Gå til NATO hjemmeside
Gå til NATO Nytts hjemmeside
      Dette nummer: Sommer 2005 Tidligere utgaver  |  Språk
Gå til NATO hjemmeside
 Innhold
 Forord
 Sammendrag
 Debatt
 Historie
 Analyse
 Spesial
 Bokanmeldelse
 Militære saker
 Bidragsytere
 Bibliografi
 Lenker
 Neste nummer
Gå til NATO Nytts hjemmeside Kontakt redaktør/abonnement Utskriftsvennlig versjon

Send denne artikkelen til en venn

NATOs rolle i nasjonsbygging

Fredsinvestering: Militær stabilisering har gitt det mest
kosteffektive internasjonale instrument for å hindre at
samfunn som oppstår etter en konflikt skal returnere til
den
(© NATO)
James Dobbins undersøker hvordan NATO bør arbeide sammen med andre internasjonale institusjoner om nasjonsbygging.

Nasjonsbygging har vært en vekstindustri siden slutten av Den kalde krigen. FN, NATO, USA og i den senere tid EU, har alle blitt engasjert i misjoner som bruker væpnede styrker i post-konfliktmiljøer for å støtte en politisk transformasjon, det vil si demokratisering. Ikke alle de senere, militære ekspedisjoner passer til denne beskrivelsen, men nasjonsbygging, fredsbygging eller stabiliseringsoperasjoner, avhengig av den terminologi man foretrekker, har blitt det dominerende paradigmet for bruken av væpnet makt i verden etter Den kalde krigen.

Siden 1989 har hyppigheten, størrelsen, omfanget og varigheten av disse nasjonsbyggende misjonene øket jevnt. Under Den kalde krigen gjennomførte USA en ny, militær intervensjon gjennomsnittlig en gang hvert tiende år. FN satte i gang en ny, fredsbevarende operasjon gjennomsnittlig hvert fjerde år. Etter 1989 har hyppigheten på amerikansk-ledede intervensjoner nærmet seg en hvert annet år. Nye fredsbevarende FN-misjoner iverksettes gjennomsnittlig hver 6. måned.

Den kumulative effekten av all denne aktiviteten har vært målbart gunstig. I løpet av siste tiår har antall sivile konflikter som pågår rundt om i verden blitt halvert, og de årlige dødstall fra slike konflikter er enda mer redusert. I strid med det alminnelige inntrykket, har verden blitt et mindre voldelig sted etter slutten på Den kalde krigen. Væpnede styrker har vist seg å være en avgjørende del av multinasjonal innsats for å hindre at samfunn som kommer ut av en konflikt, går tilbake til den. Fredsbevaring har vist seg å være det mest kosteffektive, tilgjengelige instrumentet for det internasjonale samfunnet i slike situasjoner, det eneste med stor grad av suksess. Økonomisk hjelp kan forsterke virkningene av fredsbevaring i et samfunn etter en konflikt, men uten militær stabilisering fra utlandet, vil de fleste land som kommer ut av en konflikt returnere til den i løpet av få år, uansett hvor mye økonomisk hjelp, råd og andre former for støtte som de mottar.

Nasjonsbygging blir en hovedoppgave

Inntil nylig har store, vestlige forsvarsorganisasjoner en tendens til å se på stabilisering som en mindre oppgave innenfor den mer krevende oppgaven avgjørende strid. De styrkene som beseiret Tyskland og Japan i 1945 viste tross alt at de var mer enn tilstrekkelige til å okkupere og stabilisere landene etterpå. Det klassiske uttrykket for denne holdningen var daværende viseforsvarsminister Paul Wolfowitz' utsagn til Senatets forsvarskomité like før intervensjonen i Irak. Da sa han at han kunne ikke forestille seg at det ville kreves flere menn for å stabilisere Irak enn det ville være å beseire de irakiske, væpnede styrker og fjerne regimet.

Likevel hadde denne gamle visdommen innen 2002 blitt motbevist av flere tiår med motsatte erfaringer, der vestlig seier i konvensjonell strid hadde blitt stadig mindre krevende, mens vestlig suksess i fasen etter strid hadde blitt stadig mer problematisk. Siden midten av 1950-årene hadde vestlige militære vært involvert i sjeldne, korte, konvensjonelle konflikter som alle hadde vært vellykkede, og i hyppige, lange og gjennomgående mindre vellykkede, ukonvensjonelle kriger. Korea-krigen var Vestens siste harde, konvensjonelle konflikt. Dien Bien Phu var det siste, konvensjonelle slaget der en vestlig hær ble slått, og det innen rammen av en ellers ukonvensjonell krig.

