Gå til NATO hjemmeside
Gå til NATO Nytts hjemmeside
      Dette nummer: Sommer 2005 Tidligere utgaver  |  Språk
Gå til NATO hjemmeside
 Innhold
 Forord
 Sammendrag
 Debatt
 Historie
 Analyse
 Spesial
 Bokanmeldelse
 Militære saker
 Bidragsytere
 Bibliografi
 Lenker
 Neste nummer
Gå til NATO Nytts hjemmeside Kontakt redaktør/abonnement Utskriftsvennlig versjon

Send denne artikkelen til en venn

Debatt
Bør NATO støtte FNs fredsbevarende operasjoner?
     Peter Viggo Jakobsen            versus          David Lightburn

Peter Viggo Jakobsen er leder for Avdeling for konflikt- og sikkerhetsstudier ved Det danske institutt for internasjonale studier i København.

David Lightburn er uavhengig fredsoperasjonskonsulent som bidro til å utvikle Alliansens engasjement i fredsbevaring da han var i NATO mellom 1992 og 2000.

            

            

Kjære David,

NATO har kommet langt på området fredsoperasjoner siden tidlig på 1990-tallet. Den har gjennomført en rekke vellykkede operasjoner under FN-mandat på Balkan, og er for tiden involvert i en utfordrende og stadig større operasjon i Afghanistan. Nå når Alliansen har tatt den strategiske beslutningen om å operere globalt og gjennomføre militære operasjoner utenfor Europa, er det både naturlig og nødvendig å styrke eksisterende samarbeid mellom NATO og FN på dette området, i tråd med de siste anbefalingene fra både NATOs og FNs generalsekretærer i den senere tid.

Det er i NATOs egeninteresse å trappe opp sin støtte til fredsoperasjoner som enten ledes av FN eller har mandat fra verdensorganet og blir utført av andre aktører, slik som Den afrikanske union. Det er nødvendig å styrke operativ effektivitet. NATO-ledede fredsoperasjoner kan ikke lykkes på egen hånd uten støtte fra FN og relevante regionale og frivillige organisasjoner. NATO har ikke kapasitet til å ta opp den lange rekken av ikke-militære oppgaver som moderne fredsoperasjoner omfatter. Alliansen trengte assistanse fra Den europeiske union, Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa, FN og en rekke frivillige organisasjoner for å ta på seg disse oppgavene på Balkan. Den avhenger av mange av de samme aktørene og andre for å ta på seg disse oppgavene i Afghanistan. Og dette vil også gjelde for fremtidige operasjoner.

Samarbeid mellom NATO og FN om fredsoperasjoner bør være institusjonalisert gjennom underskriving av en felles samarbeidsavtale, regelmessige møter på høyt nivå, praktisk samarbeid på arbeidsnivå mellom relevante kontorer og etablering av et sikkert kommunikasjonssystem mellom organisasjonenes hovedkvarter. Samarbeidet mellom EU og FN om krisehåndtering vil være en logisk modell å trekke inspirasjon fra.

Praktisk samarbeid bør bli strukturert for å gi maksimalt utbytte for begge organisasjonene. NATO bør trekke på sine konkurransefordeler når det gjelder planlegging, kommunikasjoner, logistikk, etterretning og strategisk transport. Kritiske mangler på disse områdene undergraver for tiden effektiviteten til FNs tiltak for å reagere hurtig, og NATOs støtte på disse områdene kan utgjøre en betydelig forskjell. Slik assistanse vil generelt ikke være personellintensive, og vil gjøre det mulig for Alliansen å gi et avgjørende bidrag til FNs operasjoner uten problemer med overbelastning.

