Gå til NATO hjemmeside
Gå til NATO Nytts hjemmeside
      Dette nummer: Sommer 2005 Tidligere utgaver  |  Språk
Gå til NATO hjemmeside
 Innhold
 Forord
 Sammendrag
 Debatt
 Historie
 Analyse
 Spesial
 Bokanmeldelse
 Militære saker
 Bidragsytere
 Bibliografi
 Lenker
 Neste nummer
Gå til NATO Nytts hjemmeside Kontakt redaktør/abonnement Utskriftsvennlig versjon

Send denne artikkelen til en venn

Afghanistans transformasjonsutfordring

Ny, operativ horisont: Små, multinasjonale avdelinger
deployeres over store landområder i Afghanistan langt
fra sine støttebaser
(© SHAPE)

Diego A. Ruiz Palmer undersøker hvordan NATOs engasjement i Afghanistan påvirker Alliansens omfattende transformasjon.

Få aspekter ved NATOs utvikling i de senere år illustrerer båndet mellom Alliansens stadig videre operative roller og dens politiske og militære transformasjon, bedre enn NATOs engasjement i Afghanistan. Det faktum at NATO leder Den internasjonale sikkerhetsstyrken (ISAF) så langt unna Alliansens tradisjonelle europeiske gravitasjonssenter, viser hvor langt og hvor raskt NATOs agenda har utviklet seg i kjølvannet av terroranslagene mot USA den 11. september 2001.

NATOs ledelse av ISAF har åpnet veien for viktige endringer og forbedringer av hvordan Alliansen bruker sine kommando- og styrkestrukturer, så vel som hvordan den planlegger, utfører og støtter langt utgående operasjoner i fjerne og krevende teatre. Innflytelsen av NATOs engasjement i Afghanistan på Alliansens transformasjon stammer imidlertid fra før NATO tok over kommandoen av ISAF i august 2003. Den går tilbake til Alliansens umiddelbare reaksjon på den 11. september, så vel som våren og sommeren 2002, da de avgjørende politiske og militære beslutninger ble tatt, som ville føre Alliansens operasjoner utover det euroatlantiske området.

Virkningene for NATO av den 11. september var både umiddelbare og varige. Innen en dag etter de tragiske hendelsene i Washington og New York brukte Det nord-atlantiske råd for første gang i sin historie Artikkel 5, bestemmelsen om kollektivt forsvar i Washington-traktaten. Innen uker etter terroranslagene iverksatte NATO både Operation Eagle Assist og Operation Active Endeavour, som deployerte Alliansens tidlig varslings- og kontrollsystem (AWACS)-fly til USA og avskrekket terroraktivitet i Middelhavet. Flere allierte bidro også enkeltvis med styrker til den amerikansk-ledede Operation Enduring Freedom for å fjerne Taliban-regimet og jage al-Qaida ut av Afghanistan. Erfaringen med å deployere land-, luft- og maritime styrker for lengre perioder langt fra hjemmebasene har bidratt til å styrke allierte ekspedisjonsevner, både operativt og logistisk. Det har også hatt en indirekte, men absolutt positiv innflytelse på de alliertes evne til å opprettholde ISAF-operasjonene i Afghanistan, og understreker synergier mellom de to operasjonene, som ikke alltid er åpenbare.

Den mer grunnleggende virkningen av den 11. september på transformasjonen, har vært vurderingen av de politiske og militære paradigmer som ligger under NATOs strategi etter Den kalde krigen, og som førte til at Alliansen sa seg enig i å utføre militære operasjoner uten geografiske begrensninger. På sitt møte i Reykjavik på Island i mai 2002 besluttet NATOs utenriksministere at: "For å kunne ivareta hele omfanget av sine misjoner må NATO være i stand til å sette opp styrker som kan flyttes raskt uansett hvor det er behov for dem, opprettholde operasjoner over avstand og tid, og nå sine mål." Like etter ble de allierte enige om at NATO, med sin enestående erfaring og ekspertise i planlegging og gjennomføring av operasjoner, kan gi planleggingsstøtte til ikke-NATO koalisjonsoperasjoner som involverer deltakelse av individuelle allierte, på et sak-til-sak-grunnlag. Denne beslutningen ryddet veien slik at Hovedkvarteret for de allierte styrker i Europa (SHAPE) i Mons, Belgia, for første gang kunne støtte en ikke-NATO-operasjon med å koordinere troppebidrag, styrkegenerering og tilrettelegging av etterretning, og kommunikasjons- og informasjonssystemer.

