av 191 medlemmer, ikke minst fordi styrkesjefen ville måtte være en "vestlig" offiser, som først og fremst rapporterte til og var ansvarlig overfor Det nord-atlantiske råd. Operativt kunne Alliansen ikke akseptere styrker fra ikke-NATO-land som ikke var fullt ut interoperable og ikke opererte i samsvar med NATO-prosedyrer. Ikke-interoperable styrker gjør en misjon farlig. Slike evner tar det år å perfeksjonere og det krever enorme ressurser.

Jeg har merket meg ditt sluttpoeng som antyder en " reduksjon i det uvelkomne presset på Alliansen til å lansere høyrisikointervensjoner i siste øyeblikk". Jeg vil imidlertid påpeke at det var ikke noe press med hensyn til ditt første eksempel - evakueringen av UNPROFOR. Grundige og omfattende planer hadde blitt utviklet i god tid. Når det gjelder Darfur har Den afrikanske union tydelig uttalt at den ikke ønsker ikke-afrikanske stridsstyrker i Sudan, men kan ønske velkommen visse innsatsevner.

Jeg er enig i at de respektive generalsekretærer bør opprettholde en konstruktiv dialog, og bygge på den positive utviklingen fra de siste 13-14 årene. Jeg vil imidlertid foreslå at Alliansens forpliktelser til å støtte FN fortsatt er selektive. Et mulig engasjement i Darfur og andre steder til støtte for FN eller regionale organisasjoner bør være klart basert på de politiske og kollektive interesser til alle de 26 allierte. Det bør være i samsvar med NATOs politikk og prosedyrer, i samsvar med nåværende strategiske konsept, og basert på tilgjengelighet og best mulig bruk av knappe ressurser.



Hilsen
David


Kjære David,

Jeg er glad for å se at vår uenighet gjelder grad og ikke innhold. Når det er sagt, vurderer jeg det som absolutt nødvendig at Alliansen går lenger enn det du er forberedt på å akseptere. Mens jeg ikke antyder at NATO starter opp alle FN-misjonene eller intervenerer på vegne av FN i enhver krise, er det ikke nok å avgrense seg til å opprettholde en konstruktiv dialog med FN. Alliansen må gjøre konkrete og høyprofilerte forpliktelser til støtte for FNs fredsoperasjoner utenfor Europa for å fortsatt være relevant i en verden etter den 11. september, der disse operasjonene har blitt stadig viktigere som et middel for å hindre svake og mislykkede stater fra å oppløses til tilfluktssteder for terrorister.

Det vil ikke være lenge før Den europeiske union tar på seg operativt ansvar for alle fredsoperasjonene på Balkan. Som følge av det må Alliansen skape seg en operativ rolle for seg selv utenfor Europa. NATOs fortsatte levedyktighet avhenger av dette, ettersom det å beskytte medlemmene mot ekstern aggresjon i et miljø uten konvensjonell trussel ikke er nok. Videre, som den tyske kansleren Gerhard Schröder nylig påpekte, er NATO "ikke lenger hovedarena der transatlantiske partnere diskuterer og koordinerer strategier". For å fortsette å være relevant må NATO gi et bidrag til håndtering av internasjonal fred og sikkerhet og legge noe på bordet som EU og FN ikke kan. Mitt forslag tilbyr dette: begrenset støtte til misjonsoppstart som ikke krever en styrkesjef fra NATO, så vel som deployering av kampstyrker på brigadestørrelse i kriser à la Kosovo på et først inn, først ut grunnlag. NRF er ideell for en slik rolle.

Du har helt rett i å peke på at de allierte trolig vil finne det vanskelig å gjøre de nødvendige ressurser tilgjengelige for å iverksette mitt forslag. Dette ble klart demonstrert både av den lunkne reaksjonen for å møte de operative behovene til Den internasjonale sikkerhetsstyrken og fiaskoen om å bli enige om å deployere NRF til støtte for de afghanske valgene i oktober i fjor. Uansett, disse problemene bør ikke sees som argumenter mot å ta på seg flere forpliktelser. Tvert i mot, de representerer overbevisende bevis for behovet for styrketransformasjon og etablering av en ny strategisk konsensus innen Alliansen. Å støtte FN er noe som alle de 26 allierte burde være i stand til å bli enige om, noe som er grunnen til at mitt forslag kan tjene som et nyttig første skritt mot å skape en slik konsensus.



Hilsen
Peter Viggo


Kjære Peter Viggo,

Forskjellene i våre holdninger gjelder både grad og, i enkelte tilfeller, innhold. Selektiv støtte til spesifikke, internasjonale kriser - kriser av kollektiv interesse for de 26 allierte - vil virkelig komme, som i Darfur. Parametrene for slik støtte blir imidlertid nøye utviklet og bestemt i Brussel i samsvar med både NATOs politikk og prosedyrer og AUs syn på kamptropper. Videre vil de fortsatt bli besluttet på sak-til-sak grunnlag, slik som tidligere i både Kosovo og Afghanistan.

NATO lærte av FNs feil tidlig på 1990-tallet og insisterte fra begynnelsen på at det skulle være en tett forbindelse i Alliansens operasjoner mellom mandat, oppdrag, evner og ressurser. Det er vanskelig å tenke seg at NATO på forhånd skulle forplikte seg til en internasjonal misjon som er drøftet og det er blitt enighet om i FNs sikkerhetsråd, uten forhåndskonsultasjoner mellom FN og NATO og Alliansens engasjement i utvikling av misjonsmandatet. Det er også vanskelig å tenke seg 165 andre land som blir enige i en slik politikk. NATO og bare NATO må være enige om de nøyaktige betingelser for enhver militær misjon. Det bør ikke være flere doble nøkler, vage "trygge områder"-aktige konsepter, skiftende bekymringer om og begrensninger på bruken av makt, og, fremfor alt, uklare mandater som endres etter forgodtbefinnende og politisk bekvemmelighet i FNs sikkerhetsråd. På samme måte er de detaljerte oppgaver og engasjementsregler for NATOs militære styrker Det nord-atlantiske råds anliggende, og kan ikke være underlagt overvåking, kontroll eller til og med observasjon i New York. Spesielt NRF er ansvarlig overfor, og tar ordre kun fra Det nord-atlantiske råd.

Åtte av de 18 FN-misjonene er i Afrika. NATO gjør "grovarbeidet" i misjonene i Kosovo og Afghanistan. Flesteparten av de resterende er observatørmisjoner. Ingen av de åtte afrikanske situasjonene truer NATO-medlemmenes strategiske eller sikkerhetsinteresser direkte, eller har direkte konsekvenser knyttet til internasjonal terrorisme. Afrika er generelt det større internasjonale samfunnets anliggende - FN og Den afrikanske union. Flere allierte støtter utviklingen av fredsoperasjonsevner i Den afrikanske union. Flere allierte har også støttet FNs raske reaksjonsbehov gjennom SHIRBRIG, om enn ikke uten å skape politisk bekymring og kritikk på de høyeste nivåer i New York over FNs generalsekretærs anvendelse av vestlige mekanismer.

NATO må opprettholde en viss strategisk fleksibilitet. Den bør overlate personellintensive, militære oppgaver til et reformert FN og/eller mer effektive og regionale organisasjoner med større kapasitet.



Hilsen
David


Kjære David,

Jeg er redd for at jeg fortsatt ikke ser vår uenighet over innhold. Slik jeg ser det møter mitt forslag alle dine krav. Det er ikke personellintensivt, og vil tillate at misjoner blir besluttet i Brussel i henhold til NATOs politikk og prosedyrer, på et sak-til-sak grunnlag og basert på anmodning fra FN. Mitt forslag vil ikke gjenta feilene fra 1990-årene ettersom jeg ikke foreslår at FNs sikkerhetsråd skal være i posisjon til å overstyre Det nord-atlantiske råd eller få lov til å endre mandatene midt under en misjon. Heller ikke vil det føre til kritikk fra ikke-NATO-medlemmer så lenge NATO handler etter anmodning fra FN. Kritikken av SHIRBRIG oppsto hovedsakelig av det faktum at den refereres til som en FN-brigade, hvilket den ikke er.

I en globalisert verden er argumentet om at Afrika ikke er NATOs anliggende uholdbart. Hvis en mislykket stat i Afghanistan kan tjene som en utskytningsrampe for et ødeleggende angrep på et NATO-medlem et hav unna, så kan det samme skje fra Afrika. Å hindre at en stat bryter sammen og å hindre at terrornettverk opererer på det afrikanske kontinent er veldig mye i NATOs strategiske interesse, og bruken av NRF på de måter jeg har foreslått vil fremme dette målet.

Ditt skille mellom "strategiske" og "humanitære" kriser er også uholdbart. En "humanitær" krise kan raskt bli "strategisk" hvis media får den oppfatning at Alliansen bør ta den opp. Dette var akkurat det som skjedde i Kosovo, og det kan godt skje i Afrika. Forestill deg at det oppstår et nytt folkemord i Rwanda-stil, og bare NRF er i stand til å gå til effektiv aksjon for å stoppe slaktingen. Et NATO-nei til å handle vil føre til en katastrofe i offentlig sammenheng. I kontrast vil en vellykket aksjon føre til ros og goodwill og vise at NATO fortsatt er en uunnværlig organisasjon i det 21. århundre.



Hilsen
Peter Viggo


Kjære Peter Viggo,

Våre uenigheter knytter seg til graden av selektivitet og automatikk i NATOs støtte til FN-operasjoner. Afrika er av interesse, men bare veldig selektivt - se på Darfur og NATOs middelhavsdialog. Kosovo var bare delvis humanitær - det var også et strategisk problem på NATOs sydlige flanke og et potensielt problem både for operasjonene i Bosnia og Hercegovina og for Alliansens PfP-medlemmer på Balkan. SHIRBRIG ble kritisert i New York fordi FN ikke hadde noe valg i utvelgelsen av en styrkesjef, og styrken omfattet bare vestlige land. I stedet for automatisk å vende seg til NATO for støtte, burde FN fokusere på å utvikle større, internasjonale evner.

De andre 165 FN-medlemsland må legge styrkede ressurser og evner på krisehåndteringsbordet. FN selv må gjøre en bedre jobb med å mobilisere og organisere slike ressurser og arbeide med, og bidra til, videre utvikling av regionale organisasjoner. Forbedringer til større internasjonale evner kan omfatte utvikling av flere regionale, SHIRBRIG-type formasjoner; forbedringer i enkeltmedlemslandenes evner; utvikling av standard operasjonsprosedyrer i FN, og regionale organisasjoner som er kompatible med etablerte NATO-prosedyrer; og fortsette dialog på strategisk nivå, så vel som rutinemessige utvekslinger av synspunkter og oppdateringer mellom krisehåndteringsstaber, slik det er i dag mellom NATO og både EU og OSSE. NATO kan gi selektiv støtte på hvert av disse områdene.

Betydelig FN-avhengighet av NATO kan i alvorlig grad berøre verdensorganisasjonens objektivitet i medlemslandenes øyne. NATO kan ikke være verdens politimann av strategiske, politiske, historiske og ressursmessige grunner. Fremfor alt må den bevare en viss strategisk fleksibilitet. NATO er fortsatt en unnværlig organisasjon i det 21. århundre gjennom omfanget på dens bidrag til internasjonal fred og sikkerhet. Dette omfatter støtte til fredsoperasjoner som involverer vanskelige sikkerhetsmiljøer; et strategisk og operativt partnerskap med EU; strategisk og operativ dialog med FN og OSSE; og Partnerskap for fred-programmet. Enkelte allierte støtter også FN, EU, AU og andre organisasjoners fredsoperasjoner og fremmer utviklingen av deres evner.



