Начална страница на НАТО
Начална страница на НАТО ПРЕГЛЕД
      Последен брой: Лято 2005 Предишни броеве   |  Език
Начална страница на НАТО
 Съдържание
 Предисловие
 Статиите
 в резюме
 Дебат
 История
 Анализ
 Специално в
 броя
 Литературен
 преглед
 Военни
 въпроси
 Автори
 Библиография
 Връэки
 Следващ брой
Начална страница на НАТО ПРЕГЛЕД За контакти: редакция/абонамент Версия за разпечатване

Изпрати тази статия на приятел

Военни въпроси

Промяна в ЕПСО?

Жан-Ив Ен прави равносметка на развитието на Европейската политика за сигурност и отбрана и военната трансформация на Европа за ефективно участие в регулирането на кризи


Отдих : голямата част от последните инициативи
на ЕС по линия на ЕПСО са съсредоточени върху
пост-стабилизационната фаза (© HATO)

Европа отново е изправена пред редица екзистенциални въпроси: как да задълбочи процеса на интеграция, без да ограничи външната си дейност; как да адаптира склонната си към процеси природа към актуалните резултати във външната политика; как да съчетае дебата за конституцията с провеждането на по-еднородна политика на сигурност и отбрана? Несигурният процес на ратификация на европейската конституция по всяка вероятност ще накара Европейския съюз да започне да се вглежда в себе си и съответно в центъра на дебата ще бъде европейската идентичност и състоянието на ЕС, а не политиката. Накратко, има сериозна опасност Европа да стане особено интравертна в момент, когато в несигурната и уязвима международна среда е необходимо тя да играе по-активна и отговорна роля в международните дела.

Въпреки това европейският проект предоставя най-важната основа за благоденствието на континента и все повече за неговата сигурност. Сериозен напредък бе постигнат след създаването на Европейската политика за сигурност и отбрана след срещата в Сен Мало през 1998 г. между френския президент Жак Ширак и английския премиер Тони Блеър. По ирония на съдбата, въпреки различията по отношение на Ирак, точно през 2003 г. в ЕПСО бе осъществен решителен напредък в резултат на важната декларация ЕС-НАТО по ЕПСО в края на 2002 г. През същата година Европейският съюз започна първата си мироопазваща операция и първите си полицейски мисии на Балканите, благодарение на което в края на миналата година НАТО му прехвърли и отговорността за операцията в Босна и Херцеговина. По същото време се състоя и първата самостоятелна военна операция на ЕС в Демократична република Конго.

В областта на разузнаването и антитерористичните мерки бяха предприети нови усилия за започване на съвместни акции. По отношение на разпространението на оръжия за масово унищожение Европейският съюз прие ясна рамка за предприемане на действия и натиск за укрепване на режимите, които предотвратяват това и предприе безпрецедентни координирани усилия спрямо Иран.Още по-важно е, че през декември 2003 г. бе официално приета европейската стратегия за сигурност. В този исторически документ Европейският съюз излага външнополитическата рамка, основана на действащ мултилатерализъм и превантивно участие за изграждане на стабилност и просперитет в съседните държави, като същевременно признава необходимостта от употреба на сила в някои обстоятелства. Всичко това би било немислимо само преди пет години. В много отношения ЕПСО е един от най-големите успехи на ЕС през последните години. Мекият подход на Европейския съюз бе оценен от двете страни на Атлантика в редица нови публикации, включително книгите на Т. Рейд, Джереми Рифкин и Марк Лиънард, като новия модел на международно поведение през XXI век.

Но все още очевидни пропуски и сериозни ограничения помрачават оценките на европейската мощ и влияние. На първо и основно място, въпреки че международните предизвикателства пред сигурността налагат да се реагира колективно, и войната в Афганистан, и бомбените атентати в Мадрид показаха, че на терористичните нападения все още се реагира на национално равнище. При кризи основните действащи лица са държавите, а не международните институции. Освен това разделението по отношение на Ирак, витаещият проект за създаване на самостоятелна военна щабквартира на ЕС в Тервюрен, дълбокото недоверие между някои страни от ЕС и изнудването на институциите за защита на националните интереси продължават да хвърлят сянка върху общата външна политика на Европейския съюз.

