Gå til NATO hjemmeside
Gå til NATO Nytts hjemmeside
      Dette nummer: Sommer 2005 Tidligere utgaver  |  Språk
Gå til NATO hjemmeside
 Innhold
 Forord
 Sammendrag
 Debatt
 Historie
 Analyse
 Spesial
 Bokanmeldelse
 Militære saker
 Bidragsytere
 Bibliografi
 Lenker
 Neste nummer
Gå til NATO Nytts hjemmeside Kontakt redaktør/abonnement Utskriftsvennlig versjon

Send denne artikkelen til en venn

Analyse

Å gjenoppfinne NATO politisk (nok en gang)

Ronald D. Asmus undersøker den moderniseringen som er nødvendig for NATO for å møte de utfordringene som er sentrert utenfor Europa i tiden etter tiden etter Den kalde krigen.


Studier av horisonten: NATO er i stand til både å føre
krig og bygge fred, og det kan bli behov for begge
evnene i årene som kommer (© SHAPE )

Den nordatlantiske allianse i dag står overfor et paradoks som kanskje best kan illustreres ved de følgende tre observasjoner. For det første, et raskt besøk i NATO-hovedkvarteret avslører en allianse som i dag er engasjert i flere misjoner og aktiviteter enn noen gang tidligere. Det er ingen overdrivelse å si at NATO i dag har mer å gjøre enn noen gang etter at den ble grunnlagt for over et halvt århundre siden, og på mange avgjørende områder er på grensen til å bli overarbeidet.

For det andre, det er ingen mangel på nye problemer der folk ville like å se at NATO ble involvert eller utvidet sine pågående misjoner - en utvidet rolle i Afghanistan, mer ansvar i Irak, opptrappet kontakt med den større Svartehavsregionen eller å spille en støtterolle for å etablere fred i Midtøsten. Det er en kø av land som søker tettere, strategiske bånd og til slutt medlemskap i Alliansen, inkludert flere land på Balkan, Aserbajdsjan, Georgia og Ukraina. Man ser til og med tilløp til debatt i Israel om å undersøke muligheten for tettere euroatlantiske bånd. Det er åpenbart fortsatt behov for NATO, og den har en betydelig, magnetisk tiltrekning både i Europa og utenfor.

For det tredje vurderes NATO som mindre sentral av enkelte sentrale aktører i de viktigste hovedstedene på begge sider av Atlanterhavet. Enten det er USAs forsvarsminister Donald Rumsfelds nedgradering av Alliansen til en "verktøykasse" eller Tysklands kansler Gerhard Schröders kommentarer der han antyder at Alliansen ikke lenger var hovedarena for å debattere dagens store, strategiske spørsmål, ville slike bemerkninger ha vært utenkelige for et tiår siden da USAs forsvarsminister og Tysklands kansler ville ha vært NATOs største forkjempere og forsvarere.

Grunnen til dette paradokset er egentlig ganske enkelt. Etter sammenbruddet av kommunismen og Sovjetunionen måtte NATO gjenoppdage seg selv politisk for å møte de første utfordringene i tiden etter Den kalde krigen. Alliansens omforming i tiden etter Den kalde krigen er en av hovedårsakene til at Europa som et hele er fredeligere og sikrere i dag enn noen gang tidligere i nyere historie. I kjølvannet av den 11. september møtte imidlertid Alliansen behovet for å gjenoppfinne seg selv for andre gang for å stå mot utfordringene, som har senter utenfor Europa, særlig i det større Midtøsten, i tiden etter tiden etter Den kalde krigen. Selv om NATO lyktes i å gjenoppfinne seg selv for å møte de første utfordringene, har den ikke - i det minste ikke ennå - tatt det spranget som er nødvendig for å lykkes med de andre.