Av de seks største vestlig ledede, militære operasjoner etter Den kalde krigen, har to - Somalia og Haiti - mislyktes, to - Bosnia og Hercegovina og Kosovo - vært begrensede suksesser, og to - Afghanistan og Irak - er fortsatt svært problematiske. I alle disse operasjonene har den innledende bruken av vestlige styrker, selv der det har vært motstand, alltid vist seg å være det minst problematiske aspektet ved operasjonen. I de fleste tilfellene har multinasjonale styrker i det minste i navnet vært invitert inn. Der det var motstand har bare trusselen om makt, som i Haiti, eller anvendelse av bare luftmakt, som i Kosovo, eller luftmakt i kombinasjon med vennlige, lokale styrker, som i Bosnia og Hercegovina og Afghanistan, nesten alltid vært tilstrekkelig til å komme inn. Bare i Irak i 2003 var det nødvendig med omfattende bakkestrid for å sikre kontroll av det aktuelle området.

Mens fredsbevaring ofte kan gjennomføres med relativt små styrker i situasjoner der utslitte stridende parter er klare til å godta internasjonal intervensjon, krever fredsgjennomføring mye flere folk. Størrelsen på styrkene som er nødvendige for slike oppdrag avhenger i stor grad av størrelsen på den befolkningen som skal stabiliseres, og dens grad av urbanisering. Dessverre øker nesten alle utviklingssamfunn raskt i befolkning og blir mer urbaniserte, samtidig som størrelsen på de fleste vestlige, væpnede styrker forstsetter å krympe. Som følge av det øker behovet for nasjonsbygging fortere enn tilgangen på nasjonsbyggere.

Den byrden som pålegges ved nasjonsbygging er også kumulativ. Nye operasjoner begynner før de gamle er avsluttet. Hver enkelt stabilitetsoperasjon har tendens til å vare fem til ti år, mens nye operasjoner blir satt i gang mye oftere. Vestlige styrker kan fortsatt håpe på å kjempe en konvensjonell krig om gangen, men må nå planlegge på å bemanne flere langvarige stabilitetsoperasjoner samtidig.

Erfaringen fra Irak har omsider ført til at USAs forsvarsdepartement peker ut stabilitetsoperasjoner som en amerikansk, militær hovedoppgave, og innser at den totale størrelsen og strukturen på den amerikanske forsvarsorganisasjon ikke lenger bare kan styres av behovene ved konvensjonell krigføring eller høy beredskap. I fremtiden vil den amerikanske hærs styrke og sammensetning også bli drevet av behovene for å bemanne mange stabilitetsoperasjoner. Resultatet vil bli mer militærpoliti, sivile saker, spesialstyrker, ingeniører, etterretning og infanteri i de aktive styrker.

Institusjonelle implikasjoner

I tillegg til NATO tilbyr to andre organisasjoner, FN og EU, seg selv som instrumenter for vestlig samarbeid om gjennomføring av stabilitetsoperasjoner. Av de tre er FN den mest allestedsnærværende. Den leder det største antall fredsbyggende misjoner over hele verden, og selv om den har hatt sin del av nasjonsbyggingsfiaskoer, har den også stått bak en rekke suksesser som er alminnelig anerkjent. FN-ledede intervensjoner i Kambodsja, Øst-Slavonia, Øst-Timor, El Salvador, Mosambik, Namibia og Sierra Leone klarte alle å føre krigsherjede samfunn bort fra fornyet konflikt, og med unntak av Kambodsja, mot fortsatt demokratisk styring. FN spiller også en betydelig rolle i alle nasjonsbyggingsmisjoner som andre institusjoner leder. Det er mange FN-operasjoner uten engasjement fra EU, NATO eller USA. Det er ingen EU-, NATO- eller USA-misjoner uten noe, ofte ganske viktig, FN-engasjement.

Den europeiske union, NATO og FN har hver for seg spesielle styrker og svakheter når det gjelder å lede nasjonsbyggingsmisjoner. FN har den mest mangeartete erfaringen, den mest omfattende aksepterte legitimitet og den største formelle autoritet. Dens handlinger har pr definisjon internasjonal sanksjon. Som den eneste av organisasjonene kan FN legalt pålegge overholdelse fra både medlems- og ikke-medlemsland. Som den eneste av disse organisasjonene kan den på legal måte tvinge sine medlemsregjeringer til å finansiere operasjoner, enten de er enige i dem eller ikke, eller synes det er en god ide.