Hilsen
David


* Tyrkia anerkjenner Republikken Makedonia med dens konstitusjonelle navn.




Historie

Tysklands inntreden i NATO: 50 år senere

Helga Haftendorn analyserer debattene og hendelsene rundt Tysklands inntreden i NATO for 50 år siden.

Vest-Tysklands inntreden i NATO for 50 år siden, den 6. mai 1955, fant sted mot en bakgrunn både av konflikten mellom Øst og Vest og prosjektet med europeisk integrering. Den andre runden med NATO-utvidelse, der Forbundsrepublikken ble Alliansens 15. medlem, var et viktig skritt i landets rehabilitering etter krigen, og banet vei for at Tyskland kunne spille en viktig rolle i forsvaret av Vest-Europa under Den kalde krigen.

Både NATO og Den tyske forbundsrepublikken ble etablert i 1949. Da den ble underskrevet i april 1949, var Washington-traktaten en tradisjonell allianseavtale der de 12 NATO-allierte lovte å treffe hensiktsmessige tiltak i tilfelle et angrep fra en ekstern fiende mot et medlem. Samtidig manglet den en politisk struktur, en felles kommando og militære styrker øremerket for Alliansens forsvar. Selve Den nord-atlantiske traktats organisasjon, som er de strukturene som underbygger traktaten, ble etablert etter utbruddet av Korea-krigen i juni 1950, da trusselen om angrep med sovjetiske styrker i Sentral-Europa syntes åpenbar.

Akkurat som NATO var Forbundsrepublikken et barn av Den kalde krigen. Etableringen av de to statene på tysk jord var resultatet av at de fire maktene - Frankrike, Sovjetunionen, Storbritannia og USA - ikke kunne administrere Tyskland i fellesskap slik man hadde blitt enige om på Potsdam-konferansen i 1945. Berlin-blokaden i 1948 og 1949 var bare en forsmak på den konflikten som skulle komme, og Korea-krigen bekreftet de mest pessimistiske synspunktene på sovjetiske hensikter.

I 1949 kunne enhver tanke om tysk medlemskap i NATO føre til en så negativ reaksjon at den ville være selvødeleggende. Likevel ble slike tanker tenkt i både Washington og Bonn. USA ønsket å bruke tyske mannskaper til å forsterke den beskjedne, militære tilstedeværelsen som fantes i Tyskland for å ivareta okkupasjonspliktene etter at storparten av krigstidsstyrkene var blitt trukket tilbake og demobilisert. Selv forsiktige, amerikanske antydninger om å vurdere et tysk, militært bidrag møtte sterk, fransk motstand. Mindre enn fem år etter slutten på Den andre verdenskrig kunne ingen i Frankrike forestille seg tysk opprustning.

I Bonn hadde kansler Konrad Adenauer ingen illusjoner om den aggressive utformingen av den sovjetiske kommunismen og omfanget av den militære trusselen. Han var bekymret for at de mer enn 30 sovjetiske divisjonene som var deployert øst for jernteppet var overlegne i forhold til armeene i Vesten, både i personell og utstyr. Han oppfordret okkupasjonsmaktene om å øke styrkene og gi en sikkerhetsgaranti som skulle inkludere Forbundsrepublikken. Han ba også sine militære rådgivere om å trekke opp forskjellige løsninger for tysk forsvar. Disse omfattet både forsterkning av politistyrkene og etablering av tyske militæravdelinger som skulle integreres i en europeisk hær. Selv om de tre vestmaktene var enige i Adenauers analyse av den sovjetiske trusselen og så behovet for tyske, væpnede styrker, torde de ikke si det offentlig.

Da situasjonen i Korea forverret seg og faren for et mulig sovjetisk angrep på Vesten øket, besluttet Det nord-atlantiske råd å dreie Atlanterhavsalliansen til en integrert forsvarsorganisasjon og etablere felles, militære strukturer og styrker som Forbundsrepublikken var forventet å bidra til. Som et første skritt ble de allierte høykommissærer som representerte de tre vestmaktene i Tyskland bedt om å konsultere med Forbundsrepublikken og arbeide for etableringen av tyske kampavdelinger. NATO-medlemmene ga også uttrykk for interesse for et fransk forslag om en felles, europeisk hær, men innså at det ville ta tid å realisere et slikt ambisiøst prosjekt.

Alternativer for tysk opprustning

Mens USAs militære - så vel som deres tyske kolleger - ønsket at Tyskland skulle bli med i NATO, oppfordret den tidligere britiske statsminister Winston Churchill i en tale i Strasbourg, og den franske statsminister René Pleven til å etablere en europeisk hær. Etter modell av Det europeiske kull- og stålfellesskapet som det hadde blitt enighet om i 1951 mellom Belgia, Frankrike, Tyskland, Italia, Luxemburg og Nederland, skulle det etableres et europeisk forsvarsfellesskap (EDC), med en europeisk hær under overordnet ledelse av EDC.

Militær integrering skulle skje på nivået små kampavdelinger. Kommandoen skulle gis til en europeisk forsvarsminister, som skulle være ansvarlig overfor en europeisk forsamling og et ministerråd. En integrert generalstab under en fransk offiser ble også planlagt. Materiellanskaffelser, utstyr og trening skulle bli håndtert i fellesskap. Plevens forslag gjorde deployering av tyske soldater mulig, uten å etablere en vesttysk hær.

Den gang var det faktisk tre alternativer som ble lagt på bordet. Det minst kontroversielle forslaget var det å etablere et tysk, føderalt politi som var utstyrt for å håndtere innenrikssaker og stille mannskaper til en fremtidig, tysk hær. Det andre forslaget omfattet å invitere Vest-Tyskland til å bli med i NATO og integrere landets styrker i Alliansens styrker. Det tredje forslaget tilsvarte Plevens plan om å etablere en europeisk hær med tyske kontingenter. De allierte greide å bygge bro over interne forskjeller ved å bestemme seg for å forhandle med Forbundsrepublikken både om en NATO-løsning og om et europeisk forsvarssamfunn. Det var imidlertid ingen enighet om hvilket alternativ som skulle ha prioritet.

For Adenauer var et tysk, militært bidrag like mye et middel i seg selv. For det første så han det som et middel til å bedre Vest-Tysklands sikkerhet mot sovjetisk opprustning av Tysklands østlige sone. For det andre så han på det som en mulighet til å reetablere tysk suverenitet. Og for det tredje regnet han med at det skulle bane vei for europeisk integrering. I forhandlingene om tysk opprusting var ikke Bonn villig til å la sine soldater tjene som leiesoldater, eller som alliert "kanonføde", eller at de åpent skulle diskrimineres.

I 1951 kom forhandlinger i gang i Petersberg nær Bonn mellom de allierte høykommissærer og tyske militæreksperter om et tysk bidrag til NATO, samtidig som forhandlingene om EDC ble holdt i Paris etter invitasjon av den franske regjering. Adenauer ble holdt i spenning om de alliertes hovedinteresser. Selv om den tyske kansleren hadde sterke følelser med hensyn til forsoning med Frankrike og vurderte opprustning som best gjennomførbar innen rammen av europeisk integrering, innså han likevel at bare USA hadde styrke til å garantere Forbundsrepublikkens sikkerhet. Som følge av det prioriterte Bonn diskusjonene med de allierte høykommissærer og sendte bare en liten delegasjon til Paris. I begge tilfellene fokuserte diskusjonen på hvordan man skulle etablere tyske avdelinger som var militært meningsfulle og likevel akseptable for Frankrike. Det ble imidlertid snart åpenbart at den eneste muligheten som var akseptabel for alle på dette stadium var den europeiske. Dette var også tilfredsstillende for den tyske kansleren som, fremfor alt, ønsket å hindre Vestmaktene fra å utsette gjenopprustningen i det uendelige og unngå muligheten for at de skulle søke en løsning på det tyske spørsmålet og europeisk sikkerhet via forhandlinger med Sovjetunionen, som hadde foreslått Firemaktsforhandlinger.

De største problemene ved gjenopprustningen var statusen til de tyske troppene, størrelsen på nasjonalt homogene avdelinger, og båndet mellom EDC og NATO. Spørsmålet om avdelingsstørrelse ble løst ved å etablere små divisjoner, og båndet skulle ivaretas gjennom utveksling av gjensidige garantier. Spørsmålet om regulering av tysk våpenproduksjon forble imidlertid uløst til slutten av forhandlingene. Bonn var ikke villig til å akseptere at Frankrike insisterte på at de skulle avstå fra muligheten til å bygge opp igjen en våpenindustri.

Da EDC-avtalen med sine tilleggsprotokoller og brev ble underskrevet i Paris den 27. mai 1952, var det klart for alle involverte at dette bare var den nest beste løsningen. For USA var det viktig at det vestlige forsvaret ble styrket så raskt som mulig gjennom et betydelig, tysk militært bidrag. Hvis det ikke lot seg gjøre innen rammen av NATO, burde det gjøres gjennom en europeisk hær. Det var imidlertid viktig at Frankrike deltok. Samtidig hadde Paris verken lyktes i å hindre tysk gjenopprustning eller legge Bonns militære bidrag fullstendig under fransk kontroll. Forbundsrepublikken hadde mislyktes i å nå sitt hovedmål med medlemskap i NATO. Til slutt aksepterte de en løsning som inkluderte en rekke diskriminerende elementer, men i det minste åpnet opp muligheten for tettere fremtidig integrering i Europa. Samtidig med underskivingen av Generaltraktaten, det vil si Konvensjonen om forbindelser mellom de tre maktene og Forbundsrepublikken Tyskland, hadde Bonn likevel oppnådd muligheten til å få slutt på okkupasjonsregimet og gjeninnføre nasjonal suverenitet. Til tross for all kritikken de møtte innenriks, hadde regjeringen grunn til å være fornøyd med det den hadde oppnådd, forutsatt at begge traktatene ble raskt ratifisert og deretter implementert.

Opprustning, uansett form, møtte sterk motstand i Tyskland og utløste opphetet debatt om et tysk, militært bidrag var i samsvar med konstitusjonen, og etableringen av en høyrøstet, folkebevegelse kalt Uten meg. Likevel ble EDC og Generaltraktaten ratifisert. Ratifiseringen var imidlertid problematisk i Frankrike der motstanden mot traktatene vokste. Statsminister Pierre Mendès-France prøvde å dempe den omfattende frykten i landet ved å søke ytterligere tyske innrømmelser, inkludert å utsette innføringen av alle overnasjonale reguleringer mellom fem og åtte år. I mellomtiden skulle tyske militære avdelinger være underlagt fransk kommando. Han krevde også innrømmelser fra Tyskland om fremtiden for Saar-regionen som da ble administrert av Frankrike. Da Bonn nektet, ble det stilt spørsmål ved ratifiseringen. Den alternative muligheten for NATO-medlemskap var også stengt så lenge den amerikanske utenriksminister John Foster Dulles fortsatt støttet EDC-løsningen.

Den 30. august 1954 stemte den franske nasjonalforsamlingen for å stryke EDC-traktaten fra agendaen. Frykten for et gjenoppvåknende Tyskland hadde fått overtaket, selv om Forbundsrepublikken skulle bli fast integrert i et europeisk fellesskap. I Genève hadde Frankrike måneden før - med sovjetisk støtte - klart å finne en løsning på sine forviklinger i Indokina. Paris hadde derfor grunn til å ta hensyn til sovjetiske interesser. I mellomtiden lå tysk og amerikansk politikk i ruiner. Fire år med vanskelige forhandlinger syntes å ha vært forgjeves.