Virkningen av disse epokegjørende tiltakene var nesten umiddelbar. Så snart Tyskland og Nederland erklærte at de var klare til å ta kommandoen over ISAF etter Tyrkia i februar 2003, vendte de seg mot NATO med anmodning om at SHAPE kunne gi planleggingsstøtte til ISAF III som operasjon med mandat fra FN, men utenfor NATO. NATO sa seg enig i denne anmodningen i oktober 2002, og SHAPE var vertskap for en ISAF styrkegenereringskonferanse i november 2002, for første gang for en ikke-NATO operasjon. Da Canada indikerte at de var forberedt på å gi storparten av styrkene til ISAF IV fra august 2003, men ikke hadde noe passende, nasjonalt hovedkvarter til å danne kjernen i ISAF-hovedkvarteret, vendte de seg også til NATO, og sammen med Tyskland og Nederland inviterte de Alliansen til å ta kommando over ISAF. De allierte var enige i at NATO skulle ta på seg denne rollen i april 2003.

På denne måten, innen et år etter at man hadde blitt enige om at NATO-styrker skulle være forberedt på å operere utenfor det euro-atlantiske området, hadde Alliansen for det første besluttet å støtte ISAF som en ikke-NATO-operasjon, men som involverte allierte og flere partnerland, og, for det andre, å ta kommando over ISAF selv. Å få slutt på den ti år lange debatten om NATOs "utenfor området"-rolle har vært en av de viktigste milepælene i NATOs historie etter Den kalde krigen.

Virkningen av ISAF

Utover beslutningen om å ta kommando over ISAF, har NATOs engasjement i Afghanistan også hatt en varig innvirkning på bruken av Alliansens nye kommando- og styrkestrukturer, styrkegenereringen og planlegging, ledelse og opprettholdelse av multinasjonale styrker i et fjerntliggende operasjonsområde.

Med hensyn til kommando- og kontrollarrangementer, har ISAF vært NATOs første operasjon som fra starten har prøvet ut konseptet med et trelags hovedkvarter - strategisk, operativt og i operasjonsområdet - som er innebygd i Alliansens nye kommandostruktur. ISAFs Kabul-hovedkvarter rapporterer derfor til SHAPE, som ISAFs strategiske hovedkvarter, gjennom Den allierte felles styrkekommandoen (JFC) Brunssum, i Nederland, som er hovedkvarteret på operativt nivå. Disse tiltakene gjør det mulig for Øverstkommanderende for de allierte stridskrefter i Europa (SACEUR) å gi strategisk styring til ISAF uten å bli involvert i håndtering på operativt nivå, noe som overlates Den felles styrkekommando. ISAF er JFC Brunssums første "virkelige" operasjon, og derfor en avgjørende milepæl i utviklingen som et hovedkvarter på operativt nivå.

ISAF har også vært en mulighet til å forbedre det såkalte "rekke tilbake"-konseptet. Dette konseptet gjør det mulig å gjennomføre en rekke planleggingsfunksjoner mer effektivt, på ISAFs vegne, i SHAPE og i det Felles styrkekommando-hovedkvarteret. Dette har man klart ved å stole på den store planleggingskapasiteten som eksisterer i Mons og Brunssum, og ved å begrense antall hovedkvarterspersonell som må deployeres til Afghanistan, med tilsvarende reduksjoner i mannskapsstyrke, transport og støttekostnader.