NATO bør erklære sin vilje til å deployere kamptropper i kriser til støtte for FN for å hindre folkemord eller utbrudd av borgerkriger

NATO-støtte til FNs fredsoperasjoner bør imidlertid ikke være begrenset til støttetjenester. NATO bør også forplikte seg til å deployere styrker som kan brukes i strid på kort varsel på et sak-til-sak grunnlag. For å minimere risikoen for overbelastning og utnytte dens konkurransefordel i høyintensive operasjoner, bør NATO bare tilby tropper på et først inn, først ut grunnlag for fredsgjennomføringsoperasjoner. NATO bør erklære seg villig til å deployere kamptropper i kriser til støtte for FN for å hindre folkemord eller utbrudd av borgerkriger. Disse styrkene vil deretter bli værende i en begrenset periode, opp til seks måneder, for å gi FN eller andre organisasjoner tid til å forberede en oppfølgingsstyrke. The Multinational Standby Force High Readiness Brigade for UN Operations (SHIRBRIG) er basert på samme modell, men ulik NATO kan den ikke sette opp stridsstyrker for høyintensitets fredsoperasjoner. NATOs reaksjonsstyrke (NRF) vil være ideelt tilpasset en slik rolle, som ville understreke det faktum at NATO er den eneste organisasjonen i verden som har kapasitet til å deployere stridsdyktige styrker på brigadestørrelse på kort varsel. Ettersom EU ikke vil ha en slik kapasitet i overskuelig fremtid, vil den også hjelpe til med å etablere en arbeidsdeling og redusere nivået av duplisering mellom de to organisasjonene.

Det praktisk/operative argumentet for å styrke NATOs støtte til FNs fredsbevaring er, kort sagt, overbevisende. Hvis vi legger til spørsmålet om NATOs legitimitet, blir det enda sterkere. NATOs engasjement som fredsbevarer i Afghanistan og det tidligere Jugoslavia, så vel som dens fravær fra Irak, viser den avgjørende betydning som FNs mandater spiller for å bygge konsensus innen Alliansen med hensyn til fredsoperasjoner. Det er like viktig, om ikke viktigere, med hensyn til å mobilisere internasjonal godkjenning av en global NATO-rolle, spesielt i Afrika og det større Midtøsten. I disse deler av verden sees NATOs beslutning om å gå utenfor det euro-atlantiske området som motivert av å utvide den vestlig/amerikanske innflytelsessonen, heller enn å styrke internasjonal fred og stabilitet. Støtte til FN-operasjoner som ikke er direkte knyttet til "krigen mot terror" vil derfor være avgjørende for å overbevise ikke-vestlige regjeringer om at et globalt NATO er en styrke for det gode. NATOs anmodninger om hjelp vil mer trolig bli gitt en positiv vurdering i FN og de relevante regionale og frivillige organisasjonene hvis, på sin side, de kan regne med NATOs støtte når de trenger det i teatre som Alliansen ikke ser på som en strategisk prioritet.

Til slutt, NATOs støtte til FNs fredsoperasjoner vil også redusere det uvelkomne presset på Alliansen eller individuelle allierte om å iverksette høyrisikointervensjoner i siste øyeblikk. Disse omfatter intervensjoner for å evakuere FNs fredsbevarere (en reell mulighet i Bosnia og Hercegovina i 1995); å hindre FN-operasjoner fra å mislykkes (som i Rwanda i 1994 eller Sierra Leone i 2000); å gjøre det mulig å starte opp FN-operasjoner (som i Somalia i 1992 og i Liberia i 2003); eller for å hindre omfattende menneskelig lidelse (som i Darfur i dag).

Oppfordringen om større samarbeid mellom NATO og FN som både NATOs og FNs generalsekretærer ønsker, er et tilbud som Alliansen ikke har råd til å avslå.


Hilsen
...topp...
Peter Viggo


Kjære Peter Viggo,

NATO har absolutt kommet langt på området fredsoperasjoner etter det tidlige 1990-tallet, for en stor del takket være en gradvis tilnærming basert på prøving og feiling, så vel som forpliktelse og samarbeid fra de enkelte allierte regjeringer. Du stiller en rekke interessante spørsmål om fremtiden til forholdet mellom NATO og FN, og høyrisikointervensjoner. Jeg har imidlertid både politiske og militære innvendinger med hensyn til dine forslag.

