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La necessità di un cambiamento

Uomini d'azione: la NRF è ora il punto focale della
trasformazione delle forze, utilizzata come un banco di
prova per le nuove tecnologie, dottrine e procedure
(© NATO)

Henning Riecke valuta la necessità di un cambiamento nelle organizzazioni internazionali, sostenendo che la trasformazione della NATO si debba basare su un solido fondamento politico.

Quando, nel corso dell'annuale Conferenza sulla sicurezza di Monaco del febbraio di quest'anno il Cancelliere tedesco ha affermato pubblicamente che la NATO "non era più la sede principale in cui i partner transatlantici discutono e coordinano le strategie", stava solo affermando ciò che è evidente. Ma ciò che è più preoccupante è che non ve ne è un'altra. La ragione per cui Gerhard Schröder ha scelto di evidenziare la difficile situazione dell'Alleanza è che la NATO è concepita, in parte, per creare il consenso tra Europa e Nord America nel campo della sicurezza e perché riteneva che dovrebbe funzionare meglio. Schröder ha proposto la creazione di una commissione ad alto livello per discutere come migliorare le relazioni transatlantiche, con l'obiettivo, fra gli altri, di ristabilire una cultura del dialogo strategico nell'ambito dell'Alleanza. Per conseguire ciò, la NATO deve adattarsi.

L'Alleanza non è, ovviamente, la sola istituzione internazionale che debba adattarsi all'attuale contesto di sicurezza, fluido e complesso. Sia l'Unione Europea che le Nazioni Unite devono essere altrettanto riformiste ed ambiziose, se anch'esse devono stare al passo con i tempi e contribuire a creare un mondo più stabile. E non è la prima volta che la NATO si trova in una tale situazione. Infatti, è difficile trovare un periodo in cui l'Alleanza non abbia dovuto sottoporsi ad una sostanziale trasformazione.

Sebbene frequentemente liquidata negli anni come inattuale o morente dai suoi critici, e così pure dai suoi fautori, la NATO ha fatto dell'adattamento alle nuove sfide qualcosa di speciale. Ciò detto, il cambiamento non sempre ha avuto luogo facilmente. Infatti, il più delle volte, il processo è stato caratterizzato da frustrazioni, attriti e lunghe consultazioni, facendo apparire l'Alleanza a volte come un covo di lotte interne piuttosto che come un'istituzione per la creazione del consenso. Ma per quanto fossero aspre le discussioni che conducevano ad un possibile compromesso, tale adattamento è stato fondamentale per la riuscita evoluzione della NATO, come pure per mantenere una più ampia stabilità. Inoltre, la NATO attualmente procede ad una trasformazione militare estremamente dinamica. Perché allora l'Alleanza appare così divisa politicamente?

Per comprendere il modo in cui la NATO si adatta, occorre analizzare le dinamiche che stanno dietro alla coesione dell'Alleanza. Nelle fasi in cui muta il contesto di sicurezza, questioni come una comune percezione della minaccia, un condiviso interesse nel mantenere la presenza USA in Europa e i valori comuni vengono inevitabilmente sottoposti ad un'attenta disamina. In particolare ciò ha avuto luogo, per esempio, negli anni '60 quando gli Stati Uniti divennero per la prima volta vulnerabili per effetto dello sviluppo dei missili intercontinentali sovietici. Allora, l'Alleanza reagì cambiando la sua dottrina strategica da quella della risposta massiccia a quella della risposta flessibile e, in seguito all'adozione del Rapporto Harmel (1967), ridefinendo i futuri obiettivi dell'Alleanza, cioè attuando la deterrenza e promuovendo la distensione.

In questo modo, l'adattamento si riferisce non solo agli strumenti a disposizione dell'Alleanza, ma anche allo scopo della NATO nel suo complesso, ed alle regole che guidano la cooperazione. Il sorgere di minacce non tradizionali dopo la fine della Guerra Fredda ha complicato i negoziati su una condivisa percezione di sicurezza. Allo stesso tempo, comunque, la risposta a queste minacce ha richiesto maggiore apertura e flessibilità nella pianificazione strategica, così da preparare l'Alleanza ad una serie più vasta di compiti.

Minacce globali

Le attuali minacce globali nel campo della sicurezza presentano due connotati che rendono difficile un'efficace applicazione di strumenti prestabiliti. In primo luogo, le minacce non tradizionali trovano origine nell'evoluzione della società piuttosto che in decisioni governative, costringendo con ciò gli strateghi a riconsiderare gli strumenti tradizionali come l'intervento militare e la deterrenza. In secondo luogo, l'incertezza è un aspetto caratterizzante della politica di sicurezza odierna, dato che la motivazione, le intenzioni e le capacità degli avversari non statuali sono spesso ignote. Inoltre, valutare l'effetto di eventi ed azioni in una parte del mondo sulla sicurezza dell'altra parte è estremamente difficile, rendendo tanto probabile ingigantire la minaccia almeno quanto il sottovalutarla.

