Sommaire
 


Avant-propos du Secrétaire général

Analyse de la Transformation de l'OTAN

Conserver sa pertinence
Jonathan Parish nous livre un compte-rendu personnel de la transformation de l'OTAN et de sa propre transformation.

 

Le besoin de changement
Henning Riecke s'intéresse à la nécessité de changement au sein des organisations internationales et fait valoir que la transformation de l'OTAN doit reposer sur une base politique solide.




 
Transformation de l'OTAN : résultat
Robert G. Bell évalue la mise en ouvre des agendas de Prague, de Norfolk et de Munich portant sur la transformation de l'OTAN.




 

Repenser la transformation des forces de l'OTAN
Anthony H. Cordesman analyse la raison d'être de la transformation des forces.

 

Progression et amplification de l'agenda Transformation
Mark Joyce étudie la manière dont l'OTAN se transforme depuis que Jaap de Hoop Scheffer a pris la succession de Lord Robertson au poste de Secrétaire général.

 

Débat

L'OTAN doit-elle jouer un rôle plus politique ?
Espen Barth Eide versus Frédéric Bozo

 

Interviews

Amiral Mark Stanhope : DSCANT

 

Nick Witney : la conscience de l'Europe en matière de capacités

 

Histoire

Manlio Brosio : l'artisan du consensus à l'époque de la Guerre froide
Vingt-cinq ans après la disparition de Manlio Brosio, Ryan C. Hendrickson s'intéresse à l'ouvre accomplie par le quatrième Secrétaire général de l'OTAN.

 

Spécial

Le défi de la transformation
John J. Garstka s'intéresse au concept de transformation.

 

Militaire

L'adéquation des capacités et des engagements
Steve Sturm s'intéresse à la manière dont l'OTAN cherche à améliorer les processus de constitution de forces et de planification de la défense.

 






Avant-propos du Secrétaire général

La crédibilité de l'OTAN repose sur sa cohésion et sur sa compétence militaire : son aptitude prouvée à promouvoir la coopération entre ses pays membres et à les faire participer à des opérations militaires exigeantes, dans des régions d'une importance stratégique essentielle. Face à une série entièrement nouvelle de risques et de menaces pour notre sécurité commune, nous devons renforcer notre dialogue politique, afin de veiller à la poursuite de la cohésion des Alliés. Bref, nous devons nous transformer.

Les contributions de l'OTAN à la paix et à la stabilité dans les Balkans, en Méditerranée, en Afghanistan et, plus récemment, en Iraq suscitent une considérable attention de l'opinion publique. L'intérêt est également considérable pour l'élargissement de l'Alliance à de nouveaux membres et pour l'approfondissement de ses relations de partenariat. Mais la transformation de l'OTAN représente plus encore. Nous avons adapté notre stratégie et nos concepts, notre commandement militaire et nos structures de forces, ainsi que notre organisation et nos procédures internes. Le Commandement Transformation de l'Alliance constitue le moteur essentiel du processus de transformation. De plus, avec la Force de réaction de l'OTAN et notre Bataillon de défense chimique, biologique, radiologique et nucléaire, nous disposons désormais d'ensembles de forces spécifiquement adaptés aux exigences les plus pressantes. Chacun de nos vingt-six pays membres a examiné ses programmes et structures de défense, pour veiller à ce qu'ils soient en phase avec les exigences actuelles. Beaucoup a déjà été accompli, mais la transformation de l'OTAN demeure pour une grande part un travail en cours. Qui plus est, nous devons veiller à ce que la structure du Siège de l'Alliance soit adaptée pour soutenir ce processus.

Les trois composants principaux de ce travail sont clairs. Premièrement, nous devons poursuivre le renforcement de l'opérabilité, de la disponibilité et de la capacité de soutien de nos forces, afin de veiller à ce qu'une proportion beaucoup plus grande de nos armées soit aisément disponible pour des opérations en dehors du territoire de l'Alliance. Deuxièmement, nous devons poursuivre l'amélioration de l'alignement de nos décisions politiques et opérationnelles, en renforçant plus encore nos processus de planification de la défense et de décisions opérationnelles, ainsi qu'en créant une plus grande clarté au niveau des ressources, par le biais d'un meilleur équilibre entre les financements nationaux et communs. Finalement, chose fondamentale, nous devons renforcer le débat politique, afin d'encourager et de soutenir le consensus transatlantique qui s'avère et demeurera essentiel à la réussite de toutes les entreprises de l'Alliance. Je me sens encouragé dans ma tâche par notre Sommet de février, au cours duquel les dirigeants de l'OTAN se sont engagés à renforcer l'Alliance en tant qu'instance pour les consultations et la coordination stratégiques et politiques.