Hva var de utfordringene som Alliansen klarte å håndtere i 1990-årene? De var hovedsakelig å stoppe de etniske krigene på Balkan, forankre de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa i Vesten, og etablere et nytt forhold basert på samarbeid med Alliansens tidligere motstander, Russland. Riktignok var Alliansen i begynnelsen sen med å gjøre noe for å få slutt på etnisk rensing på Balkan. Utviklingen av både NATO-utvidelse og forbindelsene mellom NATO-Russland var ikke uten sine problemer og en tidvis nær døden-erfaring. Likevel, i løpet av ett tiår klarte NATO å transformere seg fra en nord-amerikansk-vesteuropeisk allianse som utelukkende var fokusert på territorielt forsvar, til en paneuropeisk institusjon med nye medlemmer som strekker seg fra Baltikum til Svartehavet, og misjoner som i økende grad sentreres rundt det som tidligere ble kalt "utenfor området". Det var ikke lite som ble oppnådd.

Ny, strategisk utfordring

Mens slike endringer virket enorme den gang, kan man i dag se at de var utilstrekkelige for å holde tritt med verdenspolitikken på begynnelsen av det 21. århundre. Terroranslagene den 11. september 2001 var et annet geopolitisk jordskjelv som skulle tvinge Alliansen til å gjennomtenke de politiske parametere som hadde styrt NATOs tidligere strategiske nyskaping. Alliansen ble strategisk konfrontert med behovet for nok et stort sprang fremover - ett som ville ha ført den utenfor de offisielle grensene til det euro-atlantiske området og inn i slike regioner som det større Midtøsten. Da tvillingtårnene på Manhattan raste sammen ble vår gamle definisjon av Artikkel 5-trusler ødelagt. Osama bin Laden viste også at grensen som delte det euro-atlantiske og det midt-østlige sikkerhetsrom smuldret opp. Amerikanere og europeere begynte å våkne opp for å innse at de største truslene mot det euro-atlantiske samfunnet ikke lenger stammet fra Europa, men utenfra.

På slutten av 1990-tallet hadde NATO, i forbindelse med diskusjoner om dens nye strategiske konsept, begynt å debattere om den skulle utvide sitt strategiske virkeområde utover Europas grenser og inn i Midtøsten. Den prosessen ble imidlertid stoppet. Til tross for press fra Washington foretrakk en majoritet av de europeiske allierte den gang å begrense NATOs fremtidige rolle til å håndtere sikkerhet i og rundt Europas periferi og ikke krysse linjen om potensielle fremtidige roller i Midtøsten. Likevel viste det synet seg å bli selvmotsigende og ville smuldre hen under vekten av virkelige verdensbegivenheter - akkurat som den konvensjonelle visdommen tidlig på 1990-tallet om at NATO ikke kunne og ikke burde ta på seg misjoner utover territorielt forsvar hadde vist seg utilstrekkelig for en ny tid. USAs senator Richard G. Lugar fanget inn Alliansens dilemma den gang med utsagnet om at NATO ville "gå ut av området eller ut av business". Poenget var enkelt, men avgjørende: hvis NATO håpet å forbli Vestens sentrale allianse, måtte den tenke på nytt og ta opp dagens sentrale, strategiske spørsmål og utfordringer, uansett hvor de kom fra.

I dag er det lett å glemme akkurat hvor alvorlig splittet Alliansen var på den tid over Bosnia og Hercegovina. En bør også merke seg at det var fransk-amerikansk forsoning som var nøkkelen til å løse krisen. Det i sin tur viste seg å være en katalysator for en ny oppfatning av strategisk hensikt som satte scenen for NATOs politiske og strategiske nyskapning, som foregikk resten av tiåret. Det var et klassisk eksempel på ledere som brukte en historisk krise for å overkomme treghet og intern motstand og få til et strategisk gjennombrudd for tiltrengte reformer som ga nytt liv til en allianse.

Dessverre kan ikke det samme sies for den 11. september. NATO brukte selvfølgelig Artikkel 5 for første gang som reaksjon på terroranslagene mot USA. Historikere vil vurdere om USA - Alliansens udiskutable leder - gjorde en historisk feil ved å vende seg bort fra og ikke bruke Alliansen mer aktivt i den første fasen av operasjonene i Afghanistan. Selv om en slik rolle i utgangspunktet hadde blitt begrenset, ville den ha hatt enorme og positive politiske konsekvenser når det gjelder å sette Alliansen på en forskjellig kurs og konsolidere en felles forpliktelse til å møte de utfordringene som presenteres av det nye sikkerhetsmiljøet. For en som hadde arbeidet hardt i de foregående årene med å oppfordre Alliansen til å gå utenfor Europa, syntes det virkelig å være en gylden mulighet til å feie vekk tidligere motstand og trekke NATO inn i en ny tid en gang for alle.