Veien mot NATO

På dette tidspunktet tok London initiativet. De tre maktene hadde allerede i 1952 erklært at hvis EDC ble virkeliggjort, ville spørsmålet om tysk opprustning måtte løses som del av en pakke som inkluderte en slutt på okkupasjonsregimet. De hadde også lovt å arbeide for en ny løsning umiddelbart. Storbritannias utenriksminister Anthony Eden og hans amerikanske kollega, John Foster Dulles, begynte å lete etter en vei ut av uføret. Resultatet var en britisk invitasjon til alle de seks EDC landene, Canada og USA til en nimaktskonferanse i London. Tre saker var på agendaen: avslutning av okkupasjonsstatusen for Forbundsrepublikken; revisjon av Brussel-traktaten fra 1948 og invitasjon til Forbundsrepublikken og Italia om å bli med i den; og å slippe Forbundsrepublikken inn i NATO.

Forståelig nok insisterte Frankrike på sikringstiltak mot uønsket utvikling i Tyskland, samtidig som Forbundsrepublikken ønsket å bli behandlet likeverdig og ikke bli diskriminert. Brussel-traktaten tilbød en løsning. Ved å bruke dens automatiske assistanseklausul, ble traktaten utviklet til et system for kollektiv sikkerhet i Europa, Den vesteuropeiske union (VEU), som tysk gjenopprustning kunne legges innenfor. VEU ga også en ramme for å sette begrensninger på tysk opprustning som også EDC-traktaten hadde. Da Adenauer på en pressekonferanse ble spurt om Hitlers generaler også ville være Adenauers generaler, repliserte kansleren at NATO sannsynligvis ikke ville akseptere gamlekarer fra 18 år tilbake. Som en gest til Frankrike forpliktet Storbritannia seg til å stasjonere fire divisjoner og en taktisk flystyrke på det europeiske kontinent og ikke trekke dem tilbake mot ønskene til de andre medlemmene. USA hadde allerede i 1951 avsatt ytterligere divisjoner til det europeiske kontinent.

Britiske forsikringer sammen med tilsvarende amerikanske garantier var av stor betydning for Paris, som i de angloamerikanske styrkene så en motvekt mot en tysk hær. Den tyske regjeringen fikk ikke bare tilgang til NATO som et likeverdig medlem, men det ble også enighet om en revisjon av Generaltraktaten, og en rekke kontroversielle klausuler ble fjernet. Tilstedeværelsen av utenlandske tropper i Vest-Tyskland var også kontraktregulert i en Konvensjon om rettigheter og forpliktelser for utenlandske styrker (styrke-konvensjon). Forbundsrepublikken etterkom en anmodning om offentlig å avstå fra enhver produksjon av atom-, biologiske og kjemiske våpen. Til gjengjeld erklærte de tre maktene at de støttet gjenoppbyggingen av et forent, fritt Tyskland. Bonn forpliktet seg til å søke gjenforening bare gjennom fredelige midler, og gjennomføre sin utenrikspolitikk i henhold til Artikkel 2 i FN-charteret.

Før forhandlingene om tysk medlemskap i NATO kunne sluttføres, måtte imidlertid Saars status løses. Frankrike hadde godkjent løsningen på betingelse av løsning på dette spørsmålet. I et maratonmøte som varte hele natten, ble Adenauer og Mendès-France enige om å etablere en europeisk statutt for Saar. Regionen skulle få politisk autonomi, men skulle forbli økonomisk knyttet til Frankrike. Etter anmodning fra Frankrike skulle befolkningen stemme over statutten i en folkeavstemning. Paris var så sikker på en positiv avstemning at det ikke ble gjort noen forberedelser hvis den ble nedstemt. Imidlertid stemte Saars befolkning mot statutten, og tvang dermed i virkeligheten Frankrike til å akseptere Saars tilknytning til Forbundsrepublikken. På denne måten, etter en overgangsperiode, ble Saar et land, eller provins, i Forbundsrepublikken den 1. januar 1957, etter at Tyskland hadde blitt med i NATO.

Den 23. oktober 1954 besluttet Det nord-atlantiske råd å invitere Forbundsrepublikken til å bli medlem. En dag senere ble 12 hovedtraktater underskrevet. Den 6. mai 1955, etter at ratifiseringsprosessen hadde blitt avsluttet i alle landene, tok Forbundsrepublikken Tyskland sete ved NATO-bordet. Dagen før ble Generaltraktaten, Styrkekonvensjonen og Europastatutten om Saar satt i verk. Da de allierte høykommissærene erklærte at okkupasjonsregimet skulle avsluttes, ble okkupasjonen avsluttet. Forbundsrepublikken Tyskland hadde igjen blitt en del av nasjonsfamilien.

Tyskland i NATO

Oppbyggingen av Bundeswehr var langsom og problematisk. Selv om lovgrunnlaget for den nye hæren ble etablert raskt, takket være tverrpolitisk enighet, ble utviklingen av styrkene forsinket av mangel på både offiserer og underoffiserer, få kaserner og nølende tilstrømming av frivillige som meldte seg til tjeneste. I 1957 kunne den første tyske divisjonen øremerkes for NATO. Bundeswehr nådde imidlertid aldri den fulle styrken på 12 divisjoner og 560.000 mann som var planlagt i 1954. Når det er sagt, klarte heller ikke NATO å nå sine styrkemål fra Lisboa i 1952 med 90 divisjoner, hvorav halvparten skulle deployeres i Sentral-Europa.

I 50 år har Tyskland deltatt i Atlanterhavsalliansen. I 1955 ville få ha trodd at Forbundsrepublikken ville bygge den største hæren på det europeiske kontinent. Ingen fransk embetsmann som hadde til hensikt å avgrense tysk, potensiell styrke ville i sine villeste drømmer ha trodd at 40 år senere ville tyske avdelinger marsjere i en 14. juliparade på Champs Elysées som del av Eurokorpset.

I løpet av årene ble likevel tysk medlemskap i NATO problematisk på grunn av tre store kriser. Da Forbundsrepublikken ble med i Alliansen var dens viktigste ressurs løftet om å bygge en sterk, konvensjonell hær. Like etter begynte imidlertid NATOs strategi å endres mot større avhengighet av kjernefysiske våpen. Den nye strategien med massiv gjengjeldelse støttet seg på et "kjernefysisk sverd" og henviste alle andre styrker til et "konvensjonelt skjold". Tyskland sto overfor den vanskelige beslutningen om landet skulle innføre kjernefysiske våpensystemer, selv om stridshodene forble under amerikansk forvaring. I rundt 10 år forble spørsmålet om kjernefysisk deling - av våpen, informasjon og beslutninger - et svært omstridt spørsmål. Senere ble det vanskeligere da amerikansk, militær strategi endret seg igjen i 1960-årene under merkelappen fleksibel gjengjeldelse, noe som krevde større avhengighet av konvensjonelle våpen. Det var et skritt som Tyskland likte svært dårlig, og som landet fryktet ville svekke avskrekkingen vis-à-vis Sovjetunionen.

Den neste krisen oppsto da Frankrike trakk sine styrker tilbake fra NATOs integrerte militærkommando. President Charles de Gaulle var tilsynelatende fornærmet for at hans anmodning om et tremakts directoire og for kjernefysisk samarbeid med USA hadde blitt avvist. Han hadde imidlertid også håpet å gi Frankrike en større rolle som talsmann for Europa, i det minste vis-à-vis Øst-Europa og Sovjetunionen ved begynnelsen av en periode med avspenning. De Gaulles beslutning stilte Forbundsrepublikken overfor en vanskelig prioritetskonflikt: den ville bare være i stand til å fortsette det europeiske integreringsprosjektet sammen med Frankrike, samtidig var et nært forhold til USA avgjørende for landets sikkerhet og beskyttelse. Den voksende kløften mellom de to partnerne tvang Bonn til å balansere på stram line i sine utenriksforbindelser.

Nok en krise kom med NATOs dobbeltvedtak i 1979. Dette kom av det som kansler Helmut Schmidt vurderte som en "gråsone" som utviklet seg som følge av den bilaterale sovjetisk-amerikanske avtalen, som ble forhandlet frem innen rammen av Forhandlinger om begrensninger av strategiske våpen. Schmidt krevde først og fremst større europeisk innflytelse i disse forhandlingene, mens Washington svarte med et forslag om deployering av ytterligere kjernefysiske våpen. Som en innrømmelse til europeerne ble dette tilbudet knyttet til et forslag om rustningskontroll. Det var imidlertid først etter mange år at forhandlinger om rustningskontroll førte til resultater, og en "dobbelt null"-avtale, som skulle føre til endelig fjerning av mellomdistanse, kjernefysiske styrker i Europa, ble forhandlet frem med Sovjetunionen. Før det førte deployeringen av mellomdistanse, kjernefysiske systemer i Vest-Tyskland til massive, offentlige protester, og bidro til at Schmidt-regjeringen falt.

Alt i alt har medlemskap i Alliansen tjent tyske interesser svært godt. NATO har vært en avgjørende sikkerhetsparaply mot militær aggresjon, som Forbundsrepublikken kunne utvikle seg til en ansvarlig og viktig europeisk nasjon under. I tillegg til å sørge for sikkerhet for Tyskland, har NATO tjent som en ikke-diskriminerende ramme som andre allierte også har kunnet føle seg sikre for Tyskland innenfor, ved å sørge for kollektivt forsvar og kollektiv sikkerhet, og gi Tyskland fast forankring i Vesten. Alliansen har også ivaretatt en avgjørende forbindelse - en navlestreng - til USA, som gjorde avskrekkingen troverdig under Den kalde krigen, som ga avgjørende hjelp under prosessen med tysk gjenforening og som hele tiden har fungert som en megler og krisehåndterer i Europa etter krigen.

I kjølvannet av både Berlin-murens fall den 9. november og terroranslagene mot USA den 11. september, har enkelte av de faktorene som gjorde medlemskap i NATO så sentralt for tysk utenrikspolitikk blitt mindre avgjørende. Som følge av det har enkelte analytikere begynt å hevde at Den europeiske unions europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk er et alternativ. Er det imidlertid slik? Kansler Gerhard Schröder beklaget på sikkerhetskonferansen i München i februar i år at NATO "ikke lenger var hovedarenaen der transatlantiske partnere diskuterer og koordinerer strategier", og oppfordret gjenoppfriskning av NATO og reetablering av en kultur med strategisk dialog innen Alliansen. Det ble gjort en begynnelse på dette i NATOs utenriksministeres uformelle møte i Vilnius, Litauen i april. Så lenge NATO har evne til å transformere seg selv og beholder sitt interne samhold, er det åpenbart ikke noe alternativ til den sterke forbindelsen til Nord-Amerika som ligger i NATO, fellesskapet av demokratier som det utgjør og instrumentene for global konflikthåndtering og maktprojeksjon som det tilbyr.

Helga Haftendorn er professor emeritus i politisk vitenskap og internasjonale forbindelser ved Berlins frie universitet og tidligere direktør for dets Senter for transatlantiske utenriks- og sikkerhetspolitiske studier. Hun er forfatter av flere bøker om tysk utenrikspolitikk og NATO, inkludert den kommende "From Selv-restraint to Assertion: German Foreign Policy since 1945" (Rowman & Littlefield, 2005)






Analyse

Å gjenoppfinne NATO politisk (nok en gang)

Ronald D. Asmus undersøker den moderniseringen som er nødvendig for NATO for å møte de utfordringene som er sentrert utenfor Europa i tiden etter tiden etter Den kalde krigen.

Den nordatlantiske allianse i dag står overfor et paradoks som kanskje best kan illustreres ved de følgende tre observasjoner. For det første, et raskt besøk i NATO-hovedkvarteret avslører en allianse som i dag er engasjert i flere misjoner og aktiviteter enn noen gang tidligere. Det er ingen overdrivelse å si at NATO i dag har mer å gjøre enn noen gang etter at den ble grunnlagt for over et halvt århundre siden, og på mange avgjørende områder er på grensen til å bli overarbeidet.