Pour connaître la réussite, la transformation de l'Alliance exigera à la fois qu'une attention soigneuse et soutenue soit accordée à l'efficacité de la structure du Siège de l'OTAN et le ferme engagement des gouvernements et parlements de nos pays membres. Je ferai tout ce qui est en mon pouvoir pour veiller à ce que la transformation de l'OTAN se poursuive. Elle est essentielle à l'aptitude de l'Alliance à assurer la sécurité dans l'avenir.

Jaap de Hoop Scheffer






Conserver sa pertinence
Jonathan Parish nous livre un compte-rendu personnel de la transformation de l'OTAN et de sa propre transformation.

La navigation était facile. Tout ce que j'avais à faire, c'était de garder la grande clôture sur ma gauche et de continuer plein sud. Mon passager appartenait au British Frontier Service et il connaissait chaque centimètre de la barrière. Ma tâche consistait à parcourir tout le secteur, pour lui permettre de détecter le moindre signe inhabituel d'activité de l'autre côté. Mais il ne s'agissait pas d'une clôture normale - c'était la Frontière intérieure allemande en mars 1983 - et chaque déplacement de mon hélicoptère Gazelle de l'armée britannique se reflétait fidèlement dans celui d'un hélicoptère soviétique Hind, de l'autre côté de la frontière.

Au cours des six années suivantes, j'ai piloté des hélicoptères antichars en République fédérale d'Allemagne. Chaque matinée débutait par la même routine : les prévisions météorologiques pour la région, puis une étude détaillée des équipements militaires du Pacte de Varsovie et de l'OTAN, pour nous permettre de les différencier sur le champ de bataille en cas de lancement de nos missiles antichars.

Après mon assignation en Allemagne et ma formation à l'Ecole supérieure de guerre au Royaume-Uni, j'ai été affecté au SHAPE, en 1990. Mes collègues affirmaient en plaisantant que mon golf ne pourrait que s'améliorer, car il prétendait que SHAPE était l'abréviation de « Superb Holidays At Public Expense » (Superbes vacances aux frais du contribuable). Telle était en effet l'image générée au cours de quarante années de Guerre froide, celle d'un quartier général statique de l'OTAN, d'options militaires pré-planifiées et de responsabilités soigneusement hiérarchisées. Les plans pour vaincre la multitude de chars soviétiques dans les plaines de l'Allemagne du Nord ne nécessitaient guère de mise à jour, de sorte que mes prédécesseurs, lorsqu'ils n'étaient pas en vacances, étaient tous parvenus à réduire leur handicap au golf.

J'arrivai cependant au SHAPE un an seulement après l'effondrement du Bloc soviétique et peu après la Déclaration de Londres sur une Alliance de l'Atlantique Nord rénovée. Il apparut bientôt clairement que l'OTAN n'était plus l'organisation qu'elle avait été lorsque je patrouillais en hélicoptère le long de la frontière. Sa transformation avait déjà commencé !

Mais en quoi consiste exactement cette transformation ? Elle signifie des choses différentes en fonction des interlocuteurs et je n'ai pas encore trouvé une définition du terme agréée par l'Alliance. Je serais enclin à penser que le but de la transformation consiste à veiller à ce l'OTAN conserve sa pertinence face à l'environnement sécuritaire et sa capacité à remplir efficacement les rôles qu'elle souhaite assumer.

Les changements initiés par la Déclaration de Londres en 1990 ont été provoqués par la fin de la Guerre froide. On peut les résumer comme le passage d'une approche sécuritaire défensive et réactive à une approche plus proactive et focalisée sur la diffusion de la sécurité et de la stabilité. Alors que l'engagement sécuritaire commun contenu dans le Traité de Washington continuait - continue et continuera - à sous-tendre l'Alliance et à lier l'Europe et l'Amérique du Nord, la transformation de l'OTAN au cours des dix dernières années du XXe siècle a été le plus visiblement démontrée par le partenariat et la gestion des crises.