FN har det enkleste beslutningsapparatet, og de enkleste kommando- og kontrollarrangementer. FNs sikkerhetsråd er mindre enn de tilsvarende organer i EU eller NATO. Det tar alle beslutninger med kvalifisert flertall, bare fem av dets medlemmer har mulighet til å blokkere beslutninger ensidig. Bare en, USA, gjør det regelmessig.

Når Sikkerhetsrådet fastlegger hensikten med en operasjon og beslutter å sette den i verk, blir videre beslutninger i stor grad delegert til generalsekretæren og hans stab, i det minste til den neste vurderingen i Sikkerhetsrådet, generelt seks måneder senere. Medlemmene av Sikkerhetsrådet har liten innflytelse på operative beslutninger. Troppebidragsytende land har overhodet ingen formell stemme. I FN-ledede operasjoner er de sivile og militære kommandokjedene samlet og integrert, med utvetydig sivil forrang og en klar myndighetslinje fra FNs generalsekretær gjennom hans lokale, sivile representanter til den lokale styrkesjef. FNs spesialorganer har et bredt utvalg av sivile så vel som militære evner som er relevante for nasjonsbyggingsarbeid. Alle FN-ledede operasjoner, hvorav mer enn et dusin normalt er i gang til enhver tid, er planlagt, kontrollert og støttet av noen få hundre militære og sivile stabsmedarbeidere i FN-hovedkvarteret i New York. De fleste FN-troppene kommer fra land i den 2. eller 3. verden, der kostnadene pr mann er mange ganger lavere enn for noen vestlig hær. FN har for tiden deployert mer enn 58.000 soldater i 17 forskjellige land, til en kostnad på under $ 4 milliarder pr år. Det er mindre enn det som USA bruker på en måneds operasjoner i Irak.

Til tross for disse fordelene har FN klare begrensninger. Mens FNs sikkerhetsråd er mer kompakt enn dets NATO- og EU-motparter, er det regionalt og ideologisk mer forskjellig og derfor gjenstand for blokkering mot de sterke forskjellene mellom øst-vest eller nord-sør. Dette viste seg når det gjaldt Kosovo.

Problemene, som følge av vetoretten til de faste medlemmene i FNs sikkerhetsråd, kan overdrives. Etter 1989 har FNs sikkerhetsråd blitt enige om å sette i verk mer enn 30 militærekspedisjoner, mens Det nord-atlantiske råd, NATOs høyeste beslutningsorgan, bare har blitt enige om tre, og EU-rådet to. Tidlig i 2002 kalkulerte Storbritannia og USA, uten tvil riktig, med at de hadde en bedre mulighet for å sikre FN-støtte for sin invasjon av Irak, enn de hadde for å få godkjenning enten fra NATO eller fra EU. Til dags dato er derfor fortsatt Kosovo-konflikten det eneste tilfellet der NATO var i stand til å bli enige om en intervensjon i en sak der FNs sikkerhetsråd ikke kunne bli enige.

Den største utfordringen for de vestlige militære er å lykkes i ukonvensjonell konflikt
Den store handlefriheten som FNs generalsekretær og hans lokale representanter har i den operative kontroll av operasjoner med blå hjelm, begrenser enkelte lands vilje til å bidra. NATO- og EU-prosedyrer gir medlemsland som bidrar med tropper mye større daglig kontroll over bruken av troppene enn det FN gjør. Vestlige regjeringer foretrekker derfor disse institusjonene for fredsgjennomføringsmisjoner der risikonivået er høyt. Denne tendensen til at de vestlige regjeringer søker større kontroll over den daglige bruken av styrkene deres enn det FN-systemet tillater, er også tydelig i omfanget av nasjonale begrensninger på spesielle typer aktiviteter, som i økende grad kjennetegner NATOs operasjoner.

Den knappe bemanningen av FNs hovedkvarter for fredsbevaringsoperasjoner begrenser organisasjonens evne til å planlegge og støtte store eller svært komplekse misjoner. Av praktiske grunner begrenses FNs evne til å sette i verk og støtte ekspedisjonsstyrker til rundt 20.000 mann, eller en forsterket divisjon. FN-styrker krever alltid tillatelse til å gå inn, noe som betyr at de bare kan dra dit de er invitert.