For det andre, det er ingen mangel på nye problemer der folk ville like å se at NATO ble involvert eller utvidet sine pågående misjoner - en utvidet rolle i Afghanistan, mer ansvar i Irak, opptrappet kontakt med den større Svartehavsregionen eller å spille en støtterolle for å etablere fred i Midtøsten. Det er en kø av land som søker tettere, strategiske bånd og til slutt medlemskap i Alliansen, inkludert flere land på Balkan, Aserbajdsjan, Georgia og Ukraina. Man ser til og med tilløp til debatt i Israel om å undersøke muligheten for tettere euroatlantiske bånd. Det er åpenbart fortsatt behov for NATO, og den har en betydelig, magnetisk tiltrekning både i Europa og utenfor.

For det tredje vurderes NATO som mindre sentral av enkelte sentrale aktører i de viktigste hovedstedene på begge sider av Atlanterhavet. Enten det er USAs forsvarsminister Donald Rumsfelds nedgradering av Alliansen til en "verktøykasse" eller Tysklands kansler Gerhard Schröders kommentarer der han antyder at Alliansen ikke lenger var hovedarena for å debattere dagens store, strategiske spørsmål, ville slike bemerkninger ha vært utenkelige for et tiår siden da USAs forsvarsminister og Tysklands kansler ville ha vært NATOs største forkjempere og forsvarere.

Grunnen til dette paradokset er egentlig ganske enkelt. Etter sammenbruddet av kommunismen og Sovjetunionen måtte NATO gjenoppdage seg selv politisk for å møte de første utfordringene i tiden etter Den kalde krigen. Alliansens omforming i tiden etter Den kalde krigen er en av hovedårsakene til at Europa som et hele er fredeligere og sikrere i dag enn noen gang tidligere i nyere historie. I kjølvannet av den 11. september møtte imidlertid Alliansen behovet for å gjenoppfinne seg selv for andre gang for å stå mot utfordringene, som har senter utenfor Europa, særlig i det større Midtøsten, i tiden etter tiden etter Den kalde krigen. Selv om NATO lyktes i å gjenoppfinne seg selv for å møte de første utfordringene, har den ikke - i det minste ikke ennå - tatt det spranget som er nødvendig for å lykkes med de andre.

Hva var de utfordringene som Alliansen klarte å håndtere i 1990-årene? De var hovedsakelig å stoppe de etniske krigene på Balkan, forankre de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa i Vesten, og etablere et nytt forhold basert på samarbeid med Alliansens tidligere motstander, Russland. Riktignok var Alliansen i begynnelsen sen med å gjøre noe for å få slutt på etnisk rensing på Balkan. Utviklingen av både NATO-utvidelse og forbindelsene mellom NATO-Russland var ikke uten sine problemer og en tidvis nær døden-erfaring. Likevel, i løpet av ett tiår klarte NATO å transformere seg fra en nord-amerikansk-vesteuropeisk allianse som utelukkende var fokusert på territorielt forsvar, til en paneuropeisk institusjon med nye medlemmer som strekker seg fra Baltikum til Svartehavet, og misjoner som i økende grad sentreres rundt det som tidligere ble kalt "utenfor området". Det var ikke lite som ble oppnådd.

Ny, strategisk utfordring

Mens slike endringer virket enorme den gang, kan man i dag se at de var utilstrekkelige for å holde tritt med verdenspolitikken på begynnelsen av det 21. århundre. Terroranslagene den 11. september 2001 var et annet geopolitisk jordskjelv som skulle tvinge Alliansen til å gjennomtenke de politiske parametere som hadde styrt NATOs tidligere strategiske nyskaping. Alliansen ble strategisk konfrontert med behovet for nok et stort sprang fremover - ett som ville ha ført den utenfor de offisielle grensene til det euro-atlantiske området og inn i slike regioner som det større Midtøsten. Da tvillingtårnene på Manhattan raste sammen ble vår gamle definisjon av Artikkel 5-trusler ødelagt. Osama bin Laden viste også at grensen som delte det euro-atlantiske og det midt-østlige sikkerhetsrom smuldret opp. Amerikanere og europeere begynte å våkne opp for å innse at de største truslene mot det euro-atlantiske samfunnet ikke lenger stammet fra Europa, men utenfra.

På slutten av 1990-tallet hadde NATO, i forbindelse med diskusjoner om dens nye strategiske konsept, begynt å debattere om den skulle utvide sitt strategiske virkeområde utover Europas grenser og inn i Midtøsten. Den prosessen ble imidlertid stoppet. Til tross for press fra Washington foretrakk en majoritet av de europeiske allierte den gang å begrense NATOs fremtidige rolle til å håndtere sikkerhet i og rundt Europas periferi og ikke krysse linjen om potensielle fremtidige roller i Midtøsten. Likevel viste det synet seg å bli selvmotsigende og ville smuldre hen under vekten av virkelige verdensbegivenheter - akkurat som den konvensjonelle visdommen tidlig på 1990-tallet om at NATO ikke kunne og ikke burde ta på seg misjoner utover territorielt forsvar hadde vist seg utilstrekkelig for en ny tid. USAs senator Richard G. Lugar fanget inn Alliansens dilemma den gang med utsagnet om at NATO ville "gå ut av området eller ut av business". Poenget var enkelt, men avgjørende: hvis NATO håpet å forbli Vestens sentrale allianse, måtte den tenke på nytt og ta opp dagens sentrale, strategiske spørsmål og utfordringer, uansett hvor de kom fra.

I dag er det lett å glemme akkurat hvor alvorlig splittet Alliansen var på den tid over Bosnia og Hercegovina. En bør også merke seg at det var fransk-amerikansk forsoning som var nøkkelen til å løse krisen. Det i sin tur viste seg å være en katalysator for en ny oppfatning av strategisk hensikt som satte scenen for NATOs politiske og strategiske nyskapning, som foregikk resten av tiåret. Det var et klassisk eksempel på ledere som brukte en historisk krise for å overkomme treghet og intern motstand og få til et strategisk gjennombrudd for tiltrengte reformer som ga nytt liv til en allianse.

Dessverre kan ikke det samme sies for den 11. september. NATO brukte selvfølgelig Artikkel 5 for første gang som reaksjon på terroranslagene mot USA. Historikere vil vurdere om USA - Alliansens udiskutable leder - gjorde en historisk feil ved å vende seg bort fra og ikke bruke Alliansen mer aktivt i den første fasen av operasjonene i Afghanistan. Selv om en slik rolle i utgangspunktet hadde blitt begrenset, ville den ha hatt enorme og positive politiske konsekvenser når det gjelder å sette Alliansen på en forskjellig kurs og konsolidere en felles forpliktelse til å møte de utfordringene som presenteres av det nye sikkerhetsmiljøet. For en som hadde arbeidet hardt i de foregående årene med å oppfordre Alliansen til å gå utenfor Europa, syntes det virkelig å være en gylden mulighet til å feie vekk tidligere motstand og trekke NATO inn i en ny tid en gang for alle.

Bush-administrasjonen korrigerte selvfølgelig senere kursen. I dag er Afghanistan blant NATOs viktigste misjoner. Historisk fremdrift gikk imidlertid tapt, og den påfølgende uenigheten om nødvendigheten og rettferdigheten for krigen i Irak førte til at Alliansen ble svært splittet og fikk tidligere uoverensstemmelser, slik som den over Bosnia og Hercegovina, til å blekne i sammenlikning. I stedet for å bli et varsel om en ny og mer omfattende politisk gjenoppfinnelse av Alliansen og et slikt gjennombrudd som ville ha åpnet døren for ytterligere reformer, har den 11. september gitt Alliansen det paradokset som ble beskrevet i begynnelsen av denne artikkelen: travlere enn noen gang, fortsatt etterspurt i noen kretser, men også med en følelse av å være tilsidesatt på en måte.

En annen gjenoppfinnelse

Hva er veien ut av denne situasjonen? På midten av 1990-tallet var spørsmålet ofte: hvis NATO ikke eksisterte, ville vi gjenoppfinne den? Og hvis vi fortsatt ville skape den, hva ville vi gjøre annerledes? På den tid var det ganske lett å besvare slike spørsmål. Det var åpenbart at Europa og Nord-Amerika fortsatt ønsket en strategisk allianse; at en slik allianse måtte omfatte hele Europa og ikke bare halve; at den ville reflektere en ny balanse mellom Europa og Nord-Amerika; at den ville bli orientert mot nye trusler, i motsetning til gamle; og at vi ville forsøke å bygge partnerskap med slike nøkkelland langs Europas periferi som Russland. I et nøtteskall inneholdt det svaret alle kjerneelementene av den type reformer som NATO trengte - utvidelse, en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk, nye misjoner og tilbud om partnerskap - og som ble implementert.

Dersom vi stiller de samme spørsmålene i dag, kan det være en like nyttig øvelse når det gjelder å skissere ut den type nyskapning eller nyforming som Alliansen trenger i dag. Jeg tror, for eksempel, fortsatt utvetydig at USA ønsker og trenger en strategisk allianse for å ta opp de viktigste truslene som begge sider av Atlanterhavet står overfor. Videre vil jeg hevde at NATO i dag møter to forskjellige, men i økende grad sammenknyttede agendaer som må være i kjernen av dens andre gjenoppfinnelse.

Den første er å fortsette strategien med å fremme og utvide demokrati og stabilitet dypere inn i Eurasia og spesielt til den større Svartehavsregionen. Nærmere bestemt betyr dette å bidra til å konsolidere seieren til den oransje og den rosa revolusjonen og forankre et demokratisk Ukraina, sammen med Georgia og det sørlige Kaukasus, i Vesten. En slik forankring er også en av de beste og mest effektive måtene Europa og USA kan fremme demokratisk utvikling i Russland, som må være vårt overordnete mål. Den andre, knyttet til den første, er behovet for å prosjektere stabilitet til den større Svartehavsregionen - ikke bare som del av innsatsen for å bygge et helt og fritt Europa, men også med det større Midtøsten for øye. Til sammen vil dette utgjøre den tredje store bølgen med euroatlantisk utrekning og integrering. Akkurat som NATOs utvidelse i Sentral- og Øst-Europa bidro til å eliminere de eldgamle kildene til geopolitisk konflikt og rivalisering på kontinentet, vil det å forankre Ukraina og den større Svartehavsregionen i Vesten, nok en gang tegne om kartet over Europa til det bedre.

Disse agendaene vil og så bedre NATOs posisjon for å bli en viktigere aktør i det større Midtøsten, den delen av verden hvorfra de farligste truslene mot våre samfunn trolig vil komme i de neste årene og tiårene. Man bør aldri glemme at NATO er i stand til både å føre krig og bygge fred - og begge evnene kan det godt bli behov for i årene som kommer, etter hvert som vi møter truslene som utgjøres av spredning av masseødeleggelsesvåpen og internasjonal terrorisme. Hvis det er ett område der NATOs planleggere må tenke kreativt med hensyn til hvordan Alliansen kan bidra til å utvikle nye rammer og partnerskap og roller og misjoner som kan bidra til sikkerhet, er det faktisk dette.

Veien videre

Begynnelsen til den andre Bush-administrasjonen og dens nye vilje til å reparere forbindelsene mellom de to sider av Atlanterhavet, kan gi en ny mulighet til å fullføre gjenoppfinnelsen som NATO har behov for etter den 11. september. For å fastsette hva som må gjøres, vil flere vurderinger være avgjørende.