La gestion des crises occupa d'ailleurs toute mon attention au cours des années 1990. Au SHAPE, au début de la décennie, je fus impliqué dans le premier déploiement opérationnel de l'OTAN, lorsqu'un soutien fut fourni à la Turquie pendant la Guerre du Golfe. Je m'occupai également de l'assistance accordée par l'Alliance à l'acheminement par air d'une aide humanitaire à l'ex-Union soviétique. Je fus plus occupé encore par la suite, lorsque l'OTAN s'impliqua peu à peu davantage dans les Balkans, en soutenant initialement la surveillance par les Nations Unies des armes lourdes, puis en surveillant la zone d'exclusion aérienne et enfin, en menant des opérations navales pour soutenir les sanctions imposées par les Nations Unies.

A la fin de la décennie, je rejoignis l'armée britannique et commandai un régiment d'hélicoptères. A ce poste, je fus associé au rôle de gestion de crises de l'OTAN : les déploiements opérationnels en Bosnie-Herzégovine, ainsi que l'intervention au Kosovo.

Au début de la décennie actuelle, j'ai rejoint l'Etat-major militaire international au Siège de l'OTAN. C'est là que j'ai assisté à l'étape suivante de la transformation, avec la décision de l'Alliance en 2002 de faire éclater sa camisole de force géographique euro-atlantique. Je fus néanmoins surpris que tant de gens parlaient à l'époque, et continuent d'ailleurs à parler actuellement, de Prague comme du Sommet de la transformation. A mes yeux, Londres avait déjà ouvert la voie et Prague n'a fait que confirmer la nouvelle orientation.

La menace du terrorisme et les dangers représentés par la prolifération des armes de destruction massive ont pour conséquence que la sécurité des Alliés devient de plus en plus dépendante d'événements qui surviennent loin de leur territoire national. A Prague, l'Alliance a reconnu ce fait et a poursuivi son adaptation en conséquence. Une partie de cette adaptation réside dans la compréhension que, face à ces nouvelles menaces, la coopération la plus large possible est nécessaire, non seulement avec les Etats, mais également avec d'autres organisations et institutions internationales. Cela explique l'appel lancé à Prague en faveur de « nouveaux membres » et de « nouvelles relations ».

Ces domaines de transformation ne constituaient toutefois que la poursuite des changements déjà entrepris : il ne s'agissait pas d'initiatives entièrement nouvelles. A Londres, en 1990, l'OTAN était une Alliance de seize pays ; au Sommet de Prague, le nombre de membres était déjà passé à dix-neuf. En 1990, l'OTAN avait lancé une vaste politique de partenariat, en tendant la main de l'amitié à l'Est. Cette main de l'amitié avait été tendue au Sud, vers les pays d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, en 1994 (et l'année dernière, à Istanbul, elle a été tendue plus loin encore, vers les Etats de la région du Golfe). Qui plus est, à l'époque du Sommet de Prague, l'OTAN avait déjà pris place au sein du réseau d'organisations internationales, en coopérant de manière croissante avec l'Union européenne, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, ainsi que les Nations Unies.

L'histoire est similaire pour les « nouvelles capacités ». La décision prise à Prague de créer la Force de réaction de l'OTAN a représenté une progression logique de la réponse à l'appel de Londres en faveur de forces multinationales hautement mobiles et polyvalentes, appel qui avait déjà conduit à l'époque à la création du Corps de réaction rapide du Commandement allié en Europe. Les changements dans la Structure de commandement de l'OTAN annoncés à Prague s'appuyaient sur une décision prise dans les années 1990 de réduire à deux les trois commandements majeurs de l'Alliance, en éliminant le Commandement allié de la Manche. L'Engagement capacitaire de Prague se concentrait sur les capacités requises par la défense contre le terrorisme et conférait une impulsion supplémentaire à l'acquisition de meilleurs équipements, déjà donnée par l'Initiative sur les capacités de défense issue du Sommet de Washington en 1999 (marqué par l'adhésion de trois nouveaux membres à l'Alliance et l'adoption du nouveau Concept stratégique de l'OTAN).

Rétrospectivement, tant Londres que Prague peuvent être considérés comme des réactions aux changements survenus dans l'environnement de l'OTAN. Alors que Londres aura été une réponse à la fin de la Guerre froide, Prague a été une réponse aux attaques terroristes du 11 septembre contre les Etats-Unis. Prague n'a donc pas été le Sommet de la transformation, mais a veillé à ce que l'Alliance demeure sur la voie initiée à Londres, qui consiste à veiller à ce que l'OTAN conserve sa pertinence en assumant de nouveaux rôles et en acquérant les capacités nécessaires pour les mener à bien efficacement.