For å sette det i sammenheng, ble Alliansen engasjert i fredsoperasjoner i 1992 med en maritim overvåkingsmisjon, og har i økende grad tatt på seg et større antall og mer omfattende misjoner, inkludert fredsgjennomføringsoperasjoner (Bosnia og Hercegovina og Kosovo). I dag leder NATO to fredsoperasjoner (Kosovo og Afghanistan), eksperimenterer med konseptet med provinsielle gjenoppbyggingsteam (Afghanistan), er engasjert i fredsbygging (sikkerhetssektorreform i Bosnia og Hercegovina), og bidrar til konflikthindring (i treningsmisjonen i Irak). Den har erfaring med klassiske fredsbevaringsoppgaver (Bosnia og Hercegovina og Kosovo), konflikthindring (Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia*), preventivt diplomati (Bosnia og Hercegovina, Kosovo, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia* og Afghanistan) og annen fredsbyggende innsats, slik som nedrustning, demobilisering og reintegrering (Bosnia og Hercegovina og Kosovo). Kort sagt har den dekket det klassiske spekteret av fredsoperasjoner, men har gjort det forsiktig, systematisk og, til enhver tid, i samsvar med NATOs egen politikk og egne prosedyrer, med den kollektive interessen til de allierte i forgrunnen, og innenfor midler og evner.

Det strategiske konseptet fra 1999 anerkjenner at Alliansens sikkerhet er basert på to pilarer: krisehåndtering, inkludert krisereaksjonsoperasjoner; og partnerskap, samarbeid og dialog. Begge pilarer er imidlertid fast støpt innen rammen av euro-atlantisk sikkerhet. Det omfatter ikke "den strategiske beslutningen om å gå globalt og lede militære operasjoner utenfor Europa", det har heller ikke vært en senere beslutning av Rådet på ministernivå om å gjøre det. Alle generalsekretærene etter Manfred Wörner har gjort det klart at Alliansen er ikke en global politimann. Beslutningen om å iverksette NATOs eneste pågående operasjon utenfor det euro-atlantiske området i Afghanistan var basert på alle de daværende alliertes interesser. Afghanistan ble et "interesseområde" på grunn av sine tidligere bånd til terrorisme, ettervirkningene av den 11. september og den positive konsekvens av slikt NATO-engasjement på internasjonal fred og stabilitet.

Samarbeidet har ikke bare blitt bedre mellom NATO og USA, men også mellom NATO og enkelte regionale og andre internasjonale organisasjoner, slik som Den europeiske union og Den internasjonale Røde Kors-komiteen. Det politiske og militære samarbeidet mellom NATO og FN er ikke nytt, og går tilbake til tidlig på 1990-tallet. Det har vært mange besøk på høyt nivå, og stabsdiskusjoner i New York, Genève og Brussel, og disse pågår fortsatt. Videre er NATOs legitimitet ikke et spørsmål i dag. Jeg er for eksempel ikke oppmerksom på noen "anmodning til FN om assistanse" fra NATO. Hvis din referanse til legitimitet knytter seg til operasjoner, er pågående fredsoperasjoner basert på konseptet partnerskap i de fleste områder, innenfor rammen av klare, operative mål, og er ikke knyttet til Alliansens behov for ekstern støtte til bestemte misjoner.

Din forståelse av konseptet for Alliansens støtte til fredsoperasjoner overser at støtte er det operative ordet. NATO kan ikke, slik du antyder senere i samme avsnitt, " ta opp den lange rekken av ikke-militære oppgaver som moderne fredsoperasjoner omfatter". Alliansen har verken ønske om eller evnen til å ta fullt ansvar for enhver kompleks fredsoperasjon. Nærmere bestemt trengte ikke NATO "assistanse fra Den europeiske union, Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa, FN og en rekke frivillige organisasjoner for å ta på seg disse [ikke-NATO] oppgavene på Balkan". Når det gjelder Bosnia og Hercegovina, for eksempel, ga Dayton-avtalen mandat til andre om å gjøre dette.

Et mulig engasjement fra NATO i Darfur og andre steder til støtte for FN eller regionale organisasjoner bør være klart basert på de politiske og kollektive interesser til alle de 26 allierte