In queste situazioni caratterizzate dall'incertezza, i membri della NATO hanno dovuto sviluppare forze che siano rapidamente dispiegabili ovunque potrebbero risultare necessarie. Allo stesso tempo, gli alleati hanno anche cercato di ridurre i livelli di incertezza contribuendo a creare stabilità politica e trasparenza nelle regioni di crisi. Questo duplice approccio ha guidato il processo di adattamento che, benché in modo esitante, la NATO ha intrapreso dopo la fine della Guerra Fredda, in cui è possibile peraltro individuare tre elementi, ciascuno con proprie motivazioni e proprie dinamiche.

Il primo elemento è stato la creazione di partenariati di sicurezza mirati ad estendere la zona di stabilità in Europa. In risposta al vuoto lasciato dalla fine del Patto di Varsavia, la NATO ha offerto strutture di cooperazione in cui inserire gli ex avversari, tra cui da ultimo un meccanismo per aderire all'Alleanza, e per integrare le forze armate dei partner in operazioni di gestione delle crisi in Europa. Il secondo elemento si riferisce alla crescente volontà della NATO di usare le proprie forze nella gestione delle crisi e nella stabilizzazione - prima nei Balcani, ora in Asia centrale. Essendo nata come un'organizzazione focalizzata sul mantenimento della sicurezza in Europa, ampliare lo scopo e la gamma delle sue operazioni è stato a volte dirompente per la NATO, con alcuni membri che cercano di resistere al processo.

Il terzo elemento derivava dalla ristrutturazione delle forze della Guerra Fredda durante gli anni '90 e si è sviluppato in un ambizioso programma di trasformazione delle forze attuali. Le esigenze militari delle nuove operazioni dell'Alleanza hanno sottoposto a tensione le riforme iniziali. Per effetto di ciò, principi come la flessibilità, la dispiegabilità, la sostenibilità, la superiorità tecnologica, l'efficienza e soprattutto l'interoperabilità sono divenuti le pietre angolari dell'importanza della NATO quale organizzazione di sicurezza.

La trasformazione militare

In questo settore, gli Stati Uniti agiscono con efficacia come un imprenditore politico che dà impulso all'agenda. Infatti, la trasformazione militare della NATO consiste in gran parte nel trasferimento al resto dell'Alleanza delle innovazioni tecnologiche, dottrinali e strutturali, cioè nella rivoluzione negli affari militari che ha trasformato il modo in cui gli Stati Uniti possono condurre operazioni militari. Questo processo ha preso slancio durante il primo mandato presidenziale di George W. Bush e può essere considerato come un mezzo per sviluppare delle forze interoperabili per operazioni di coalizione, facendo cioè in modo che le forze armate alleate siano in futuro equipaggiate per operare insieme con le forze USA.

La trasformazione militare è un processo dinamico senza un punto d'arrivo prevedibile, con implicazioni per gli uomini, gli equipaggiamenti e la tecnologia, come pure per le strutture ed i principi che guidano il dispiegamento della forza e la condotta di operazioni militari. In questo modo, la NATO non sovrintende solo alla trasformazione delle forze dei suoi membri, ma è essa stessa oggetto di trasformazione.

Le manifestazioni più visibili della trasformazione militare della NATO sono state l'istituzione del Comando alleato per la trasformazione a Norfolk, Virginia (USA) e lo sviluppo della Forza di risposta della NATO (NRF). La NRF è ora il punto focale per la trasformazione delle forze, fungendo da banco di prova per le nuove tecnologie, dottrine e procedure. Dato che c'è una regolare e frequente rotazione delle forze, i contingenti di ritorno sono rapidamente in grado di riportare competenze e capacità sviluppate nell'ambito della NRF e di introdurle nelle loro forze nazionali. Dato che la NRF è composta prevalentemente da Europei, funge anche da veicolo per promuovere più coerenti politiche d'acquisizione in Europa. Chiaramente, la trasformazione non è semplicemente un punto sull'agenda della NATO, ma è divenuta un aspetto determinante dell'Alleanza odierna.