I tillegg er ISAF den første NATO-ledede operasjonen der landhovedkvarteret for beredskapsstyrken på flere nivåer (GRF - Graduated Readiness Force), et nøkkelelement i Alliansens nye styrkestruktur, utgjør kjernen i hovedkvarteret i teateret på rotasjonsbasis. Når alle GRFene er operative vil det være syv multinasjonale landhovedkvarter på korpsnivå på høy beredskap og tre på lavere beredskap, så vel som fem multinasjonale, maritime hovedkvarterer på høy beredskap. Etter ISAF IV og V, der kjernen i ISAF-hovedkvarteret etter tur ble besørget av to hovedkvarterer fra NATOs kommandostruktur - Felles kommandosenter, med hovedkvarter i Heidelberg, Tyskland og JFC Brunssum - har GRFer overtatt den rollen. Etter Eurokorpset (ISAF VI fra august 2004 til februar 2005) overtok det tyrkisk-ledede, raskt deployerbare korpset kommandoen i ISAF VII-rotasjonen i februar, og det italiensk-ledede NATO raskt deployerbare korps vil overta kommandoen av ISAF i august.

ISAF har blitt beskrevet som Alliansens nye, operative horisont.

Mens det helt klart er noen ulemper knyttet til deployeringen til og redeployeringen fra Afghanistan av et hovedkvarter på korpsstørrelse hver 6. måned, inkludert de avbrudd som slik rotasjon medfører for misjonskontinuitet og de vesentlige trenings- og transportkostnader som er involvert, er det også viktige fordeler. For det første, å stille forskjellige, multinasjonale formasjoner med stabspersonell og styrker fra forskjellige medlemsland, bidrar til å sikre at alle de allierte er involvert i ISAF med "styrker på bakken", og dermed sprer byrden. Dette bidrar til å overkomme en stor svakhet ved ISAF før NATO overtok kommandoen av den, der byrden knyttet til å lede den, hovedsakelig falt på ledelseslandet.

For det andre, fordi GRF-korpset som er forpliktet til ISAF også sørger for landkomponentkommandoen av NRF, kombineres ISAF- og NRF-misjonene slik at de får en transformasjonsinnvirkning på disse formasjonene. På den ene siden bidrar NRF-misjonen til å sikre at GRF-korpset som deployerer til ISAF møter de høyeste operative beredskaps- og effektivitetsstandarder. På den andre siden bidrar ISAF-misjonen konkret til styrking av GRFs evne til å deployere til fjerne operasjonsområder, og derfor til NRFs deployerbarhet som et hele. Fra et transformasjonsperspektiv utfyller derfor ISAF og NRF hverandre. I dette viktige arbeidet har NATOs to strategiske kommandoer - Den allierte operasjonskommando og Den allierte transformasjonskommando - dessuten begge spilt viktige roller. Den allierte operasjonskommando har utviklet den operative malen for ISAF og NRF. Den allierte transformasjonskommando har sørget for den støttende misjonsspesifikke treningen for ISAFs og NRFs staber.

ISAF har også ført til andre førstegangsbegivenheter i transformasjonssammenheng. Iverksettingsstyrken og Stabiliseringsstyrken i Bosnia og Hercegovina og Kosovo-styrken i Kosovo begynte alle som operasjoner i stor stil som involverte styrker som talte titusener. ISAF, i motsetning, ble lansert med mindre enn 5.000 personer, og har stadig blitt øket ettersom misjonens ansvarsområde har vokst utenfor Kabul.

Med Afghanistans avsides beliggenhet sammenliknet med Balkan, har den gradvise økning i ISAFs størrelse utgjort spesielle og enestående logistikkutfordringer. På grunn av den nesten eksklusive avhengighet av lufttransport for å rotere og utstyre styrkene i Afghanistan, har NATO av denne grunn i betydelig grad utviklet sine strategiske transportplanleggingsferdigheter, noe som senere vil ha en nyttig innflytelse på NRFs egen ekspedisjonsplanlegging. Videre har ISAFs utvikling av provinsielle gjenoppbyggingsteam (PRTer) for å gi sikkerhetsassistanse utenfor Kabul, vært en katalysator for å tilpasse NATOs operative planlegging. Gjennom PRT-konseptet ivaretar Alliansen nå gjennomføringen av taktiske operasjoner med små, multinasjonale formasjoner, deployert over store landavstander i et krevende miljø, langt fra deres støttebaser. Disse betingelsene har også gitt en reell mulighet for å undersøke anvendelsen av NATOs konsept for nettverksbaserte kapasiteter, som har som mål å påvirke Alliansens forskjellige operative evner gjennom en nettverksentrisk tilnærming.