Vedrørende de operative spørsmålene du stiller har Alliansen begrensede ressurser og kunne ikke ha blitt involvert i alle de 18 pågående FN-misjonene, selv som oppstartstyrker. Flere NATO styrkegenereringskonferanser i forbindelse med de tre eller fire pågående og fullførte misjonene nådde i første omgang ikke sine mål. Etter reduksjoner i størrelsen på de alliertes væpnede styrker etter slutten av Den kalde krigen er tilgangen på øvete bataljoner og relevante innsettingsstyrker og evner begrenset. Det å foreslå at NATO starter opp alle FN-misjoner ville også reise alvorlige, politiske bekymringer innen FN-familien som består av 191 medlemmer, ikke minst fordi styrkesjefen ville måtte være en "vestlig" offiser, som først og fremst rapporterte til og var ansvarlig overfor Det nord-atlantiske råd. Operativt kunne Alliansen ikke akseptere styrker fra ikke-NATO-land som ikke var fullt ut interoperable og ikke opererte i samsvar med NATO-prosedyrer. Ikke-interoperable styrker gjør en misjon farlig. Slike evner tar det år å perfeksjonere og det krever enorme ressurser.

Jeg har merket meg ditt sluttpoeng som antyder en " reduksjon i det uvelkomne presset på Alliansen til å lansere høyrisikointervensjoner i siste øyeblikk". Jeg vil imidlertid påpeke at det var ikke noe press med hensyn til ditt første eksempel - evakueringen av UNPROFOR. Grundige og omfattende planer hadde blitt utviklet i god tid. Når det gjelder Darfur har Den afrikanske union tydelig uttalt at den ikke ønsker ikke-afrikanske stridsstyrker i Sudan, men kan ønske velkommen visse innsatsevner.

Jeg er enig i at de respektive generalsekretærer bør opprettholde en konstruktiv dialog, og bygge på den positive utviklingen fra de siste 13-14 årene. Jeg vil imidlertid foreslå at Alliansens forpliktelser til å støtte FN fortsatt er selektive. Et mulig engasjement i Darfur og andre steder til støtte for FN eller regionale organisasjoner bør være klart basert på de politiske og kollektive interesser til alle de 26 allierte. Det bør være i samsvar med NATOs politikk og prosedyrer, i samsvar med nåværende strategiske konsept, og basert på tilgjengelighet og best mulig bruk av knappe ressurser.



Hilsen
...topp...
David


Kjære David,

Jeg er glad for å se at vår uenighet gjelder grad og ikke innhold. Når det er sagt, vurderer jeg det som absolutt nødvendig at Alliansen går lenger enn det du er forberedt på å akseptere. Mens jeg ikke antyder at NATO starter opp alle FN-misjonene eller intervenerer på vegne av FN i enhver krise, er det ikke nok å avgrense seg til å opprettholde en konstruktiv dialog med FN. Alliansen må gjøre konkrete og høyprofilerte forpliktelser til støtte for FNs fredsoperasjoner utenfor Europa for å fortsatt være relevant i en verden etter den 11. september, der disse operasjonene har blitt stadig viktigere som et middel for å hindre svake og mislykkede stater fra å oppløses til tilfluktssteder for terrorister.

Å støtte FN er noe alle de 26 allierte burde være i stand til å bli enige om

Det vil ikke være lenge før Den europeiske union tar på seg operativt ansvar for alle fredsoperasjonene på Balkan. Som følge av det må Alliansen skape seg en operativ rolle for seg selv utenfor Europa. NATOs fortsatte levedyktighet avhenger av dette, ettersom det å beskytte medlemmene mot ekstern aggresjon i et miljø uten konvensjonell trussel ikke er nok. Videre, som den tyske kansleren Gerhard Schröder nylig påpekte, er NATO "ikke lenger hovedarena der transatlantiske partnere diskuterer og koordinerer strategier". For å fortsette å være relevant må NATO gi et bidrag til håndtering av internasjonal fred og sikkerhet og legge noe på bordet som EU og FN ikke kan. Mitt forslag tilbyr dette: begrenset støtte til misjonsoppstart som ikke krever en styrkesjef fra NATO, så vel som deployering av kampstyrker på brigadestørrelse i kriser à la Kosovo på et først inn, først ut grunnlag. NRF er ideell for en slik rolle.