For det første er dette hovedsakelig en politisk utfordring. Forutsetningen for NATOs andre gjenoppfinnelse er at Europa og USA kommer til enighet om en ny form for strategisk hensikt og enighet for å møte de forskjellige utfordringene i et nytt århundre. NATO dreier seg om krig og fred, og det er ingen spørsmål som er mer politiske enn disse. Medlemslandene vil ganske enkelt ikke ta de vanskelige beslutningene om hvordan de skal bygge eller restrukturere sine væpnede styrker og skape nye evner, så lenge vi ikke har en ny og felles enighet om hva vi vil.

For det andre er ikke de problemene vi står overfor alltid eller nødvendigvis militære. De strategier som trenges må være politiske, økonomiske og militære. NATO vil derfor bare være en del av svaret og ett instrument og en ramme blant flere. EUs rolle og samarbeidet mellom EU og USA vil vokse og til tider være likeverdige med eller til og med viktigere, fordi de spørsmålene vi må ta opp er så vanskelige. Den rollen som NATO kan spille vil være enestående og avgjørende - og ingen annen institusjon kan ivareta den. NATO er et instrument for å bygge fred, men også for å føre krig. Vi må tenke på hvordan vi skal bruke begge disse evnene. Det kan godt være at dens fredsbyggende aktiviteter og komponenter er like avgjørende som dens krigførende evner i denne delen av verden.

For det tredje må en sentral del av en fremtidig gjenoppfinnelse av NATO være en intern, ny avbalansering mellom Nord-Amerika og et i økende grad integrert Europa. Vi trenger en fungerende forbindelse mellom EU og NATO, så vel som en ny forbindelse mellom EU og USA som i økende grad har strategisk innhold. Uansett hvor mye enkelte amerikanere nødig vil innrømme det, er en grunn til at enkelte europeere i dag er så motvillige mot å vende seg mot NATO, deres tro på at dens strukturer i for stor grad favoriserer USA og ikke i tilstrekkelig grad reflekterer EUs økende betydning og den fremgangen som er gjort i europeisk integrering. Det må bemerkes en av nøkkelkomponentene i den reformen som vi nesten fikk til i 1990-årene, var Frankrikes fullstendige reintegrering i NATO. I dag betaler Alliansen fortsatt en pris for fiaskoen og den muligheten som gikk tapt. En ytterligere politisk nyforming av Alliansen i dag må fullføre dette arbeidet på en vellykket måte.

NATO i dag trenger en andre, politisk gjenoppfinnelse - en som vil avbalansere Alliansen på nytt og utvide dens engasjement dypere inn i det euro-atlantiske samfunnet og langt inn i det større Midtøsten. Det er en strategisk nyforming som er like ambisiøs som den som ble foretatt og fullført i 1990-årene. Mange vil anse den for å være for ambisiøs. Skeptikere og kritikere vil si at den er en mission impossible. Liknende røster kunne høres tidlig og på midten av 1990-tallet. I dag er vi mye bedre stilt fordi våre ledere overhørte dem og møtte behovet for å modernisere Alliansen for en ny tidsalder. Hvis det faktisk er en lærdom som kan trekkes fra 1990-årene, er det at vi ikke var ambisiøse nok den gang.

Ronald D. Asmus er direktør ved German Marshall Fund of the United States, Transatlantic Center i Brussel, Belgia, og forfatter av Opening NATO's Door (Columbia University Press, 2002), en diplomatisk historie om NATOs utvidelse.






Spesial

Bedring av det sivil-militære samarbeidet på den danske måten

Kristian Fischer og Jan Top Christensen beskriver hvordan Danmark søker å optimalisere sivil-militært samarbeid i fredsoperasjoner, og hvordan denne erfaringen kan være nyttig for andre allierte og NATO.

I mars 2004 lanserte Danmark et nasjonalt initiativ for å få alle danske aktører som opererer i kriseområder til å arbeide mot målet å stabilisere og normalisere leveforholdene på en koordinert måte. Som følge av dette initiativet, som er basert på erfaringer fra Afghanistan, Balkan, Eritrea og Irak, bør planlegging og forberedelser for internasjonale fredsoperasjoner, der danske militære avdelinger er deployert, nå sikre en konsentrert, dansk, sivil innsats i ansvarsområdet til troppene.

Det danske initiativet er kjent som Felles planlegging og aksjon av sivile og militære aktiviteter innen internasjonale operasjoner, eller CPA. Dette er ett av flere initiativer både fra internasjonale institusjoner og enkelte allierte for å bedre sivil-militært samarbeid, og erfaringene bør være nyttige både for andre land og i videre forstand for NATO og det større internasjonale samfunnet, for å bidra til en multilateral tilnærming.

Åpenbart bestemmer den aktuelle sikkerhetssituasjonen i hvilken utstrekning sivile aktører - frivillige organisasjoner, internasjonale institusjoner og byråer - er i stand til å delta fra begynnelsen av en fredsoperasjon. Det kan være situasjoner der verken internasjonale organisasjoner eller lokale regjeringsinstitusjoner er tilstede i et konfliktområde. I slike sitasjoner kan det militære måtte legge til rette for mindre, svært avgrenset kortsiktig assistanse. Imidlertid er det ikke innenfor kjernekompetansen til de militære og, fra et dansk synspunkt, bør ikke bli det. I utviklingen av CPA-initiativet har Danmark søkt å unngå å svekke internasjonale, humanitære prinsipper på noen måte.

For å gjøre sentralisert, nasjonal koordinering av CPA-arbeidet lettere, har det blitt etablert en permanent gruppe sivile tjenestemenn som skal planlegge og koordinere militært og sivilt humanitært arbeid. Gruppen omfatter representanter fra Forsvarsdepartementet, Forsvarskommandoen, Forsvarets etterretningstjeneste, Krisehåndteringsbyrået og Den nasjonale politistyrken. Det danske utenriksdepartementet leder gruppen, og sikrer koordinering med passende, humanitære organisasjoner, inkludert frivillige organisasjoner og muligens selskaper innen privat sektor.

En sivil styringsgruppe bør også deployeres sammen med eller tett opp til danske tropper i danske misjonsområder. Denne avdelingen vil bidra til lokal koordinering og gi retningslinjer for nye prosjekter. Som del av CPA-initiativet søker også Danmark å utvide omfanget av felles trening av sivile og militære aktører, og vil kontinuerlig revurdere og evaluere samarbeidet for å maksimalisere innflytelsen av de danske bidragene til internasjonale fredsoperasjoner.

Det gjøres også en innsats for å sikre at det danske engasjementet er planlagt innenfor en koordinert, internasjonal ramme. Det danske initiativet er faktisk selv basert på retningslinjer som ble trukket opp i 2003 av FN, om bruken av militære og sivile forsvarsressurser for å støtte FNs humanitære aktiviteter i komplekse kriser.

Som et resultat av erfaringene fra en lang rekke fredsoperasjoner, har flere og flere aktører - både fra regjeringen og frivillige - i de senere år anerkjent behovet for å integrere alle tilgjengelige instrumenter. På grunn av dette har nye koordineringsorganer blitt etablert i mange hovedsteder, og innovative samarbeidsprosedyrer har blitt tatt i bruk for å ivareta utfordringene på tvers av regjeringer og fagområder. Videre har spørsmålet om bedret CPA kommet opp på den internasjonale agenda, og er for eksempel omtalt i anbefalingene som ligger i FNs generalsekretær Kofi Annans nylige rapport, In Larger Freedom: towards security, development and human rights for all.

Selv om det ikke er mulig å kopiere nasjonale strukturer og konsepter i multinasjonale organisasjoner som NATO, er det et behov for å ta opp liknende spørsmål og utvikle løsninger på et multilateralt nivå. I dag har imidlertid Alliansen hovedsakelig nærmet seg CPA på ad-hoc grunnlag. Likevel har det blitt utviklet nyttige prosedyrer på en pragmatisk og gradvis måte. På det taktiske nivå er det faktisk flere eksempler der fredsbevarende styrker som operer innen en bestemt, geografisk sektor har koordinert og planlagt sammen med humanitære, rekonstruksjons- og utviklingsbyråer, ofte av samme nasjonalitet som de fredsbevarende styrker, for å oppnå lokal synergi. De nasjonalt ledede provinsielle rekonstruksjonsteam (PRTer) som opererer i Afghanistan er gode, nåværende eksempler på dette.

Videre representerer etableringen av en PRT styringskomité, som fører sammen representanter fra den NATO-ledede internasjonale sikkerhetsstyrken (ISAF), den afghanske regjeringen, internasjonale organisasjoner og frivillige organisasjoner, et pågående forsøk på å få til en CPA-tilnærming til sivil-militære aktiviteter på det operative nivå. På det strategiske nivået har det også blitt foreslått en serie lovende initiativer i NATO. Den allierte transformasjonskommando søker en "holistisk tilnærming" til operativ planlegging. Den allierte operasjonskommando har lagt frem ideen om å integrere NATOs militære svar i en mer omfattende total "kollektiv strategi" inkludert ikke-militære elementer. NATOs sivile kriseplanleggingskomité på høyt plan vurderer hvordan den skal utvikle et basiskonsept for operasjoner for å håndtere koordinert, sivil støtte til krisereaksjonsoperasjoner.

Alliansen øker også for tiden omfanget og hyppigheten på sin kontakt med andre internasjonale institusjoner og frivillige organisasjoner. NATOs stabspersonell møter regelmessig representanter fra de relevante FN-organer, særlig stabspersonell fra Avdeling for fredsbevarende operasjoner og Kontoret for koordinering av humanitære saker, for å utveksle synspunkter om pågående og fremtidige aktiviteter. Det er også blitt etablert kontakter med viktige frivillige organisasjoner.

Likevel vil både NATO og andre viktige, internasjonale aktører helt klart dra nytte av en mer systematisk CPA-tilnærming, og av den grunn var Danmark vertskap for et seminar kalt Concerted Planning and Action of Civil and Military Activities in International Operations i København den 20. og 21. juni. Målet er å bedre forståelsen av de mange ideer og aktiviteter som allerede er i gang på det nasjonale nivå, innen FN-systemet og i NATO. Av denne grunn inviterte Danmark deltakere fra andre allierte, EU, NATO og FN, så vel som frivillige organisasjoner, for å diskutere nasjonal praksis, erfaringer fra pågående operasjoner, og hvordan andre internasjonale organisasjoner nærmer seg sivil-militært samarbeid. Talere tok også opp spørsmålet om NATOs rolle på dette nye feltet, og vurderte nytten av CPA-initiativet som et administrativt, planleggings- og implementeringsverktøy.

En omfattende tilnærming til sivil-militært samarbeid som tar i betraktning de taktiske, operative og strategiske nivåer, så vel som NATOs egne prosedyrer og praksis er i alles interesse. Seminaret vil bidra til å flytte dette spørsmålet høyere opp på Alliansens agenda, og gi et grunnlag for å føre det videre fremover både innen Alliansen og i NATOs interaksjon med andre organisasjoner.

Kristian Fischer er stedfortredende departementsråd for forsvar og Jan Top Christensen er avdelingssjef i Det kongelige danske utenriksdepartement.






Bokanmeldelse
Diaspora og Jugoslavias undergang
  Thomas Yde anmelder to nye bøker som tar for seg rollen til emigranter fra Balkan i krigene om Jugoslavias oppløsning.

Be not Afraid for you have Sons in America, How a Brooklyn Roofer Helped Lure the US into the Kosovo War, Stacy Sullivan, St. Martin's Press, New York, 2004.

Homeland Calling, Exile Patriotism and the Balkan Wars, Paul Hockenos, Cornell University Press, Ithaca and London, 2003. .