На второ място, когато става въпрос за координация на външната политика, големите европейски държави най-често поддържат илюзията, че действат сами, докато малките държави прехвърлят топката на Европейския съюз, без да предоставят необходимите ресурси, които да му позволят ефективно да поеме тези нови отговорности. Настоящата битка за дипломатическите правомощия на бъдещия външен министър на ЕС красноречиво илюстрира напрежението между малките и големите страни и между Комисията и Съвета. По отношение на останалата част от света общият подход е жизненоважен. Въпреки че редица държави-членки предпочитат да развиват специални отношения с Вашингтон и други важни столици, това само по себе си подкопава колективното им влияние и подтиква другата страна да възприеме подхода „разделяй и владей”.

На трето място, след последното разширяване на Европейския съюз, зони като Молдова или Кавказ, които някога се смятаха за отдалечени, се превърнаха в непосредствена периферия на Европа. Докато Европейският съюз демонстрира възможността си за регулиране на кризи в Украйна и допринесе много в Литва и Полша, то редица други зони остават извън европейско влияние. Дори и на Балканите, където ЕС е ангажиран от над десетилетие, търсенето на дългосрочно решение за Косово изисква специални усилия, които за момента Европейският съюз не може или не иска да положи.

Накрая, често Европейският съюз е щедър на декларативни принципи, но се скъпи на действия. Още по-лошо, дори когато страните-членки се споразумеят за общ подход, те често са неспособни да постигнат конкретни резултати, както показват дипломатическият провал в Кипър, сегашният хаос в Конго, бездействието в Дарфур и пасивността в израело-палестинския конфликт.

Стратегическа позиция

Тези ограничения се отразяват и на стратегическата позиция на Европейския съюз. При смяна на режима ЕС дава предимства на стабилността пред демократизацията. Отхвърляйки инициативното действие – Германия промени текста на проекта на Стратегията за сигурност, за да отхвърли това – Европейският съюз се стреми към дипломатично и превантивно решаване на международните кризи. Подчертавайки действащия мултилатерализъм, ЕС разчита повече на международните институции, отколкото на собствените си възможности за действие. Европа в крайна сметка си остава сила, държаща на статуквото, склонна бързо да се позовава на международното право и етика. Неотдавна Председателят на Комисията Жозе Мануел Баросо каза: „Ние (европейците) в много отношения сме суперсила. Ние сме морална сила.” Може би, но този морал е скрепен с декрет, а не с убеждение, демонстрирано в действията.

Реалният провал на тази неточно наречена постмодерна Европа е в невъзможността й да реформира отбранителната си структура. Изграждането на отбранителните способности в рамките на ЕПСО продължава да се бави. Първоначалната цел от 60 000 армия, способна да се разгръща за 60 дни, определена на срещата на Европейския съвет в Хелзинки през 1999 г., не е постиганата. В интерес на истината значителни европейски контингенти са разгърнати в различни части на света в рамките на мисии на отделни държави, ЕС, НАТО и ООН. Целта обаче бе Европейският съюз да разполага със собствени въоръжени сили, а не да иска национални контингенти. Няколко проблема затрудниха постигането на основната цел от Хелзинки. Първият е, че тя бе предимно количествена цел, определена въз основа на опита от Босна и Херцеговина и съответно неподходяща за днешните нови стратегически императиви. Освен това, тя включваше каталог на силите, от които само незначителна част се предвиждаше да имат способност за бързо разгръщане. И на трето място, макар че недостатъците бяха идентифицирани, не бяха предприети мерки за тяхното отстраняване. Усилията в областта на бойните способности трябва да се изместят от количествените към качествените параметри. Няколко нови инициативи вземат тази необходимост под внимание.