Du har helt rett i å peke på at de allierte trolig vil finne det vanskelig å gjøre de nødvendige ressurser tilgjengelige for å iverksette mitt forslag. Dette ble klart demonstrert både av den lunkne reaksjonen for å møte de operative behovene til Den internasjonale sikkerhetsstyrken og fiaskoen om å bli enige om å deployere NRF til støtte for de afghanske valgene i oktober i fjor. Uansett, disse problemene bør ikke sees som argumenter mot å ta på seg flere forpliktelser. Tvert i mot, de representerer overbevisende bevis for behovet for styrketransformasjon og etablering av en ny strategisk konsensus innen Alliansen. Å støtte FN er noe som alle de 26 allierte burde være i stand til å bli enige om, noe som er grunnen til at mitt forslag kan tjene som et nyttig første skritt mot å skape en slik konsensus.



Hilsen
...topp...
Peter Viggo


Kjære Peter Viggo,

Forskjellene i våre holdninger gjelder både grad og, i enkelte tilfeller, innhold. Selektiv støtte til spesifikke, internasjonale kriser - kriser av kollektiv interesse for de 26 allierte - vil virkelig komme, som i Darfur. Parametrene for slik støtte blir imidlertid nøye utviklet og bestemt i Brussel i samsvar med både NATOs politikk og prosedyrer og AUs syn på kamptropper. Videre vil de fortsatt bli besluttet på sak-til-sak grunnlag, slik som tidligere i både Kosovo og Afghanistan.

NATO og bare NATO må bli enig om de nøyaktige betingelser for enhver militær misjon

NATO lærte av FNs feil tidlig på 1990-tallet og insisterte fra begynnelsen på at det skulle være en tett forbindelse i Alliansens operasjoner mellom mandat, oppdrag, evner og ressurser. Det er vanskelig å tenke seg at NATO på forhånd skulle forplikte seg til en internasjonal misjon som er drøftet og det er blitt enighet om i FNs sikkerhetsråd, uten forhåndskonsultasjoner mellom FN og NATO og Alliansens engasjement i utvikling av misjonsmandatet. Det er også vanskelig å tenke seg 165 andre land som blir enige i en slik politikk. NATO og bare NATO må være enige om de nøyaktige betingelser for enhver militær misjon. Det bør ikke være flere doble nøkler, vage "trygge områder"-aktige konsepter, skiftende bekymringer om og begrensninger på bruken av makt, og, fremfor alt, uklare mandater som endres etter forgodtbefinnende og politisk bekvemmelighet i FNs sikkerhetsråd. På samme måte er de detaljerte oppgaver og engasjementsregler for NATOs militære styrker Det nord-atlantiske råds anliggende, og kan ikke være underlagt overvåking, kontroll eller til og med observasjon i New York. Spesielt NRF er ansvarlig overfor, og tar ordre kun fra Det nord-atlantiske råd.

Åtte av de 18 FN-misjonene er i Afrika. NATO gjør "grovarbeidet" i misjonene i Kosovo og Afghanistan. Flesteparten av de resterende er observatørmisjoner. Ingen av de åtte afrikanske situasjonene truer NATO-medlemmenes strategiske eller sikkerhetsinteresser direkte, eller har direkte konsekvenser knyttet til internasjonal terrorisme. Afrika er generelt det større internasjonale samfunnets anliggende - FN og Den afrikanske union. Flere allierte støtter utviklingen av fredsoperasjonsevner i Den afrikanske union. Flere allierte har også støttet FNs raske reaksjonsbehov gjennom SHIRBRIG, om enn ikke uten å skape politisk bekymring og kritikk på de høyeste nivåer i New York over FNs generalsekretærs anvendelse av vestlige mekanismer.

NATO må opprettholde en viss strategisk fleksibilitet. Den bør overlate personellintensive, militære oppgaver til et reformert FN og/eller mer effektive og regionale organisasjoner med større kapasitet.



Hilsen
...topp...
David


Kjære David,

Jeg er redd for at jeg fortsatt ikke ser vår uenighet over innhold. Slik jeg ser det møter mitt forslag alle dine krav. Det er ikke personellintensivt, og vil tillate at misjoner blir besluttet i Brussel i henhold til NATOs politikk og prosedyrer, på et sak-til-sak grunnlag og basert på anmodning fra FN. Mitt forslag vil ikke gjenta feilene fra 1990-årene ettersom jeg ikke foreslår at FNs sikkerhetsråd skal være i posisjon til å overstyre Det nord-atlantiske råd eller få lov til å endre mandatene midt under en misjon. Heller ikke vil det føre til kritikk fra ikke-NATO-medlemmer så lenge NATO handler etter anmodning fra FN. Kritikken av SHIRBRIG oppsto hovedsakelig av det faktum at den refereres til som en FN-brigade, hvilket den ikke er.