NATOs rolle

NATO derimot, er i stand til å deployere kraftige styrker i stort antall, og bruke dem til å tvinge seg inn der det er nødvendig. Som følge av dette, mens FN er den mest hensiktsmessige organisasjonen for det meste av fredsbevaring og til og med noe enklere fredsgjennomføring, er NATO bedre tilpasset mer krevende misjoner etter Balkan-modellen. NATO, på den andre siden, har ingen kapasitet til å gjennomføre sivile tiltak og vil alltid være avhengig av FN og/eller ad hoc-koalisjoner av villige land for å utføre alle de ikke-militære funksjoner som er avgjørende for at enhver nasjonsbyggingsoperasjon skal lykkes. Som følge av det avhenger alltid NATOs uttrekningsstrategi av hvordan andre organisasjoner klarer sin del av jobben.

NATOs beslutninger krever konsensus, og alle medlemmene har vetorett. Det nord-atlantiske råd utsetter operasjoner under dets myndighet for mer kontinuerlig kontroll og styring enn FNs sikkerhetsråd gjør. Mens FNs sikkerhetsråd normalt bare tar en beslutning vedrørende hver enkelt operasjon hver 6. måned, noe som gjør at FNs generalsekretær kan gjennomføre mandatet i løpet av periodene med relativt få restriksjoner, er Det nord-atlantiske råds beslutningsprosess mer gradvis. Troppebidragsytende regjeringer har som følge av det mye mer å si i operative spørsmål. Den større muligheten til kontroll gjør regjeringene mer villige til å avgi tropper for høyrisikooperasjoner til NATO, enn til FN.

NATOs tropper er mye bedre utstyrt enn de fleste av de som er øremerket FNs operasjoner, og dermed dyrere. NATOs hovedkvarter ble opprinnelig utformet for å lede svært store, vestlige armeer i tilfelle krig med Sovjetunionen og Warszawapakten. Den komparative overfloden på stabsressurser sikrer at NATOs operasjoner er mer profesjonelt planlagt og støttet, men fører også til at det står et større administrativt apparat bak de operative avdelingene i NATO enn i FN.

På tide å spørre om hva EU kan gjøre for NATO

EUs beslutningsprosess innen sikkerhets- og forsvarssektoren er også basert på konsensus. EU har en slankere militær og politisk/militær stab, delvis fordi den kan be NATO om hjelp om den ønsker, for planlegging og andre stabsfunksjoner. EU, på samme måte som FN, kan trekke på omfattende sivile ressurser i enhver nasjonsbyggingsoperasjon. EU-, som NATO-, soldater er mye dyrere enn FN-tropper på enkeltmannsgrunnlag. EUs mekanismer, akkurat som NATOs og ulikt FNs, tilbyr troppebidragsytende regjeringer større mulighet for innflytelse på den operative bruk av deres kontingenter.

I nesten et tiår har oppmerksomheten blitt fokusert på å utarbeide hvordan NATO kan hjelpe EU med å planlegge og utføre militære operasjoner. På området nasjonsbygging har EU minst like mye å tilby NATO, som NATO har å tilby EU. Tiden har derfor kommet til å spørre, ikke hva NATO kan gjøre for EU, men hva EU kan gjøre for NATO.

Det er mulig å forutse militære situasjoner der EU kan bli involvert, men ikke NATO. Det er ikke mulig å se det motsatte. I enhver NATO-ledet, militær misjon vil alle viktige, sivile funksjoner uunngåelig falle på EU, dens medlemsland, Canada og USA, og andre internasjonale organisasjoner, som tilfellet allerede er i Afghanistan, Bosnia og Hercegovina, og Kosovo. I teorien kan NATO utvikle sine egne evner for sivil implementering. I praksis vil imidlertid de europeiske allierte trolig ikke investere i et liknende arbeid for å bygge opp NATOs evner, etter å ha lagt så mye arbeid i å bygge opp EUs evner på dette området.

Hvis NATO derfor ikke skal utvikle sin egen evne til å deployere og trene politi, fremme utviklingen av sivile samfunn, stimulere økonomisk utvikling og ivareta en rekke andre avgjørende, sivile oppgaver, må den utvikle mer troverdige arrangementer med EU, Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa, USA og FN, for å sikre at andre land og organisasjoner vil bidra med disse ressursene til støtte for fremtidige, NATO-ledede, militære operasjoner.