Frequentemente liquidata negli anni come inattuale o morente dai suoi critici, e così pure dai suoi fautori, la NATO ha fatto dell'adattamento alle nuove sfide qualcosa di speciale

La trasformazione non costituisce, comunque, di per sé uno scopo comune sufficientemente convincente da rendere coesi gli alleati e unita la NATO. La coesione dell'Alleanza in un mondo che cambia esige un accordo ancor più fondamentale sulla natura delle sfide alla sicurezza e sugli approcci per affrontarle. Comunque, benché la maggioranza degli osservatori consideri superato il Concetto strategico dell'Alleanza del 1999 - il documento che analizza il contesto strategico e i modi in cui l'Alleanza affronta le minacce che ha di fronte - le divergenze transatlantiche degli ultimi due anni hanno minato ogni prospettiva di aggiornarlo. Infatti, è noto che La Visione strategica, il documento che costituisce la base strategica del processo di trasformazione, non è un documento ufficiale dell'Alleanza, ma una pubblicazione redatta dai Comandanti supremi dell'Alleanza: il Comandante supremo alleato in Europa, generale James L. Jones e il Comandante supremo alleato per la trasformazione, ammiraglio Edmund P. Giambastiani.

Come osservato precedentemente, la NATO non è la sola organizzazione di sicurezza ad aver bisogno di una riforma. Due altre organizzazioni con stretti legami con l'Alleanza si stanno anch'esse adeguando ai cambiamenti nel contesto della sicurezza, ma con risultati diversi. Il rapido sviluppo di una Politica di sicurezza e di difesa europea (PESD) ha contribuito a fare dell'Unione Europea un soggetto della sicurezza, come le compete. Al contrario, il ritmo lento e la natura amministrativa della riforma alle Nazioni Unite rischia di minare la base legale agli sforzi internazionali di stabilizzazione. Data l'interrelazione tra la NATO e queste due organizzazioni, è opportuno esaminarne i rispettivi processi di riforma attualmente in corso.

L'evoluzione della UE

L'Unione Europea ha sviluppato la PESD quale importante elemento della sua politica estera, per aggiungere vigore militare al potere economico di cui già disponeva. Avendo in animo di affrontare le cause profonde di minacce come quelle poste dall'estremismo, dall'emigrazione e dal crimine organizzato, l'Unione Europea si è a lungo concentrata su strumenti non militari per promuovere la stabilità all'estero. La componente militare della Politica estera e di sicurezza comune contribuisce ora a riequilibrare questo approccio e offre all'Unione Europea maggiori opzioni politiche, sebbene la volontà dell'Unione Europea di considerarsi come un protagonista in campo militare cresca solo lentamente.

La Strategia di sicurezza dell'Unione Europea del 2003, abbozzata e negoziata dal segretariato del Consiglio, ha contribuito a creare una nuova dinamica nel suo dibattito interno sulla sicurezza. Il documento è al contempo un compromesso, che supera le differenti posizioni sull'uso legittimo della forza, ed un provocatorio appello all'azione, che richiede un maggiore e preventivo impegno europeo, come pure maggiori sforzi per rendere gli strumenti di politica estera europea più coerenti. Questi nuovi approcci vengono ora messi alla prova sia in Bosnia Erzegovina che altrove. Inoltre, numerosi problemi di coerenza sono stati affrontati nel corso dei negoziati sulla Costituzione della UE. In questo modo, anche se la Costituzione non venisse ratificata, molte di queste misure sopravvivrebbero, incluso la creazione di una Agenzia di difesa europea per contribuire a coordinare le acquisizioni militari.

Sempre più, per effetto delle operazioni nell'ex Jugoslavia, l'Unione Europea e la NATO collaborano efficacemente in base agli accordi Berlin-Plus, grazie ai quali l'Unione Europea ha accesso alle risorse della NATO. Malgrado questa cooperazione pratica, molti analisti prevedono che le due istituzioni possano alla fine diventare concorrenti. Molti Europei ritengono che l'insieme degli strumenti multidimensionali che sperano di creare per la politica estera della UE siano più idonei ad affrontare le moderne sfide della sicurezza che un qualsiasi approccio basato sulla forza militare. Ciò detto, il consenso strategico sia nell'Unione Europea che nella NATO è in realtà assai simile. Inoltre, solo pochissimi membri della UE desiderano costruire un'Unione Europea che funga da contrappeso agli Stati Uniti. La maggioranza vuole semplicemente che l'Europa divenga più potente per risultare più allettante e quindi il partner più influente per gli Stati Uniti. Se anche i motivi che stanno dietro alla PESD fossero diversi, il convincimento che la motiva è sufficientemente forte per far sì che il processo proceda.

La riforma dell'ONU

Il processo di riforma delle Nazioni Unite è un esempio di adattamento organizzativo in assenza di una nazione guida che agisca da forza politica trainante e di interessi convergenti tra gli stati membri. In questo caso, sono il Segretario generale ed i suoi uomini i protagonisti influenti, ma non hanno sufficiente peso per conseguire qualcosa che vada oltre gli incrementi di efficienza nell'amministrazione dell'ONU e sono incapaci di avviare una completa trasformazione dell'organizzazione delle Nazioni Unite nel suo complesso.