Il convient cependant de reconnaître que même l'accès à des quantités illimitées des matériels militaires les plus sophistiqués sera inutile si les Alliés ne parviennent pas à se mettre d'accord sur le moment et la manière de les utiliser. Des événements récents révèlent également que certains changements au sein de l'OTAN exigent désormais une attention « transformationnelle ». Alors que les menaces qui existaient par le passé unissaient les Alliés, les menaces actuelles sont susceptibles de les diviser, comme l'a démontré la crise d'Iraq en 2003. Il est dès lors essentiel qu'une vision commune, une compréhension commune et un sens commun de la mission sous-tendent les rôles et les capacités de l'OTAN. C'est pourquoi le Secrétaire général a récemment mené campagne pour promouvoir le dialogue politique au sein de l'Alliance et que Alliés ont déclaré leur intention de renforcer le composant politique de l'OTAN présent dans la Déclaration de Londres de 1990.

En conclusion, je pense que la Déclaration de Londres constitue la genèse de la transformation actuellement en cours au sein de l'OTAN et que Prague s'est contenté de maintenir le processus dans la bonne direction. Au fil des années, mon travail m'a impliqué dans les conséquences de nombreuses initiatives transformationnelles issues de ces sommets. Je considère toutefois que toutes ces initiatives seront inutiles, à moins que l'OTAN se transforme très rapidement afin de promouvoir un dialogue politique plus étroit. Jamais les Alliés ne trouveront une position commune s'ils répugnent à parler des questions politiques et de sécurité controversées. Au sein de l'environnement sécuritaire actuel, ces questions doivent être discutées, elles doivent être débattues à un stade précoce et elles doivent être analysées en toute liberté. Si les Alliés ne sont pas préparés à relever le défi qui consiste à débattre de ces questions au sein de l'OTAN, l'Alliance perdra sa pertinence et une instance de remplacement sera trouvée. Je suis convaincu que l'OTAN constitue l'enceinte idéale pour ces débats, mais je suis également convaincu que, si nous ne l'utilisons pas, nous la perdrons.

PS : Moi aussi, je me suis transformé ! L'année dernière, j'ai troqué mon uniforme kaki contre un costume gris de civil et l'arme la plus dangereuse que j'ai aujourd'hui la permission de manipuler est une plume bien affûtée. C'est à vous qu'il appartient de juger si je suis parvenu à demeurer pertinent et capable.


Jonathan Parish est officier supérieur à la Section planification générale et rédaction de discours de la Division Affaires politiques et politique de sécurité de l'OTAN





Le besoin de changement

Henning Riecke s'intéresse à la nécessité de changement au sein des organisations internationales et fait valoir que la transformation de l'OTAN doit reposer sur une base politique solide.

Lorsque, à l'occasion de la Conférence annuelle sur la Politique de sécurité européenne qui s'est tenue à Munich en février dernier, le chancelier allemand a lancé un pavé dans la mare en estimant que l'OTAN ne constituait plus « la principale enceinte au sein de laquelle les partenaires transatlantiques discutent et coordonnent [leurs] stratégies », il a dit tout haut ce que tout le monde pensait tout bas. Ce qui est plus troublant toutefois, c'est qu'il n'existe pas d'autre instance de ce type. La raison pour laquelle Gerhard Schröder a choisi de souligner cette situation fâcheuse pour l'Alliance réside dans le fait que l'OTAN est en partie conçue pour renforcer le consensus entre l'Europe et l'Amérique du Nord dans le domaine de la sécurité et qu'il estime qu'elle devrait accomplir un meilleur travail. Gerhard Schröder a proposé la création d'une commission de haut niveau pour discuter de la manière d'améliorer les relations transatlantiques, avec pour objectif, entre autres, de rétablir une culture du dialogue stratégique au sein de l'Alliance. Pour y parvenir, l'OTAN doit s'adapter.

L'Alliance ne constitue naturellement pas la seule institution internationale qui doit s'adapter à l'environnement sécuritaire fluide et complexe actuel. Tant l'Union européenne que les Nations Unies doivent, elles aussi, se montrer tout aussi réformatrices et ambitieuses, pour pouvoir s'inscrire dans la mouvance actuelle et édifier un monde plus stable. Ce n'est pas non plus la première fois que l'OTAN se trouve dans une telle situation. Il est d'ailleurs difficile de trouver une époque où l'Alliance ne s'est pas vue confrontée à la nécessité de se réinventer.