Първата е създаването на Европейската отбранителна агенция, чиято цел е да „подкрепя държавите-членки в усилията им да подобрят европейските отбранителни способности за регулиране на кризи”, която тази година най-после получи зелена улица. Агенцията ще насърчава сътрудничеството в областта на оборудването, изследователските и технологичните проекти и снабдяването. Това ще осигури важно взаимодействие и значителни икономии в разходите за европейската отбрана. Агенцията трябва да координира и усилията за преодоляване на недостатъците, посочени в Плана за действие за европейските способности (ЕСАР). Но за да има реално влияние, агенцията трябва да бъде адекватно финансирана.

На второ място, принципът за постоянно структурирано сътрудничество в отбраната вече официално е признат в Европейската конституция. Поне на хартия има строги критерии за това сътрудничество. Например държавите-членки трябва адекватно да финансират отбраната, да предприемат необходимите мерки за засилване на използваемостта, оперативната съвместимост, гъвкавостта и способността за бързо разгръщане на въоръжените си сили и да заделят ресурси за отстраняване на недостатъците, идентифицирани чрез механизмите на ЕСАР. Истинска новост е призивът за координация при определянето на военните потребности, за специализиране на националната отбрана и групиране на бойните способности. Предвид оскъдните бюджети на отбраната и хроничния недостиг на инвестиции в изследователската дейност и технологиите, колективното снабдяване и многонационалните сили са очевидно добро решение. Ако се осъществи, постоянното структурирано сътрудничество може да предостави ценна рамка за промяна на динамиката в европейската отбрана.

Накрая, през ноември Европейският съюз възприе концепцията за бойните групи. Инициативата е пряк резултат от опита, натрупан в операцията Артемида в Демократична република Конго през 2003 г. Концепцията е основана на възможността за „бързо разгръщане и бързо изтегляне” за възстановяване на реда, особено в Африка, с ясен, но не изключителен мандат на Съвета за сигурност на ООН. На вторият етап се очаква миротворци от африканските или други държави да поемат щафетата.

Трансформацията включва и по-добро и ефективно усвояване на бюджетните средства, но в краткосрочен план изисква и по-голям бюджет
Стратегията за бързо въвеждане на ред и прехвърляне на дългосрочната отговорност за изграждане на мира на други обаче е трудно изпълнима на практика. Не е ясно защо бойните групи се смятат за най-адекватното формирование за такива операции. Разгръщането им няма да бъде толкова бързо, като се имат предвид недостатъците в стратегическия въздушен транспорт в Европейския съюз. Изтеглянето им може да се забави с месеци и е малко вероятно Африканският съюз да намери достатъчно миротворци, за да ги замени. Днес в Конго мисията на ООН с числеността си от 16 000 души е най-голямата мироопазваща операция на организацията. Освен това политическият консенсус в Европа за засилена роля в Африка е ограничен, както ясно пролича от безразличието към събитията в Дарфур. Въпреки това бойните групи от по 1500 души, включващи части за поддръжка и тилово осигуряване, са по-гъвкаво формирование, способно да участва в операции с висока степен на интензивност. Те ще могат да се разгръщат в рамките на пет дни, ще бъдат в пълен състав, изцяло въоръжени и подготвени и ще са снабдени с адекватен стратегически транспорт. Държавите-членки се ангажираха да подготвят до 2007 г. 13 такива групи, девет от които многонационални, включително с контингент от страна извън ЕС – Норвегия. Тази нова инициатива – третата от основната цел – изглежда по-изпълнима, но реалната й ефективност ще зависи от трансформацията на въоръжените сили на ЕС.