Sembrava che la fine della Guerra Fredda potesse annunciare nuove possibilità per il Consiglio di sicurezza dell'ONU, a lungo paralizzato. L'Agenda per la Pace del 1992 ha offerto alle Nazioni Unite una più chiara definizione dei compiti di mantenimento della pace e di rafforzamento della pace e ha contribuito a guidare l'ottimizzazione del Dipartimento per le operazioni di mantenimento della pace dell'ONU. Inoltre, negli anni successivi, il segretariato è stato riformato, per renderlo più efficiente ed efficace. Comunque, ogni cambiamento che richiedesse tanto il consenso che l'impegno da parte degli stati membri è stato più difficile da raggiungere.

Un elemento di questo complesso sforzo è la riforma del Consiglio di sicurezza dell'ONU. Mentre vi è accordo sul fatto che il Consiglio di sicurezza sarebbe uno strumento più credibile se riflettesse in modo più preciso l'attuale distribuzione della popolazione e del potere nel mondo, non vi è alcun consenso sulla sua prossima riforma. Per uscire dallo stallo, il Segretario generale Kofi Annan ha istituito un comitato ad alto livello che ha presentato il proprio rapporto lo scorso dicembre. Oltre a presentare efficaci proposte per la riforma del Consiglio di sicurezza, il comitato ha suggerito numerosi cambiamenti radicali nelle Nazioni Unite, tra cui quello di stabilire minuziosamente i criteri per un'azione militare preventiva. Il rapporto ha perciò determinato un'ulteriore pressione in favore della riforma generale e funge da documento di riferimento assai utilizzato nel dibattito mediatico.

La forma e l'efficacia future delle Nazioni Unite sono importanti per la trasformazione della NATO. Ciò perché la legittimità basata sul diritto internazionale, qual è appunto il mandato del Consiglio di sicurezza, costituisce un requisito importante, se non necessario, per la maggior parte degli alleati europei per prendere in considerazione l'uso della forza. Uno stretto legame tra le Nazioni Unite e la NATO quando questa dispiegherà la NRF contribuirebbe a rafforzare la trasformazione dell'Alleanza grazie ad un maggiore consenso politico.

Le prospettive della NATO

Negli anni '90, dopo la fine della Guerra Fredda, la NATO è riuscita a sopravvivere e a rimanere attiva focalizzandosi sulla gestione delle crisi in Europa. Se questo compito è stato cruciale per la più vasta sicurezza e stabilità europea, non ha però sostituito la minaccia fondamentale prima posta dall'Unione Sovietica per ciò che riguardava il promuovere la coesione politica ed una comune identità dell'Alleanza. Allo stesso modo, l'agenda della trasformazione, che ha consentito all'Alleanza di procedere efficacemente dopo l'11 settembre, ed in particolare dopo il vertice di Praga del 2002, non è riuscita a superare le divisioni politiche fra alleati.

Alcuni analisti ritengono che l'attuale agenda della trasformazione rappresenti il più alto livello possibile di consenso che si possa raggiungere oggi nella NATO. Di conseguenza, temono che qualunque sia il consenso esistente, probabilmente questo si disintegrerà non appena l'Alleanza dovrà affrontare decisioni sull'uso o la minaccia dell'uso della forza, su interventi umanitari o impegni in qualche assai remota regione strategica, mettendo con ciò a repentaglio ancora una volta l'esistenza stessa della NATO. In alternativa, l'Alleanza potrebbe sopravvivere, ma solo quale fornitore di servizi, rendendo disponibili le sue capacità per operazioni di coalizione guidate dagli Stati Uniti e possibilmente, in futuro, dall'Unione Europea.

Nell'attirare l'attenzione sull'assenza di dibattito strategico nella NATO, Schröder mette proprio queste questioni sul tavolo. Può darsi che abbia anche avviato proprio il genere di dialogo che ritiene necessario per rivitalizzare il rapporto transatlantico. Se il suo suggerimento di creare una commissione ad alto livello non è stato raccolto, i rappresentanti USA, dal canto loro, hanno rapidamente indicato di desiderare anch'essi un tale dialogo e di avere anche delle ambizioni per la NATO. "Lo scopo motivante della NATO non dovrebbe ora essere quello di contribuire ad estendere la bandiera della libertà, della sicurezza e della pace ai popoli e ai paesi più lontani del sud e dell'est?" sosteneva in un'intervista l'ex ambasciatore USA presso la NATO, Nicholas Burns, alla vigilia della sua partenza da Bruxelles. Il problema è se questa è una bandiera che gli Europei possono seguire.

Henning Riecke è un ricercatore interno presso il Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik di Berlino, specializzato in sicurezza europea e transatlantica.
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