Bush-administrasjonen korrigerte selvfølgelig senere kursen. I dag er Afghanistan blant NATOs viktigste misjoner. Historisk fremdrift gikk imidlertid tapt, og den påfølgende uenigheten om nødvendigheten og rettferdigheten for krigen i Irak førte til at Alliansen ble svært splittet og fikk tidligere uoverensstemmelser, slik som den over Bosnia og Hercegovina, til å blekne i sammenlikning. I stedet for å bli et varsel om en ny og mer omfattende politisk gjenoppfinnelse av Alliansen og et slikt gjennombrudd som ville ha åpnet døren for ytterligere reformer, har den 11. september gitt Alliansen det paradokset som ble beskrevet i begynnelsen av denne artikkelen: travlere enn noen gang, fortsatt etterspurt i noen kretser, men også med en følelse av å være tilsidesatt på en måte.

En annen gjenoppfinnelse

Hva er veien ut av denne situasjonen? På midten av 1990-tallet var spørsmålet ofte: hvis NATO ikke eksisterte, ville vi gjenoppfinne den? Og hvis vi fortsatt ville skape den, hva ville vi gjøre annerledes? På den tid var det ganske lett å besvare slike spørsmål. Det var åpenbart at Europa og Nord-Amerika fortsatt ønsket en strategisk allianse; at en slik allianse måtte omfatte hele Europa og ikke bare halve; at den ville reflektere en ny balanse mellom Europa og Nord-Amerika; at den ville bli orientert mot nye trusler, i motsetning til gamle; og at vi ville forsøke å bygge partnerskap med slike nøkkelland langs Europas periferi som Russland. I et nøtteskall inneholdt det svaret alle kjerneelementene av den type reformer som NATO trengte - utvidelse, en europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk, nye misjoner og tilbud om partnerskap - og som ble implementert.

Forutsetningen for NATOs andre gjenoppfinnelse er at Europa og USA kommer til endelig enighet om en ny form for strategisk hensikt.
Dersom vi stiller de samme spørsmålene i dag, kan det være en like nyttig øvelse når det gjelder å skissere ut den type nyskapning eller nyforming som Alliansen trenger i dag. Jeg tror, for eksempel, fortsatt utvetydig at USA ønsker og trenger en strategisk allianse for å ta opp de viktigste truslene som begge sider av Atlanterhavet står overfor. Videre vil jeg hevde at NATO i dag møter to forskjellige, men i økende grad sammenknyttede agendaer som må være i kjernen av dens andre gjenoppfinnelse.

Den første er å fortsette strategien med å fremme og utvide demokrati og stabilitet dypere inn i Eurasia og spesielt til den større Svartehavsregionen. Nærmere bestemt betyr dette å bidra til å konsolidere seieren til den oransje og den rosa revolusjonen og forankre et demokratisk Ukraina, sammen med Georgia og det sørlige Kaukasus, i Vesten. En slik forankring er også en av de beste og mest effektive måtene Europa og USA kan fremme demokratisk utvikling i Russland, som må være vårt overordnete mål. Den andre, knyttet til den første, er behovet for å prosjektere stabilitet til den større Svartehavsregionen - ikke bare som del av innsatsen for å bygge et helt og fritt Europa, men også med det større Midtøsten for øye. Til sammen vil dette utgjøre den tredje store bølgen med euroatlantisk utrekning og integrering. Akkurat som NATOs utvidelse i Sentral- og Øst-Europa bidro til å eliminere de eldgamle kildene til geopolitisk konflikt og rivalisering på kontinentet, vil det å forankre Ukraina og den større Svartehavsregionen i Vesten, nok en gang tegne om kartet over Europa til det bedre.