Hva var det som ga brennstoff til de blodige, etniske konfliktene som rev Jugoslavia fra hverandre og førte til de enorme, menneskelige lidelsene som red Balkan som en mare i 1990-årene og som fortsetter å sende mørke skyer over regionen i dag? Dette spørsmålet har blitt diskutert intenst siden tidlig på 1990-tallet, og blir fortsatt sterkt debattert i dag. Det har faktisk vært fokus for mye fremragende skriving i løpet av de siste ti årene, så vel som tema for utallige rapporter og konferanser på høyt nivå. Enkelte analytikere har, i tråd med akseptert visdom, antydet at svaret ligger i medfødt, etnisk hat mellom de forskjellige etniske gruppene som bor i det tidligere Jugoslavia, og som har fått næring gjennom århundrer med konflikt og er forsterket av de dype sosioøkonomiske skillene mellom den relativt velstående nordlige delen av landet og det fattigere sør. Dette hatet, hevdes det, var kontrollert - men aldri fjernet - under Titos karismatiske ledelse, med det resultat at det måtte komme til overflaten etter hans død. .

Andre kommentatorer har understreket den viktige rollen ledere som Slobodan Milosevic og Franjo Tudjman spilte for å oppildne nasjonalistiske følelser som et knep for å sikre sin makt. I følge dette synspunktet var den radikale nasjonalismen som karakteriserer Balkan-krigene ikke uunngåelig, men virkningen av godt tilpassede, veloverveide kampanjer med feilinformasjon og propaganda, som med hensikt fordreide historiske hendelser for å så frykt og hat for å nå forskjellige, politiske mål. Milosevic' tale på Svartfugl-marken i juni 1989, som markerte 600-årsjubileet for slaget om Kosovo Polje, kan for eksempel bli sett på som et hensiktsmessig forsøk på å samle hjemlig støtte i Serbia, ved å blåse på ilden i den etniske konflikten mellom kosovoalbanere og serbere. .

Det som er felles for begge forklaringene er en tro på at de faktorene som førte til Balkan-krigene hovedsakelig finnes i Jugoslavia. Det som har vært noe fraværende i debatten så langt er vurdering av den virkningen ytre faktorer hadde for å stimulere de voldelige konfliktene som rev Jugoslavia fra hverandre. Den rollen som diaspora spilte er for eksempel fortsatt lite studert. Riktig nok har makten og innflytelsen til emigranter i Australia, Canada, Europa, Sør-Amerika og USA blitt omtalt i slike studier som Mary Kaldors Old and New Wars, Organized Violence in a Global Era (Polity, 1999). Virkningen av "langdistansenasjonalisme" har imidlertid sjelden blitt behandlet som en avgjørende faktor i seg selv i analyser av Balkan-krigene. Dette er trolig et resultat av vanskelighetene og farene ved å avsløre skyggeverdenen der de radikale nasjonalistelementene i diaspora-samfunn opererer. .

Som følge av dette er Stacy Sullivans Be not Afraid for you have Sons in America, How a Brooklyn Roofer Helped Lure the US into the Kosovo War (St. Martin's Press, New York, 2004) og Paul Hockenos' Homeland Calling, Exile Patriotism and the Balkan Wars (Cornell University Press, Ithaca and London, 2003) viktige bidrag til vår forståelse av Balkan-krigene. Begge bøkene gir detaljerte og balanserte redegjørelser for koblingen mellom emigrantnasjonalisme og den voldelige oppløsningen av Jugoslavia. De avdekker også omfanget av innflytelsen fra emigrantaktivisme når det gjelder å støtte opp under radikale, nasjonalistiske krefter i sine hjemland ved å gi de politiske ideologier, finansiering, og ofte leveranser av våpen og utstyr som fyrte opp under konfliktene. .

Sullivans bok er en innsideberetning om Kosovo-krigen. Boken gir et urovekkende blikk inn i den underverdenen der Sullivan arbeidet som journalist i nesten to år - en verden bestående av revolusjonære, gangstere, folk som drømmer om å bli politikere, våpenhandlere, krigsprofitører, og redde, fattige, kosovoalbanske landsbyboere. Den avslører hvordan en albansk immigrant i USA, en taktekker fra Brooklyn kalt Florin Krasniqi, bidro til å bygge opp en geriljahær, hvis handlinger til slutt hjalp til med å overbevise USA og dens NATO-alllierte om å sette i gang en humanitær intervensjon i Kosovo. Florin fikk ikke bare samlet inn mye av pengene til Kosovos frigjøringshær gjennom Homeland Calling Fund, men bidro også til å forsyne den med mesteparten av dens militære utstyr. Florin fikk også en viss innflytelse over USAs beslutningsprosess gjennom den albanske lobbyen i Washington, og la til og med til rette for at en atlantisk brigade med nordamerikanske frivillige skulle bli med og slåss i sitt hjemland. .

Sullivans arbeid er leseverdig av en rekke grunner. Fremfor alt er det en viktig øyevitneskildring av det som skjedde bak scenen i Kosovo-krigen. Den er verdifull som en hovedkilde til bevis for å dokumentere hvordan albanere som bor i USA finansierte og utrustet Kosovos frigjøringshær. Den er lettlest, integrerer på en elegant måte Florins historie med en grundig og underholdende historie om Kosovo, som både dekker den siste utviklingen og gir en omfattende oversikt over de grunnleggende årsakene. .

Selv om beretningen er høyst personlig og avslører en stor del sympati, varme og forståelse for hovedpersonene i boken, er Sullivan i stand til å holde en kritisk distanse til hendelsene og personene hun beskriver. Det avsløres i åpningssitatet - Friedrich Nietzsches advarsel om at "Han som kjemper mot monstre bør se til at han ikke selv blir et monster" - en klar referanse til Florin, som i sin reaksjon mot serbiske grusomheter til slutt faller for fristelsen til å bruke deres brutalitet. Sitatet reflekterer også en mer generell kritikk av kosovoalbanerne som, blindet av etnisk lojalitet, ikke klarte å hindre represalier mot sivile serbere etter krigen. Selv om albanerne kanskje ikke satte i gang voldsspiralen i Kosovo, har det at de ikke klarte å etablere lov og orden og anklage etniske slektninger for grusomheter mot serbere, gjort at det ikke vil være lett å få slutt på den, hevder Sullivan. I dette lys kan tidligere statsminister Ramush Haradinaj' beslutning nylig om å overgi seg til Den internasjonale krigsforbryterdomstol i Haag representere et betydelig første skritt mot fred og stabilitet i Kosovo. .

Selv om det er en fengslende historie, klarer ikke boken å sette rollen til emigrantsamfunnet inn i en større, analytisk sammenheng. For eksempel tar den ikke opp det avgjørende spørsmålet om hvordan store deler av den albanske diaspora har vært uvillige til å ta i bruk den demokratiske kulturen i sine nye land, men heller velger en radikal nasjonalisme i direkte konflikt med noen av kjerneverdiene i et demokrati. Historiske fiendtligheter mellom albanere og serbere og de grusomhetene som Milosevic-regimet utførte, er bare del av historien, men Sullivan identifiserer ikke andre og mer generelle årsaker til emigrantnasjonalismen. Boken drøfter heller ikke båndet mellom den rollen som diaspora spiller og konseptet med globalisering. Fremskritt innen kommunikasjoner og øket utveksling av ideer, informasjon, varer og tjenester, og kapitalflyt, har helt klart lagt til rette for den økede betydningen av diaspora når det gjelder å oppildne etnisk konflikt. Likevel, til tross for hyppige referanser til Florins bruk av sofistikerte former for global kommunikasjon og transnasjonale banknettverk, undersøker ikke Sullivan hvordan det skjer. .

Hockenos' bok går i dybden om disse og andre spørsmål, og gir en analyse, som er bredere basert, av den rollen som eksilgrupper og emigrantsamfunn spilte for å fyre opp under Balkan-krigene i 1990-årene. Hockenos hevder at selv om det endelige ansvaret for disse krigene ligger hos befolkningene og de politiske ledere på Balkan, bidro albansk, kroatisk og serbisk diaspora til konflikten i 1990-årene og bidro bare sjelden til å støtte demokratiske krefter i sine hjemland. Balkan-diaspora skaffet penger til nasjonalistledere, brukte millioner av dollar i lobbykampanjer i USA, bidro til å finansiere og utstyre geriljahærene og til og med forsynte krigen med frivillige. Hockenos demonstrerer også på en overbevisende måte hvordan mange av ideene som inspirerte den smittsomme stammen av nasjonalisme som lå under de politiske programmene til slike ledere som Tudjman og Milosevic ble formulert i eksilsamfunnene. Både i Kroatia, Kosovo og Serbia kom emigranter tilbake for å ta fremtredende ministerstillinger i nasjonalistregjeringene. .

Hockenos, forfatter og politisk analytiker, som har arbeidet for Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa i Bosnia og Hercegovina, sporer tendensen til radikal nasjonalisme, som vises av de politisk aktive elementer av Balkan-diaspora, tilbake til den gang de ble kastet ut fra sine hjemland etter slutten på Den andre verdenskrig. Arrene etter nederlag og utkastelse, hevder han, oppildnet hatet og sorgen som karakteriserte de politisk orienterte emigrantorganisasjonene og fikk dem til fortsatt å være knyttet til de militante nasjonalistideologiene til de fascistiske og rojalistiske bevegelsene i 1930- og 1940-årene. Dette viste seg også å gjelde fordi diaspora ikke erfarte tiårene med sameksistens under Den kalde krigen, som bidro til å gjøre spenningene mindre og bygge tillit mellom de forskjellige etniske gruppene innen Jugoslavia. Derfor var disse samfunnene dårlig utrustet for å overføre den demokratiske kulturen i deres adopterte land til sine hjemland, etter kommunismens sammenbrudd.

I følge Hockenos har sentrifugalkreftene ved globalisering forverret, i stedet for redusert, de nasjonalistiske lidenskapene til eksilsamfunnene, delvis på grunn av den anonymitet og usikkerhet som globaliseringen fører til, og delvis på grunn av øket utveksling av informasjon, varer og kapital, som lar emigrantene forbli knyttet til sine hjemland. Ved å bryte ned barrierene mellom hjemlandet og diasporaen, har globaliseringsprosessen øket innflytelsen av "langdistansenasjonalisme" i innenrikspolitiske prosesser. .

Ved å spore opp mange av de grunnleggende årsakene til radikal nasjonalisme som emigrantsamfunnene gir næring til, gir Hockenos oss betydelig mer forståelse for Balkan-krigene. Det ville imidlertid ha vært fint om han hadde tatt det logiske neste skritt og analysert hvordan diaspora kan brukes som agenter for demokratiske reformer i sine hjemland. Som Hockenos selv innser har Balkans emigrantsamfunn, i tillegg til sine destruktive muligheter, enormt potensial til å støtte den demokratiske overgangen i sine hjemland og bidra til å legge grunnlaget for stabilitet og velstand. .

På grunnlag av omfanget av hans ekspertise, er det også beklagelig at Hockenos ikke prøver å plassere Balkan-diasporaens rolle i en mer omfattende historisk og kulturell kontekst. Boken ville ha dratt nytte av en diskusjon av forskjellene og likhetene mellom emigrantnasjonalismen til Balkan-diasporaen og den til eksilsamfunn fra andre deler av verden i løpet av det 19. og 20. århundre. For eksempel hvordan skilte den rollen som Balkan-diasporaen spilte for å få i gang det voldelige sammenbruddet av Jugoslavia seg fra de russiske og irske eksilsamfunnene i deres oppildning til henholdsvis den russiske revolusjon og tiårene med konflikter i Nord-Irland? Globalisering er helt klart en del av historien, men boken ville ha profittert på en mer omfattende behandling av dette spørsmålet. .

Alt i alt fortjener de anmeldte bøkene mye ros. De er velskrevne, underholdende og omfattende i sin behandling av et komplekst og lite studert fenomen, som spilte en viktig og avgjørende rolle i det voldelige sammenbruddet av Jugoslavia i 1990-årene. Ved å bidra til vår forståelse av emigrantnasjonalisme, gir de også et nyttig redskap for å unngå etnisk konflikt i årene som kommer.