Трансформацията на въоръжените сили

Трансформацията на европейските въоръжени сили започна едва неотдавна и то по обичайния некоординиран начин. Самият термин е доста неясен. Това е така дори и в Съединените щати, където революцията във военните дела даде много положителни резултати, но същевременно разкри сериозни недостатъци. Силните и слабите страни на плана на американския министър на отбраната Доналд Ръмсфелд за изграждане на лека, високо мобилна и технологично напреднала армия ясно проличаха в Афганистан и Ирак. И в двата случая разгърнатите бойни способности бяха впечатляващи, но сили за следвоенната стабилизация определено липсваха. Схващането, че трансформацията ще позволи да се съкрати общата численост на войските, което бе един от основните движещи фактори в този процес, се оказа погрешно и това доведе до преразглеждане на американския проект за трансформация.

В Европа затрудненията на САЩ бързо бяха впрегнати за всяване на съмнения относно необходимостта от трансформация и подчертаване на сегашните изисквания на мироопазващите операции. Голямата част от последните инициативи на ЕС по линия на ЕПСО, включително цивилното участие и инициативата за жандармерията, са съсредоточени върху пост-стабилизационната фаза. Но ако погледнем операциите, в които в момента участват европейски миротворци, ще видим, че те бяха възможни именно благодарение на използването на твърда сила. Без намесата на НАТО нямаше да може да се запази мирът на Балканите.

В Европа трансформацията означава главно две неща. Първото е премахване на задължителната военна служба и промяна на стратегическата култура, насочена към териториална защита. След неспособността за активна намеса в Босна и Херцеговина бе призната необходимостта от експедиционни сили, но във военните сили в Европа не бе извършена достатъчна промяна. В редица страни-членки все още има задължителна военна служба, тежките пехотни част все още са твърде многобройни, морално остарялата бойна техника изобилства, а стратегическият транспорт недостига. За да се коригира тази ситуация, е необходима политическа воля и стратегическа яснота. Засега обаче в повечето европейски държави и двете липсват.

Вторият аспект на трансформацията е процесът на въвеждане на модерна бойна техника в европейските армии, който в момента е в ход. Понастоящем във всяка враждебна среда рискът от жертви и степента на приемливите колатерални щети са твърде високи. Държавите от ЕС трябва да ускорят модернизацията на бойните си способности, за да могат да водят бой при условия, отговарящи на критериите на съвременните демокрации. Макар че в момента ударението при евентуални военни операции на ЕС пада върху пост-конфликтната фаза или превантивното разгръщане в страни със слаба държавност, липсата на адекватни способности рязко свива възможностите за реакция при влошаване на обстановката. Ефективните способности C4ISR, а именно командване, контрол, комуникации, компютри, разузнаване, наблюдение и целеуказване, са абсолютно задължителни във всички случаи. В момента в Европа само Франция и Великобритания започнаха да въвеждат свързани в мрежа способности във военния си арсенал. Основното препятствие пред тези усилия не е липсата на европейски технологии, а ограниченият бюджет на отбраната. Трансформацията включва и по-добро и ефективно усвояване на бюджетните средства, но в краткосрочен план изисква и по-голям бюджет. Но това е от дългосрочен интерес за европейските въоръжени сили, които в момента са затруднени от голям дял излишни способности. А в повечето страни всяко повишаване на военния бюджет ще се сблъска с политически отказ.

Последиците от равнището на военните бюджети

Това състояние на нещата има няколко сериозни последици. Първо, средните европейски страни вероятно ще трябва да се специализират, ако искат да модернизират армиите си. Това на свой ред ще трябва да се решава координирано от горе надолу, а не по класическия подход на ЕСАР, който започва от низините. Но европейските страни все още не желаят да предприемат такава стъпка. Второ, сътрудничеството с НАТО запазва изключителното си значение. При положение, че Европа най-вероятно ще се съсредоточи върху изграждане на мрежи само в операциите, а не за общата си военна сила, за нея ще е много важно да може да се включва към оперативно съвместимите способности C4ISR на САЩ и НАТО. В противен случай ще загуби възможността да работи съвместно с Вашингтон. В това отношение Силите за бързо реагиране на НАТО и Работната група ЕС-НАТО за военните способности имат ключово значение за трансатлантическото сътрудничество. И последно, тъй като Европа има само една група сили, усилията по линия на ЕПСО и в рамките на НАТО, а именно Бойните групи и Силите за бързо реагиране, трябва да се хармонизират.