Denne utviklingslinjen tilbyr også et eksempel på hvordan rammen for samarbeid mellom EU og USA på forsvars- og sikkerhetsområdet kan utvides på en måte som ikke avviker fra NATO. Det beste er å starte en forsvarsdialog mellom EU og USA om spørsmål om reform av sikkerhetssektoren, polititrening, deployering av gendarmerie, bygging av sivile samfunn, valgstøtte og økonomisk rekonstruksjon, med det mål å arbeide sammen for å få mer effektiv støtte til både NATO- og FN-ledede, militære operasjoner av felles interesse.

Veien videre

Av en rekke årsaker bør FN fortsatt være Vestens foretrukne nasjonsbygger. FN er billigere; det har mer erfaring; det er akseptabelt i videre kretser i de fleste situasjoner; og risikoen og byrdene ved FN-ledede operasjoner deles mellom mange flere land.

Vestlige regjeringer kan styrke FNs evner ved en rekke tiltak. For det første kan de støtte full implementering av Brahimi-rapporten fra 2001, de senere anbefalingene fra generalsekretærens høynivåpanel og generalsekretæren selv. For det andre kan de omdirigere byråkratisk energi i NATOs og EUs hovedkvarterer fra den endeløse finpussingen av beredskapsstyrker for hypotetiske operasjoner, til å finne mer praktiske måter for NATO og EU å bidra til pågående operasjoner under FNs ledelse. Og for det tredje kan de oftere avgi vestlige, nasjonale kontingenter til FN-operasjoner.

Vestlige tropper utgjør en mye mindre del av FNs styrker i dag enn for 40, eller til og med ti, år siden. Som følge av det nekter vestlige militære seg selv uvurderlig erfaring i utførelse av stabilitetsoperasjoner, reduserer FNs muligheter til å lykkes, og gjør dermed dyrere og mer kontroversielle vestlig-ledede intervensjoner mer sannsynlig. USA har ledet an i denne formen for byrdeskulking. Mange europeiske regjeringer har fulgt etter. Av de mer enn 58.000 FN-fredsbevarere som for tiden er deployert rundt om i verden, er bare elleve amerikanske, tretten er tyske, sju er belgiske, og to er nederlandske.

FNs generalsekretær Kofi Annans forslag om å danne en Fredsbyggingskommisjon som kobler de forskjellige FN- og Bretton Woods-institusjonene med en rolle i nasjonsbygging, kan være et verktøy for å etablere en mer regelmessig forbindelse mellom New York og Brussel. Både EU og NATO har mye å tilby til støtte for FN-ledede fredsbyggingsmisjoner, og begge organisasjonene bør søke å knytte seg til denne foreslåtte kommisjonen.

Selv om den skulle bli betydelig styrket, kan FNs fredsbevaring aldri fullt ut møte behovet for kollektive, militær tiltak. FN har aldri deployert mer enn en forsterket divisjon i en enkelt operasjon. Den har aldri selv utført en innmarsj med makt, selv om den har autorisert mange. Det vil fortsatt være tilfeller der Det nord-atlantiske råd og/eller EU-rådet er enige om behovet for handling mens FNs sikkerhetsråd ikke er det. Det vil fortsatt være tilfeller der det er behov for militære styrker på korps- eller armestørrelse for slike operasjoner. Det vil fortsatt være tilfeller der den første innmarsjen av internasjonale styrker må bli tvunget gjennom. Det vil også fortsatt være omstendigheter der en NATO- eller EU-styrke vil ha mer troverdighet hos de lokale parter og være mer velkommen blant nabolandene, enn en styrke under FN-kommando.

NATOs treghet med å ta på seg ansvaret i Afghanistan viser den distansen den fortsatt har å gå. Den største utfordringen for de vestlige militære er å lykkes i ukonvensjonell konflikt. Alliansens største mangel er på tropper som er trent, utstyrt og forberedt på å gjennomføre operasjoner som innebærer fredsbevaring, tiltak mot opprør, mot terrorisme og mot narkotika. Å sette opp, deployere, støtte og lede slike styrker bør være NATOs høyeste prioritet.

James Dobbins er tidligere amerikansk ambassadør til EU, assisterende utenriksminister for Europa, og spesialutsending til Afghanistan, Bosnia og Hercegovina, Haiti, Kosovo og Somalia. Han er for tiden direktør for Det internasjonale sikkerhets- og forsvarspolitiske senter ved RAND Corporation, og medforfatter av tobindsverket "RAND History of Nation-Building" (2005).
...topp...