Thomas Yde er dansk akademiker ved King's College Londons avdeling for krigsstuder og arbeider midlertidig i NATOs avdeling for offentlig diplomati.




Militære saker

ESDP transformert?

Jean-Yves Haine vurderer utviklingen av den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk og den militære transformasjon som kan gjøre Europa til en effektiv krisehåndterer.

Europa står nok en gang overfor en rekke eksistensielle spørsmål: hvordan styrke integreringsprosessen uten å begrense dens eksterne handlinger; hvordan forsone sin prosessorienterte natur med faktiske, utenrikspolitiske resultater; hvordan kombinere en konstitusjonell debatt og implementeringen av en mer sammenhengende sikkerhets- og forsvarspolitikk? EU-konstitusjonens vanskelige ratifiseringsprosess vil trolig raskt få EU inn i en introspektiv øvelse, der Europas identitet og sluttstatus vil være fokus for debatten, heller enn dens politikk. Kort sagt er det en alvorlig fare at Europa blir stadig mer innadrettet i en tid der et usikkert og skjørt internasjonalt miljø krever at Europa spiller en mer ansvarlig og aktiv rolle i utenrikspolitiske spørsmål.

Til tross for dette er det europeiske prosjektet grunnlaget for kontinentets velstand, og i økende grad, dets sikkerhet. Videre har det blitt gjort store fremskritt på området sikkerhet og forsvar etter lanseringen av den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP), i kjølvannet av møtet mellom den franske presidenten Jacques Chirac og den britiske statsministeren Tony Blair i St Malo i 1998. Ironisk nok, til tross for uenigheten over Irak, var 2003 det året der ESDP tok sine mest avgjørende skritt fremover, som følge av enigheten om en banebrytende EU-NATO-erklæring om ESDP ved utgangen av 2002. Det var også det året EU satte i gang både sin første fredsbevarende operasjon og sine første politimisjoner til Balkan, som banet veien for at EU kunne overta ansvaret for fredsbevaring i Bosnia og Hercegovina etter NATO ved utgangen av fjoråret. Vi så også EUs første, selvstendige, militære operasjon i Den demokratiske republikken Kongo.

På området etterretning og motterrorisme har det blitt satt i gang nye tiltak for å fremme integrerte aksjoner. På området spredning har EU vedtatt en klar ramme for aksjoner og press for å styrke ikkespredningsregelverket, og har satt i gang en enestående, koordinert innsats vis-à-vis Iran. Enda viktigere var det at en sikkerhetsstrategi for EU ble formelt vedtatt i desember 2003. I dette historiske dokumentet beskrev EU en utenrikspolitisk ramme basert på effektiv multilateralisme og preventivt engasjement for å føre stabilitet og velstand til sine naboområder, samtidig som det ble erkjent at bruk av makt kan være nødvendig under enkelte omstendigheter. Alt dette ville ha vært utenkelig for bare fem år siden. På mange måter har ESDP vært en av EUs største suksesser i det siste. Den europeiske, myke tilnærming til makt i verdenspolitikken har blitt hyllet på begge sider av Atlanterhavet i flere publikasjoner i det siste - inkludert bøker av T.R. Reid, Jeremy Rifkin og Mark Leonard - som den nye modellen for internasjonal adferd i det 21. århundre.

Likevel skjemmer åpenbare fiaskoer og avgjørende begrensninger disse svært optimistiske vurderingene av europeisk innflytelse og makt. Den første og mest grunnleggende er at selv om internasjonale sikkerhetsutfordringer krever kollektiv innsats, møtes terroranslag i praksis med nasjonale i stedet for internasjonale aksjoner, slik som både krigen i Afghanistan og reaksjonene på Madrid-bombene har vist. I krisetider er fortsatt nasjonalstatene, ikke internasjonale institusjoner, de viktigste aktørene. Videre kaster fortsatt uenigheten over Irak, spøkelsene etter prosjektet om å bygge et autonomt, militært EU-hovedkvarter i Tervuren, den dype mistilliten mellom enkelte EU-medlemmer og spillet med å kapre institusjoner for å beskytte nasjonale interesser, skygger over hele EUs felles utenrikspolitikk.

For det andre, når det gjelder utenrikspolitisk koordinering, opprettholder større, europeiske land som regel illusjonen om å handle alene, mens mindre land tenderer til å overlate oppgaven til EU, uten å gi de nødvendige ressurser for å sette den skikkelig i stand til å påta seg det nye ansvaret. Den pågående kampen om diplomatisk tjeneste for den fremtidige EU-utenriksminister er illustrerende for den stadig tilbakevendende spenningen mellom små og store land og mellom Kommisjonen og Rådet. Overfor resten av verden er behovet for en felles tilnærming avgjørende. Likevel foretrekker de fleste medlemmene å utvikle sine egne, spesielle forbindelser med Washington og andre viktige hovedsteder, selv om dette undergraver deres kollektive innflytelse, fordi det inviterer den andre siden til å ta i bruk en "splitt og hersk"-tilnærming.

For det tredje, som følge av EUs nylige utvidelse, har tidligere fjerne teatre som Moldova eller Kaukasus blitt umiddelbare naboskap. Mens EU viste sin krisehåndteringskapasitet i forbindelse med Ukraina, med betydelige bidrag fra Litauen og Polen, er andre områder fortsatt utenfor europeisk innflytelse. Selv på Balkan, der EU har vært engasjert i mer enn et tiår, krever faktisk arbeidet med en langsiktig løsning for Kosovo den type spesialinnsats som Europa for tiden er uvillig eller ikke i stand til å foreta.

Endelig sier EU ofte mye om uttalte prinsipper, men lite om handling. Enda verre er det at selv når medlemslandene er enige om en felles tilnærmingsmåte, er de ofte ikke i stand til å få til konkrete resultater, slik den diplomatiske fiaskoen på Kypros, pågående kaos i Kongo, mangel på handling i Darfur og passivitet i den israelsk-palestinske konflikten har vist.

Strategisk holdning

Disse begrensningene viser seg også i EUs strategiske stilling. Ved å motsette seg regimeendring understreker EU at stabilitet går foran demokratisering. Ved å forkaste foregripelse - Tyskland fikk endret teksten i utkastet til sikkerhetsstrategien for å fjerne dette - ønsker EU diplomati og preventivt engasjement for å løse internasjonale kriser. Ved å legge vekt på effektiv multilateralisme, stoler EU mer på internasjonale institusjoner enn på sin egen evne til aksjon. Kort sagt, Europa forblir i det store og hele en status quo-orientert makt, som er snar til å understreke internasjonal lov og etikk. Kommisjonspresident José Manuel Barrroso sa nylig: "Vi [europeerne] er på mange måter en supermakt. Vi er en moralsk makt." Kanskje, men det er en moralitet forkynt gjennom en erklæring, i stedet for en overbevisning som vises gjennom handling.

Den virkelige fiaskoen for dette, som med et dårlig navn kalles det postmoderne Europa, knytter seg imidlertid til dets mangel på evne til å reformere sin forsvarsstruktur. ESDP-evnene fortsetter å henge etter. Det opprinnelige målet om opp til 60.000 tropper som er deployerbare innen 60 dager, som ble fastsatt på møtet i Europa-rådet i Helsingfors i 1999, har ikke blitt nådd. Når sant skal sies, et betydelig antall europeiske tropper er deployert over hele verden i nasjonale, EU-, NATO- og FN-misjoner. Poenger var imidlertid å la EU disponere en styrkereserve, ikke bare for å stille enda et krav til nasjonale styrker. Flere problemer har plaget hovedmålene fra Helsingfors. For det første, det var bare et kvantitativt mål fastsatt på grunnlag av den internasjonale erfaringen i Bosnia og Hercegovina, og derfor dårlig tilpasset dagens nye strategiske imperativer. For det andre besto det kun av et styrkeregister, hvorav bare en liten prosentdel faktisk kunne deployeres raskt. For det tredje, hvis mangler ble identifisert, var det ingen reelle pådrivere for å rette på dem. Innsatsen for å bedre evnene måtte endres fra det kvantitative til det kvalitative. Flere initiativer i den senere tid har tatt denne nødvendigheten i betraktning.

For det første, det ble endelig enighet i fjor om å etablere en europeisk forsvarsorganisasjon for å "støtte medlemslandene i deres innsats for å bedre europeiske forsvarsevner på området krisehåndtering". Organisasjonen skal fremme utstyrsamarbeid, forsknings- og teknologiprosjekter og anskaffelser. Alt dette bør føre til uvurderlige synergier og storkjøpsfordeler for europeiske forsvarsutgifter. Spesielt bør organisasjonen være i stand til å koordinere arbeidet for å fylle tomrom som er identifisert i Handlingsplanen for europeiske evner (ECAP). For å få virkelig innflytelse må imidlertid organisasjonen bli skikkelig finansiert.

For det andre er prinsippet om permanent, strukturert samarbeid for forsvar nå formelt anerkjent i EU-konstitusjonen. Kriteriene som styrer dette samarbeidet er tydelige, i det minste på papiret. Blant andre ting må medlemslandene ha et tilstrekkelig nivå på forsvarsutgiftene - gjennomføre konkrete tiltak for å bedre tilgjengeligheten, interoperabiliteten, fleksibiliteten og deployerbarheten for sine væpnede styrker - og sette av ressurser for å ta opp mangler identifisert av ECAP-mekanismen. Den virkelige nyheten ligger i oppmuntringen til å koordinere identifiseringen av militære behov, spesialisere nasjonale forsvar, og å gå sammen om felles evner. På grunn av svakhetene ved forsvarsbudsjettene og den kroniske underinvesteringen i forskning og teknologi, er kollektive anskaffelser og multinasjonale styrker åpenbare løsninger. Hvis det blir implementert, kan permanent, strukturert samarbeid tilby en verdifull ramme der man kan endre dynamikken i europeisk forsvar.

Endelig vedtok EU kampgruppe-konseptet i november i fjor. Dette initiativet er et direkte resultat av erfaringen fra Operation Artemis i Den demokratiske republikken Kongo i 2003. Kampgruppe-konseptet er basert på en evne til å gå "raskt inn, raskt ut" for å gjeninnføre orden, særlig i Afrika, som vil bli utført "eksplisitt, men ikke eksklusivt" under et mandat fra FNs sikkerhetsråd. I neste fase vil afrikanske eller andre fredsbevarere bli forventet å overta.

Denne strategien med å sørge for en rask løsning og deretter overlate ansvaret for fredsbygging på lengre sikt til andre, er imidlertid vanskelig å gjennomføre i praksis. Det er ikke åpenbart hvorfor kampgrupper vil være den tilstrekkelige styrkepakke for slike operasjoner. Innsettingsstyrken vil ikke være så rask, særlig fordi EU mangler strategisk transportkapasitet. Uttrekningen kan bli forsinket i mange måneder, og Den afrikanske union vil trolig ikke være i stand til å stille opp med tilstrekkelige fredsbevarere etterpå. I Kongo i dag har FN-misjonen rundt 16.000 medlemmer, som gjør den til den største av organisasjonens fredsbevarende operasjoner. Videre er den politiske enigheten i Europa om at kontinentet skal spille en større rolle i Afrika begrenset, slik som det alt for klart kom til syne gjennom likegyldigheten overfor hendelsene i Darfur. Til tross for dette representerer kampgrupper på 1.500 soldater, inkludert støtte- og forsyningselementer, en mer fleksibel styrkepakke som er i stand til å mestre høyintensitetsoperasjoner. De vil være deployerbare i løpet av fem dager, vil være fullt oppsatt, utstyrt og trenet, og ha tilstrekkelige ressurser for strategisk transport. Medlemslandene har forpliktet seg til å levere 13 slike kampgrupper innen 2007, hvorav ni vil være multinasjonale, inkludert en kontingent fra Norge, som ikke er et EU-land. Dette nye målet på nesten 20.000 mann - en tredel av hovedmålet - synes mer oppnåelig, men den virkelige effektiviteten vil være avhengig av transformasjonen av europeiske styrker.