Fréquemment dénigrée, voire considérée comme inappropriée ou agonisante par les critiques au fil des années, l'OTAN n'en a pas moins fait de l'adaptation à de nouveaux défis une sorte de spécialité. Ceci étant, les changements n'ont pas toujours été faciles. Le plus souvent d'ailleurs, le processus s'est caractérisé par des frustrations, des frictions et de très longues consultations, faisant parfois apparaître l'Alliance comme un foyer de luttes intestines plutôt que comme une institution visant à l'obtention d'un consensus. Quelle que soit l'acrimonie des discussions débouchant finalement sur un compromis, une telle adaptation s'avère essentielle pour l'évolution réussie de l'OTAN, ainsi que pour le maintien de la stabilité au sens large. Qui plus est, l'OTAN procède actuellement à une transformation militaire extrêmement dynamique. Pourquoi, dès lors, apparaît-elle aussi divisée politiquement ?

Comprendre la manière dont l'OTAN s'adapte exige une analyse de la dynamique qui sous-tend la cohésion de l'Alliance. A une époque où l'environnement sécuritaire est en pleine mutation, des questions telles que la perception conjointe des menaces, un intérêt partagé en faveur du maintien de la présence américaine en Europe et des valeurs communes font inévitablement l'objet d'un examen attentif. Cela a été déjà le cas dans les années 1960 par exemple, lorsque les Etats-Unis sont, pour la première fois, apparus vulnérables, à la suite de la mise au point des missiles intercontinentaux soviétiques. A l'époque, la réponse de l'Alliance a revêtu la forme d'une modification de sa doctrine stratégique. Renonçant aux représailles massives, elle a ainsi opté pour la doctrine de la réponse graduée et, après l'adoption du Rapport Harmel en 1967, elle a redéfini ses objectifs, associant la dissuasion à la promotion de la détente.

De la sorte, l'on constate que l'adaptation ne porte pas seulement sur les instruments dont l'Alliance dispose, mais également sur le but que l'OTAN s'assigne dans son ensemble et sur les règles qui guident la coopération. L'émergence de menaces non traditionnelles depuis la fin de la Guerre froide complique les négociations relatives à une perception partagée de la sécurité. Parallèlement cependant, la réponse à ces menaces exige une ouverture et une flexibilité plus grandes en matière de planification stratégique, afin de préparer l'Alliance à un plus large éventail de tâches.

Les menaces mondiales

Les menaces sécuritaires mondiales actuelles présentent deux caractéristiques qui compliquent une mise en ouvre efficace d'outils conçus à l'avance. En premier lieu, les menaces non traditionnelles trouvent leur origine dans une évolution sociétale plutôt que dans des décisions gouvernementales, ce qui contraint les stratèges à reconsidérer des instruments traditionnels tels que les interventions militaires ou la dissuasion. En deuxième lieu, l'incertitude est l'une des caractéristiques déterminantes de la politique sécuritaire actuelle, car les motivations, les intentions et les capacités des adversaires autres que des Etats sont souvent inconnues. Qui plus est, le calcul de l'impact d'événements et d'actions qui surviennent dans une partie du monde pour la sécurité d'une autre partie d'une monde est extrêmement difficile à effectuer, ce qui rend l'exagération de la menace au moins aussi probable que le fait de la sous-estimer.

Dans ces circonstances dominées par l'incertitude, les membres de l'OTAN doivent mettre en place des forces rapidement déployables partout où elles sont susceptibles d'être nécessaires. Parallèlement, les Alliés cherchent aussi à réduire le niveau d'incertitude, en contribuant au renforcement de la stabilité et de la transparence politiques dans les régions en crise. Cette double approche guide le processus d'adaptation entrepris, avec certaines hésitations, par l'OTAN depuis la fin de la Guerre froide et dans lequel il est possible de distinguer trois éléments, présentant chacun ses propres motifs et catalyseurs.