На практика това става. Но има две препятствия. Едното е политическо. Тъй като личният състав на силите за бързо реагиране е съставен предимно от европейски воини, европейците по разбираеми причини държат да имат решаващ глас по отношение на тяхното използване. НАТО не може да се превърне в прислужник във военни операции, в които решенията се вземат само от Вашингтон. Но условията, съпътстващи вземането на решения, радикално се промениха през последните години.След като Алиансът излезе извън евроатлантическата зона, най-важното условие за ефективното вземане на решения е постигането на споразумение по основната структура на световния ред и условията за използване на сила. Поради нарастващото влияние на глобалните проблеми върху трансатлантическите отношения спешно необходимо е да се уточнят общите страни и естеството на различията в много повече области, отколкото преди. Както показа въпросът с вдигането на оръжейното ембарго за Китай, Европа и Съединените щати не могат да са съгласни във всичко и навсякъде, защото свързаните фактори вече не се свеждат само до един специфичен проблем като съветската заплаха. Нереалистично е да се очаква пълно единодушие, но нереалистично е също и да се отхвърля съвместното действие поради различия по конкретен въпрос.Едното не бива да пречи на другото. В такива условия далеч по-трудно се постига консенсус. Още повече, като се има предвид, че и Бойните групи, и Силите за бързо реагиране на НАТО трябва да се разгръщат в срок от 5 до 30 дни. Настоящите усилия за бързо разгръщане могат да бъдат осуетени от бавния и неадекватен процес на вземане на решения.

Втората трудност е от по-оперативен характер.Един от желаните резултати от трансформацията е разширяване на щабквартирите и съкращаване на числеността на войските на терена. Новата командна структура на НАТО със Съюзното командване по операциите във Върховната щабквартира на съюзните сили в Европа (ШЕЙП) в Монс, Белгия, и Съюзното командване по трансформацията в Норфолк, щата Вирджиния, САЩ, предвижда преплитане на оперативното планиране на НАТО и ЕС в ШЕЙП. Макар че спорът за самостоятелна европейска военна щабквартира засега е затихнал, в дългосрочен план продължава да стои въпросът дали големите европейски страни ще продължат да разчитат на рамката от споразуменията „Берлин плюс” дори и след разширяването на обхвата на операциите по ЕПСО и засилената трансформация на военните им способности? И обратно: дали по отношение на самостоятелните операции по линия на ЕПСО малките и средните държави в ЕС ще приемат национални, т.е. френски, немски или британски щабквартири да ги ръководят? Тъй като Европа има само една група въоръжени сили, колкото повече се трансформират способностите, толкова по-скоро въпросът за самостоятелната европейска щабквартира отново ще излезе на дневен ред.

Европа разработи детайлен подход към сигурността, от полицейските мисии до регулирането на кризи. Задълбочаването на интеграцията чрез процеса на ратификация може отново да отклони Европейския съюз от геополитическите му задължения. Не бива да се позволява изпълнението на по-лесните задачи в мироопазващите операции като тази в Босна и Херцеговина да забави необходимата трансформация в европейските въоръжени сили. И в двата случая е заложен авторитетът на Европейския съюз като стратегически актьор.


Жан-Ив Ен е изследовател в областта на европейската сигурност в Международния институт за стратегически изследвания в Лондон. Последната му книга „Съединените щати имат ли нужда от съюзници” (“Les Etats-Unis ont-ils besoin d’allies ?”, (Payot, 2004) получи наградата Франция-Америка за 2004 г.

...Начало...