Styrketransformasjon

Europeisk styrketransformasjon har nettopp startet, og på den vanlige, ukoordinerte måten. Selve uttrykket er svært uklart. Dette gjelder faktisk også i USA, der det å omfavne revolusjonen innen militære saker både har produsert positive resultater og avslørt alvorlige mangler. Styrkene og svakhetene i den amerikanske forsvarsminister Donald Rumsfelds plan om å bygge lette, svært mobile og teknologisk avanserte, amerikanske, væpnede styrker, har blitt åpenbar i Afghanistan og Irak. I begge tilfeller var kampevnene som ble deployert imponerende, mens stabiliseringsstyrkene etter konflikten hadde avgjørende mangler. Antakelsen om at transformasjonen ville bidra til å redusere den totale størrelsen på de væpnede styrker, som var en av de drivende faktorene bak prosessen, har vist seg å være feil, og har ført til en revurdering av det amerikanske transformasjonsprosjektet.

I Europa ble de amerikanske vanskelighetene raskt brukt for å så tvil om behovet for transformasjon og understreke de faktiske kravene ved fredsbevaring. Storparten av de siste EU-initiativene i ESDP, inkludert nye, sivile forpliktelser og gendarmerie-initiativet, er fokusert på post-stabiliseringsfasen. Likevel, hvis man ser på de misjonene der europeiske fredsbevarere for tiden er deployert, ble de fleste av dem gjort mulig gjennom bruken av hard makt. Det ville ikke ha vært noen fred å opprettholde på Balkan uten NATOs intervensjon.

I Europa betyr transformasjon i hovedsak to ting. Det første er slutten på verneplikt og den strategiske kulturen med territorielt forsvar. I kjølvannet av fiaskoen med å handle med bestemthet i Bosnia og Hercegovina, har behovet for ekspedisjonsstyrker blitt akseptert, likevel har de militære strukturene i Europa ikke gjennomgått tilstrekkelige endringer. Verneplikt er fortsatt til stede i mange land; det er fortsatt altfor mange tunge infanteriavdelinger; det flommer over av foreldet utstyr; og strategisk transport mangler fortsatt. Å rette på dette krever politisk vilje og strategisk klarhet. For tiden mangler imidlertid begge i de fleste europeiske land.

Det andre aspektet ved transformasjon er den faktiske prosessen som skal føre til at moderne stridsteknikker innføres i europeiske styrker. I dag er risikoen for sårede og omfanget av akseptable, sivile skader fortsatt for høy i ethvert fiendtlig miljø. EU-medlemmene må sette fart i moderniseringen av sine evner for å bli i stand til å kjempe i henhold til kriterier som kreves av moderne demokratier. Selv om dagens fokus på mulige, militære aksjoner fra EU ligger i post-konfliktfasen eller i preventiv deployering i havarerte stater, begrenser mangelen på nødvendige evner i sterk grad handlefriheten i tilfelle situasjonen forverrer seg. Effektive C4ISR-evner, dvs kommando, kontroll, kommunikasjoner, data, etterretning, overvåking og rekognosering, er helt nødvendige i et slikt tilfelle. I Europa i dag har bare en håndfull land, særlig Frankrike og Storbritannia, begynt å introdusere nettverksbaserte kapasiteter i sitt arsenal. Den største hindringen i dette arbeidet er ikke tilgjengeligheten av europeisk teknologi, men nivået på forsvarsbudsjettene. Transformasjon dreier seg om å bruke pengene bedre og mer effektivt, men det kreves større utgifter på kortere sikt. Det er likevel i europeiske styrkestrukturers interesse på lengre sikt, ettersom de for tiden lider av et overskudd av overflødige evner. Samtidig er enhver økning i forsvarsbudsjettet en politisk umulighet i de fleste land.

Konsekvenser av forsvarsutgifter

Det er flere konsekvenser av denne situasjonen. For det første vil mellomstore, europeiske land trolig måtte spesialisere seg hvis de ønsker å modernisere sine styrker. Dette må på sin side bli bestemt innenfor en helhetsvurdering ovenfra og ned, i stedet for den klassiske nedenfra og opp tilnærmingen som ligger i ECAP. Dette er imidlertid et skritt som de europeiske landene fortsatt er motvillige til å ta. For det andre er samarbeid med NATO fortsatt avgjørende. Ettersom Europa trolig vil fokusere på nettverksbaserte operasjoner i stedet for hele spektret av nettverkssentrisk krig, blir det avgjørende for Europa å være i stand til å koble seg til amerikanske, interoperable C4ISR-evner. Hvis ikke vil muligheten til å arbeide sammen med Washington gå tapt. I den forbindelse er NATOs reaksjonsstyrke og EU-NATO arbeidsgruppen for evner nøkkelkomponenter for transatlantisk samarbeid. Til slutt, fordi europeerne bare har en styrkepool, må arbeidet i både ESDP og NATO-rammene, henholdsvis kampgruppene og NATOs reaksjonsstyrke, være sammenfallende.

I praksis er det slik. Det er imidlertid to begrensninger. Den første er politisk. Ettersom NATOs reaksjonsstyrke i hovedsak består av europeiske tropper, er europeerne forståelig nok bestemt på å ha mye å si når det bestemmes hvordan den skal brukes. NATO kan ikke bli vaskekonen for militære operasjoner som bestemmes i Washington. De forhold som omgir beslutningsprosessen har imidlertid blitt radikalt endret i de senere år. Siden NATO har gått utover det euroatlantiske området, er enighet om grunnstrukturen i verdensordenen, særlig bruken av makt, en nødvendig forutsetning for effektiv beslutningsfatning i Alliansen. Med den økende betydningen av globale spørsmål for den transatlantiske forbindelsen, er det et sterkt behov for å vurdere omfanget av felles interesser og innholdet i uoverensstemmelser på et større antall områder enn det som tidligere var tilfellet. Som spørsmålet om å heve våpenembargoen mot Kina viste, kan Europa og USA ikke bli enige om alt, over alt, fordi faktorene som er involvert ikke lenger er begrenset til et spesifikt problem, som den sovjetiske trusselen. Ettersom det er urealistisk å forvente fullstendig enighet, er det også urealistisk å nekte felles innsats på grunn av uenighet om en spesiell sak. Det siste må ikke bli et hinder for det første. Innen denne rammen er konsensus langt vanskeligere å oppnå. Videre er det særlig krevende ettersom både kampgruppene og NATOs reaksjonsstyrke forventes å bli deployerbare på 5 til 30 dagers varsel. Dagens innsats for rask deployering kan bli ødelagt av beslutningsprosesser som fortsatt er utilstrekkelige og tidkrevende.

Den andre vanskeligheten er mer operativ. Et av de ønskede resultater fra transformasjon er både en økning i størrelse på hovedkvarter, og en reduksjon i størrelse på styrker på bakken. Den nye NATO-strukturen med en Alliert operasjonskommando ved Hovedkvarteret for de allierte styrker i Europa (SHAPE) i Mons, Belgia, og en Alliert transformasjonskommando i Norfolk, Virginia i USA, betyr faktisk at SHAPE er skjæringspunktet for både NATOs og EUs operative planlegging. Selv om krangelen om et autonomt, militært EU-hovedkvarter foreløpig har blitt avsluttet, er det langsiktige spørsmålet der fortsatt: bør de store, europeiske landene være avhengig av Berlin-pluss-rammen for all tid, selv etter å ha blitt enige om å utvide rammen for ESDP-operasjoner og i økende grad transformere sin militære kapasitet? På den andre side, for selvstendige EU-operasjoner: bør små og mellomstore europeiske land være avhengige av nasjonale, dvs franske, tyske eller britiske hovedkvarterer, for å utføre disse operasjonene? Jo mer Europa transformerer sine evner, dess snarere vil spørsmålet om et EU-hovedkvarter komme opp igjen, ettersom Europa bare har en styrkepool

Europa har utviklet en om fattende tilnærming til sikkerhet, fra politimisjoner til krisehåndtering. Å styrke integreringen gjennom ratifiseringsprosessen kan nok en gang trekke oppmerksomheten i EU bort fra sine geopolitiske ansvarsområder. Å oppfylle de mindre krevende aspekter ved fredsbevarende operasjoner, som den pågående misjonen i Bosnia og Hercegovina, må ikke få lov til å forsinke den nødvendige transformasjonen av europeiske styrker. På begge områder står EUs troverdighet som en strategisk aktør på spill.

Jean-Yves Haine er europeisk sikkerhetsstipendiat ved Det internasjonale institutt for strategiske studier i London. Hans siste bok, "Les Etats-Unis on-ils besoin d'alliés?" (Payot, 2004) fikk France-Amérique Prize 2004.





  Bidragsytere
 


Ronald D. Asmus er direktør ved German Marshall Fund of the United States, Transatlantic Center i Brussel, Belgia, og forfatter av "Opening NATO's Door" (Columbia University Press, 2002), en diplomatisk historie om NATOs utvidelse.

Jan Top Christensen er avdelingssjef i Det kongelige danske utenriksdepartement.

Mark Crossey er prøvekoordinator for the British Councils prosjekt om fredsbevarende engelsk.

James Dobbins er tidligere amerikansk ambassadør til EU, assisterende utenriksminister for Europa, og spesialutsending til Afghanistan, Bosnia og Hercegovina, Haiti, Kosovo og Somalia. Han er for tiden direktør for Det internasjonale sikkerhets- og forsvarspolitiske senter ved RAND Corporation, og medforfatter av tobindsverket "RAND History of Nation-Building" (2005).

Kristian Fischer er Danmarks stedfortredende departementsråd for forsvar

Helga Haftendorn er professor emeritus i politisk vitenskap og internasjonale forbindelser ved Berlins frie universitet og tidligere direktør for dets Senter for transatlantiske utenriks- og sikkerhetspolitiske studier. Hun er forfatter av flere bøker om tysk utenrikspolitikk og NATO, inkludert den kommende "From Self-restraint to Assertion: German Foreign Policy since 1945" (Rowman & Littlefield, 2005)

Jean-Yves Haine er europeisk sikkerhetsstipendiat ved Det internasjonale institutt for strategiske studier i London. Hans siste bok, "Les Etats-Unis on-ils besoin d'allié?" (Payot, 2004) fikk France-Amérique Prize 2004.

Peter Viggo Jakobsen er leder for Avdeling for konflikt- og sikkerhetsstudier ved Det danske institutt for internasjonale studier i København.

David Lightburn er uavhengig fredsoperasjonskonsulent som bidro til å utvikle Alliansens engasjement i fredsbevaring da han var i NATO mellom 1992 og 2000.

Diego A. Ruiz Palmer er sjef for Planleggingsseksjonen i NATOs operasjonsavdeling.

Jeffrey Schwerzel er kulturantropolog som arbeider ved Amsterdams frie universitet, der han forbereder en doktoravhandling. Han har vært involvert som kulturrådgiver i forberedelsen av NATOs styrker for deres misjon til Afghanistan.

Thomas Yde er dansk hovedfagstudent ved Avdeling for krigsstudier ved King's College i London og arbeider midlertidig i NATOs avdeling for offentlig diplomati.










  Neste nummer
 

Neste utgave av NATO Nytt vil ta for seg NATOs rolle i bekjempelsen av terrorisme og vil inneholde bidrag fra ledende analytikere og utøvere.