Le premier de ces éléments a été la mise en place de partenariats sécuritaires, visant à étendre la zone de stabilité au sein de l'Europe. En réponse au vide laissé par la disparition du Pacte de Varsovie, l'OTAN a offert des structures en coopération incluant un mécanisme pour l'adhésion à terme à l'Alliance afin d'assurer l'ancrage d'anciens adversaires, et d'intégrer les armées des Partenaires aux opérations de gestion des crises en Europe. Le deuxième élément est lié à la volonté croissante de l'OTAN de recourir à la force dans la gestion et la stabilisation des crises, d'abord dans les Balkans et à présent, en Asie centrale. Conçue à l'origine comme une organisation focalisée sur le maintien de la sécurité en Europe, l'OTAN est parfois confrontée à des tiraillements face à l'extension de l'ampleur et de la portée de ses opérations, car certains membres cherchent à résister à ce processus.

Le troisième élément découle de la restructuration des forces issues de la Guerre froide au cours des années 1990 et débouche sur l'actuel programme ambitieux de transformation de ces forces. Les exigences militaires des nouvelles opérations de l'Alliance sont sources de tensions pour les réformes prévues à l'origine. En réponse, des principes tels que la flexibilité, la capacité de déploiement, la capacité de soutien, la supériorité technologique, l'efficacité et, surtout, l'interopérabilité sont devenues les pierres angulaires de la pertinence de l'OTAN en tant qu'organisation sécuritaire.

La transformation militaire

Dans ce domaine, les Etats-Unis agissent comme des maîtres d'ouvre politiques, cherchant sans relâche à faire progresser le chantier. La transformation politique de l'OTAN repose d'ailleurs en grande partie sur le transfert, vers le reste de l'Alliance, des innovations technologiques, doctrinales et structurelles qui ont transformé de manière révolutionnaire la façon dont les Etats-Unis sont en mesure de conduire des opérations militaires. Ce processus s'est accéléré pendant le premier mandat de George W. Bush et peut être considéré comme un moyen de développer des forces présentant l'interopérabilité requise pour des opérations en coalition, en veillant à ce que les armées alliées soient équipées pour opérer à l'avenir aux côtés des forces américaines.

La transformation militaire constitue un processus dynamique sans fin prévisible, avec des implications pour les soldats, les équipements et la technologie, ainsi que des principes guidant le déploiement des forces et la conduite des opérations militaires. De la sorte, l'OTAN ne se contente pas de superviser la transformation au sein des forces de ses membres, mais fait elle-même l'objet d'une transformation.

Les manifestations les plus visibles de la transformation militaire de l'OTAN résident dans l'établissement du Commandement allié Transformation à Norfolk, en Virginie, et dans la mise sur pied de la Force de réaction de l'OTAN (NRF). La NRF constitue désormais le point focal de la transformation des forces et sert de terrain d'essai pour les nouvelles technologies, doctrines et procédures. En raison de la rotation régulière et fréquente des forces, les contingents remplacés sont en mesure de rapidement communiquer l'expertise et les compétences acquises au sein de la NRF et de les injecter dans leurs forces nationales. Comme la NRF se compose principalement d'Européens, elle sert également de vecteur à la promotion de politiques d'acquisition plus cohérentes en Europe. Manifestement, la transformation ne constitue plus un simple point figurant à l'agenda de l'OTAN, mais est aujourd'hui devenue une caractéristique déterminante de l'Alliance.

La transformation ne représente cependant pas en elle-même un objectif commun suffisamment convaincant pour assurer la cohésion des Alliés et l'unité de l'OTAN. La cohésion de l'Alliance dans un monde en changement exige un accord plus fondamental sur la nature des défis pour la sécurité et sur les approches pour y faire face. Toutefois, bien que la plupart des observateurs considèrent comme dépassé le Concept stratégique de l'Alliance de 1999, le document agréé qui analyse l'environnement stratégique et les moyens grâce auxquels l'Alliance affronte les menaces auxquelles elle est confrontée, les différends transatlantiques des deux dernières années minent toute perspective de mise à jour. Il est d'ailleurs révélateur que La Vision stratégique, le document qui fournit la base stratégique du processus de la transformation, ne soit pas un document officiel agréé par l'Alliance, mais une publication des Commandants suprêmes de l'OTAN : le général James L. Jones, Commandant suprême des forces alliées en Europe, et l'amiral Edmund P. Giambastiani, Commandant suprême allié Transformation.