Håndtere operative mangler

ISAF har, selvfølgelig, også avdekket veldokumenterte mangler når det gjelder tilgjengelighet og brukbarhet for Alliansens styrker, først og fremst avgjørende, operative elementer som transporthelikoptre for ekspedisjonsoperasjoner, så vel som svakheter i NATOs styrkegenereringsprosesser. Selv om disse begrensningene ikke er enestående for ISAF, har de vært mer avgjørende i denne forbindelse, både på grunn av den høye politiske profilen på NATOs engasjement i Afghanistan og de spesielle logistikk- og budsjettutfordringene som er knyttet til deployeringen av Alliansens styrker til et så fjernt operasjonsområde. Som følge av dette har NATO satt i gang en rekke initiativer.

For det første har NATO revidert sine styrkegenereringsprosedyrer for å sikre et mer tilfredsstillende samsvar mellom kravene fra enkeltoperasjonene og tilgjengeligheten av styrker. Alliansen gjør dette ved å utvide omfanget av styrkegenereringsprosessen til å omfatte alle NATOs operasjoner, så vel som å utvide sin tidshorisont. Den har også gjort sine operative planleggings-, konsultasjons- og beslutningsprosesser mer tilpasningsdyktige i forhold til kravene som er knyttet til tidsriktig oppstart og effektiv gjennomføring av nye og krevende operasjoner. For det andre har Alliansen fokusert sine evne- og styrkeplanleggingsmekanismer, innen rammen av Evneforpliktelsene fra Praha fra 2002, ved å styrke brukbarheten og deployerbarheten til styrkene gjennom avtaler om både kvantitative og kvalitative mål. Til slutt har Alliansen iverksatt en vurdering av om operasjoner kan få utvidet fellesfinansiering blant alle de allierte.

Selv om disse tiltakene ikke vil føre til umiddelbare løsninger, har de allerede hatt en gunstig innflytelse på Alliansens evne til å gi ISAF tilstrekkelige ressurser, etter hvert som misjonen utvides utenfor Kabul og det nordlige Afghanistan, og til de vestlige og sydlige deler av landet. På grunn av dette ble styrkegenereringsprosessen for å fylle behovene knyttet til utvidelsen av misjonen til de vestlige provinser i Afghanistan fullført relativt enkelt, med store bidrag tilbudt av Italia, Litauen, Spania og USA. En mer langvarig virkning ventes ettersom transformasjonen av Alliansens styrker går fremover.

Det har ofte blitt sagt at transformasjon er en prosess, ikke noe som tar slutt. Like ofte har ISAF blitt beskrevet som Alliansens nye, operative horisont. Den fulle rekkevidden av forbindelsen mellom NATOs politiske og militære transformasjon og Alliansens engasjement i Afghanistan har imidlertid ikke alltid vært like åpenbar. Likevel, den gjensidige innflytelse og positive påvirkningen mellom de to etter 2002 er umiskjennelig og voksende. Dette, i sin tur, bidrar til å gjøre europeiske og nord-amerikanske styrker bedre, mer kompatible og gjensidig utfyllende.

Den politiske prioriteringen av ISAF og kravene som denne militært utfordrende operasjonen setter, har satt alle de viktige beslutningene som ble tatt på NATOs toppmøte i Praha i 2002 på prøve, samtidig som det har gitt Alliansens politiske og militære transformasjon en ny drivkraft. Ettersom NATO utvider sin strategiske horisont til det større Midtøsten gjennom Middelhavsdialogen og Samarbeidsinitiativet fra Istanbul, ettersom ISAF utvider sin innflytelse over en stadig større del av Afghanistan, og ettersom NRF går frem mot full, operativ evne, vil det symbiotiske forholdet i NATOs fremtid mellom operasjoner og transformasjon bli stadig klarere. I dette perspektiv har Alliansens operative engasjement i Afghanistan virkelig vært en transformasjonshendelse.

Diego A. Ruiz Palmer er sjef for Planleggingsseksjonen i NATOs operasjonsavdeling.

 

...topp...