I en globalisert verden er argumentet om at Afrika ikke er NATOs anliggende uholdbart. Hvis en mislykket stat i Afghanistan kan tjene som en utskytningsrampe for et ødeleggende angrep på et NATO-medlem et hav unna, så kan det samme skje fra Afrika. Å hindre at en stat bryter sammen og å hindre at terrornettverk opererer på det afrikanske kontinent er veldig mye i NATOs strategiske interesse, og bruken av NRF på de måter jeg har foreslått vil fremme dette målet.

En humanitær krise kan raskt bli strategisk hvis media får den oppfatning at Alliansen bør ta den opp

Ditt skille mellom "strategiske" og "humanitære" kriser er også uholdbart. En "humanitær" krise kan raskt bli "strategisk" hvis media får den oppfatning at Alliansen bør ta den opp. Dette var akkurat det som skjedde i Kosovo, og det kan godt skje i Afrika. Forestill deg at det oppstår et nytt folkemord i Rwanda-stil, og bare NRF er i stand til å gå til effektiv aksjon for å stoppe slaktingen. Et NATO-nei til å handle vil føre til en katastrofe i offentlig sammenheng. I kontrast vil en vellykket aksjon føre til ros og goodwill og vise at NATO fortsatt er en uunnværlig organisasjon i det 21. århundre.



Hilsen
...topp...
Peter Viggo


Kjære Peter Viggo,

Våre uenigheter knytter seg til graden av selektivitet og automatikk i NATOs støtte til FN-operasjoner. Afrika er av interesse, men bare veldig selektivt - se på Darfur og NATOs middelhavsdialog. Kosovo var bare delvis humanitær - det var også et strategisk problem på NATOs sydlige flanke og et potensielt problem både for operasjonene i Bosnia og Hercegovina og for Alliansens PfP-medlemmer på Balkan. SHIRBRIG ble kritisert i New York fordi FN ikke hadde noe valg i utvelgelsen av en styrkesjef, og styrken omfattet bare vestlige land. I stedet for automatisk å vende seg til NATO for støtte, burde FN fokusere på å utvikle større, internasjonale evner.

NATO kan ikke være verdens politimann av strategiske, politiske, historiske og ressursmessige grunner

De andre 165 FN-medlemsland må legge styrkede ressurser og evner på krisehåndteringsbordet. FN selv må gjøre en bedre jobb med å mobilisere og organisere slike ressurser og arbeide med, og bidra til, videre utvikling av regionale organisasjoner. Forbedringer til større internasjonale evner kan omfatte utvikling av flere regionale, SHIRBRIG-type formasjoner; forbedringer i enkeltmedlemslandenes evner; utvikling av standard operasjonsprosedyrer i FN, og regionale organisasjoner som er kompatible med etablerte NATO-prosedyrer; og fortsette dialog på strategisk nivå, så vel som rutinemessige utvekslinger av synspunkter og oppdateringer mellom krisehåndteringsstaber, slik det er i dag mellom NATO og både EU og OSSE. NATO kan gi selektiv støtte på hvert av disse områdene.

Betydelig FN-avhengighet av NATO kan i alvorlig grad berøre verdensorganisasjonens objektivitet i medlemslandenes øyne. NATO kan ikke være verdens politimann av strategiske, politiske, historiske og ressursmessige grunner. Fremfor alt må den bevare en viss strategisk fleksibilitet. NATO er fortsatt en unnværlig organisasjon i det 21. århundre gjennom omfanget på dens bidrag til internasjonal fred og sikkerhet. Dette omfatter støtte til fredsoperasjoner som involverer vanskelige sikkerhetsmiljøer; et strategisk og operativt partnerskap med EU; strategisk og operativ dialog med FN og OSSE; og Partnerskap for fred-programmet. Enkelte allierte støtter også FN, EU, AU og andre organisasjoners fredsoperasjoner og fremmer utviklingen av deres evner.



Hilsen
...topp...
David


* Tyrkia anerkjenner Republikken Makedonia med dens konstitusjonelle navn.