Comme nous l'avons dit précédemment, l'OTAN n'est pas la seule organisation sécuritaire ayant besoin d'être réformée. Deux autres organisations qui entretiennent des liens étroits avec l'Alliance s'adaptent également aux changements de l'environnement sécuritaire, mais avec des résultats divers. L'élaboration rapide d'une Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) contribue à fournir à l'Union européenne une personnalité sécuritaire qui lui est propre. La lenteur et la nature administrative de la réforme des Nations Unies risquent, par contre, de saper la base légale des efforts internationaux de stabilisation. Etant donné les interrelations entre l'OTAN et ces deux organisations, il est intéressant d'examiner les processus de réforme en cours en leur sein.

L'évolution de l'Union européenne

L'Union européenne élabore la PESD pour qu'elle serve d'élément important de sa politique étrangère, afin d'ajouter une vigueur militaire à la puissance économique déjà à sa disposition. L'UE s'est longtemps concentrée sur des instruments non militaires destinés à promouvoir la stabilité à l'étranger dans le but de s'attaquer aux racines de menaces telles que celles posées par l'extrémisme, l'immigration et le crime organisé. La composante militaire de la Politique européenne de sécurité et de défense contribue désormais à rééquilibrer cette approche et offre à l'Union davantage d'options politiques, même si sa volonté de se considérer comme un acteur militaire ne se développe qu'avec lenteur.

Ebauchée et négociée par le secrétariat du Conseil, la Stratégie européenne de sécurité de 2003 contribue à créer une dynamique nouvelle dans le débat sécuritaire interne de l'UE. Ce document constitue à la fois un compromis, qui concilie des positions différentes sur le recours légitime à la force, et un appel provocateur à l'action, qui réclame des engagements européens plus nombreux et plus précoces, ainsi que de plus grands efforts pour accroître la cohérence des instruments de politique étrangère européens. Ces nouvelles approches sont actuellement testées en Bosnie-Herzégovine et ailleurs. Qui plus est, nombre des problèmes de cohérence ont été abordés au cours des négociations sur la Constitution européenne. De la sorte, même si cette Constitution n'est pas ratifiée, la plupart des mesures survivront, y compris la création d'une Agence européenne de défense pour contribuer à la coordination des acquisitions d'équipements militaires.

De plus en plus, à la suite des opérations en ex-Yougoslavie, l'Union européenne et l'OTAN collaborent efficacement conformément aux accords « Berlin Plus », aux termes desquels l'Union européenne a accès aux ressources de l'OTAN. En dépit de cette coopération pratique, de nombreux analystes envisagent la possibilité que les deux institutions deviennent, à terme, concurrentes. De nombreux Européens estiment que la série d'instruments multidimensionnels qu'ils espèrent mettre en place pour établir la politique étrangère de l'UE offre des outils plus appropriés pour faire face aux défis sécuritaires modernes que n'importe quelle approche basée sur la force militaire. Ceci étant, le consensus stratégique au sein de l'Union européenne et de l'OTAN est, à vrai dire, très similaire. Qui plus est, seuls quelques très rares membres de l'UE souhaitent que celle-ci devienne un contrepoids aux Etats-Unis. La majorité désire simplement que l'Europe devienne plus puissante, afin de constituer un partenaire plus attirant et, dès lors, plus influent pour les Etats-Unis. Les motifs qui sous-tendent la PESD sont peut-être divers, mais la conviction qui la motive est suffisamment ferme pour assurer la progression du processus.

La réforme des Nations Unies

Le processus de réforme des Nations Unies constitue un exemple d'adaptation organisationnelle en l'absence d'un pays pilote pouvant servir de moteur et d'intérêts convergents entre les Etats membres. Ce sont en fait le Secrétaire général et son équipe qui représentent les acteurs influents, tout en n'ayant pas un poids suffisant pour obtenir plus que des gains d'efficacité au sein de l'administration des Nations Unies. Ils sont de surcroît incapables d'initier une transformation en profondeur de l'organisation dans son ensemble.

La fin de la Guerre froide a semblé présager de nouvelles possibilités pour le Conseil de sécurité des Nations Unies, paralysé depuis longtemps. L'Agenda pour la paix de 1992 fournissait à l'organisation un cadre audacieux pour les tâches de maintien et d'imposition de la paix, tout en contribuant à guider la rationalisation du Département des opérations de maintien de la paix de l'ONU. Qui plus est, dans les années qui ont suivi, le secrétariat a été réformé pour qu'il soit plus efficace. Tout changement exigeant le consensus et l'engagement des Etats membres est cependant plus difficile à atteindre.