Disse agendaene vil og så bedre NATOs posisjon for å bli en viktigere aktør i det større Midtøsten, den delen av verden hvorfra de farligste truslene mot våre samfunn trolig vil komme i de neste årene og tiårene. Man bør aldri glemme at NATO er i stand til både å føre krig og bygge fred - og begge evnene kan det godt bli behov for i årene som kommer, etter hvert som vi møter truslene som utgjøres av spredning av masseødeleggelsesvåpen og internasjonal terrorisme. Hvis det er ett område der NATOs planleggere må tenke kreativt med hensyn til hvordan Alliansen kan bidra til å utvikle nye rammer og partnerskap og roller og misjoner som kan bidra til sikkerhet, er det faktisk dette.

Veien videre

Begynnelsen til den andre Bush-administrasjonen og dens nye vilje til å reparere forbindelsene mellom de to sider av Atlanterhavet, kan gi en ny mulighet til å fullføre gjenoppfinnelsen som NATO har behov for etter den 11. september. For å fastsette hva som må gjøres, vil flere vurderinger være avgjørende.

For det første er dette hovedsakelig en politisk utfordring. Forutsetningen for NATOs andre gjenoppfinnelse er at Europa og USA kommer til enighet om en ny form for strategisk hensikt og enighet for å møte de forskjellige utfordringene i et nytt århundre. NATO dreier seg om krig og fred, og det er ingen spørsmål som er mer politiske enn disse. Medlemslandene vil ganske enkelt ikke ta de vanskelige beslutningene om hvordan de skal bygge eller restrukturere sine væpnede styrker og skape nye evner, så lenge vi ikke har en ny og felles enighet om hva vi vil.

For det andre er ikke de problemene vi står overfor alltid eller nødvendigvis militære. De strategier som trenges må være politiske, økonomiske og militære. NATO vil derfor bare være en del av svaret og ett instrument og en ramme blant flere. EUs rolle og samarbeidet mellom EU og USA vil vokse og til tider være likeverdige med eller til og med viktigere, fordi de spørsmålene vi må ta opp er så vanskelige. Den rollen som NATO kan spille vil være enestående og avgjørende - og ingen annen institusjon kan ivareta den. NATO er et instrument for å bygge fred, men også for å føre krig. Vi må tenke på hvordan vi skal bruke begge disse evnene. Det kan godt være at dens fredsbyggende aktiviteter og komponenter er like avgjørende som dens krigførende evner i denne delen av verden.

For det tredje må en sentral del av en fremtidig gjenoppfinnelse av NATO være en intern, ny avbalansering mellom Nord-Amerika og et i økende grad integrert Europa. Vi trenger en fungerende forbindelse mellom EU og NATO, så vel som en ny forbindelse mellom EU og USA som i økende grad har strategisk innhold. Uansett hvor mye enkelte amerikanere nødig vil innrømme det, er en grunn til at enkelte europeere i dag er så motvillige mot å vende seg mot NATO, deres tro på at dens strukturer i for stor grad favoriserer USA og ikke i tilstrekkelig grad reflekterer EUs økende betydning og den fremgangen som er gjort i europeisk integrering. Det må bemerkes en av nøkkelkomponentene i den reformen som vi nesten fikk til i 1990-årene, var Frankrikes fullstendige reintegrering i NATO. I dag betaler Alliansen fortsatt en pris for fiaskoen og den muligheten som gikk tapt. En ytterligere politisk nyforming av Alliansen i dag må fullføre dette arbeidet på en vellykket måte.

NATO i dag trenger en andre, politisk gjenoppfinnelse - en som vil avbalansere Alliansen på nytt og utvide dens engasjement dypere inn i det euro-atlantiske samfunnet og langt inn i det større Midtøsten. Det er en strategisk nyforming som er like ambisiøs som den som ble foretatt og fullført i 1990-årene. Mange vil anse den for å være for ambisiøs. Skeptikere og kritikere vil si at den er en mission impossible. Liknende røster kunne høres tidlig og på midten av 1990-tallet. I dag er vi mye bedre stilt fordi våre ledere overhørte dem og møtte behovet for å modernisere Alliansen for en ny tidsalder. Hvis det faktisk er en lærdom som kan trekkes fra 1990-årene, er det at vi ikke var ambisiøse nok den gang.

Ronald D. Asmus er direktør ved German Marshall Fund of the United States, Transatlantic Center i Brussel, Belgia, og forfatter av Opening NATO's Door (Columbia University Press, 2002), en diplomatisk historie om NATOs utvidelse.

...topp...