L'un des éléments de cette entreprise complexe réside dans la réforme du Conseil de sécurité lui-même. Un accord général existe pour considérer que le Conseil de sécurité constituerait un instrument plus crédible s'il reflétait avec plus de précision la distribution réelle de la population et de la puissance dans le monde, mais aucun consensus sur sa réforme n'est en vue. Pour sortir de l'impasse, le Secrétaire général Kofi Annan a mis sur pied une commission de haut niveau qui a fait rapport en décembre dernier. En plus de présenter des propositions rationnelles pour la réforme du Conseil de sécurité, cette commission suggère un certain nombre de changements radicaux des Nations Unies, incluant la spécification de critères pour les actions militaires préventives. Le rapport génère ainsi une pression supplémentaire en faveur d'une réforme complète et constitue un document de référence très médiatisé pour le débat.

La forme et l'efficacité futures des Nations Unies sont importantes pour la transformation de l'OTAN. Cela s'explique par le fait que la légitimité reposant sur le droit international, telle qu'un mandat du Conseil de sécurité, constitue pour la plupart des Alliés européens un préalable important, voire nécessaire, pour envisager le recours à la force. Une étroite connexion entre l'OTAN et les Nations Unies en matière de déploiement de la NRF contribuerait, dès lors, à renforcer la transformation de l'Alliance grâce un plus grand consensus politique.

Les perspectives pour l'OTAN

Au cours des années 1990, après la fin de la Guerre froide, l'OTAN est parvenue à préserver son existence et sa pertinence en se concentrant sur la gestion des crises en Europe. Ce travail est certes essentiel à la sécurité et à la stabilité en Europe au sens large, mais il ne constitue pas - en termes de promotion de la cohésion politique et d'une identité commune pour l'Alliance - un substitut à la menace existentielle précédemment représentée par l'Union soviétique. De même, l'agenda de transformation qui motive efficacement l'Alliance depuis le 11 septembre et, surtout, depuis le Sommet de Prague de 2002, ne suffit pas à surmonter les divisions politiques parmi les Alliés.

Certains analystes pensent que l'agenda actuel de la transformation représente le plus haut degré possible de consensus pouvant être atteint à ce jour au sein de l'OTAN. Ils redoutent, en conséquence, la disparition probable de tout consensus existant dès que l'Alliance sera confrontée à des décisions sur le recours ou la menace d'un recours à la force, une intervention humanitaire ou un engagement dans une région stratégique plus éloignée, ce qui mettrait, une fois de plus, l'existence de l'OTAN en danger. L'Alliance pourrait alors survivre en se limitant à un rôle de prestataire de services, mettant des capacités à disposition pour des opérations de coalition dirigées par les Etats-Unis et, éventuellement, par l'Union européenne à l'avenir.

En attirant l'attention sur le manque de discussions stratégiques au sein de l'OTAN, Gerhard Schröder a posé toutes ces questions sur la table. Il se pourrait également qu'il ait lancé le genre de dialogue qu'il estime nécessaire pour revitaliser les relations transatlantiques. Sa suggestion de création d'une commission de haut niveau n'a pas été retenue, mais les représentants américains n'ont pas tardé à indiquer qu'eux aussi désirent ardemment un tel dialogue et qu'ils avaient également une ambition pour l'OTAN. A la veille de son départ de Bruxelles, l'ancien ambassadeur américain Nicholas Burns s'est ainsi interrogé dans une interview accordée à un quotidien : « L'ambition qui motive l'OTAN actuellement ne devrait-elle pas consister à apporter l'étendard de la liberté, de la sécurité et de la paix à des peuples et à des pays plus au Sud et à l'Est ? » La question est de savoir s'il s'agit-là d'un étendard auquel les Européens pourront se rallier.

Henning Riecke est chargé de cours à la Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik à Berlin. Il est spécialisé dans la sécurité européenne et transatlantique.

 






Transformation de l'OTAN : résultat

Robert Bell évalue la mise en ouvre des agendas de Prague, de Norfolk et de Munich portant sur la transformation de l'OTAN.

Je ne pense pas à la transformation comme à une chose non transformée qui s'achève transformée. J'y pense comme à un processus qui nous oblige à poursuivre sans relâche, par la nature même de notre monde en ce XXIe siècle. Il s'agit davantage d'une question de culture et d'attitude que de technologies et de plates-formes.

Donald H. Rumsfeld, Secrétaire américain à la Défense

Alors qu'il était Secrétaire d'Etat sous la présidence de Ronald Reagan, George Schultz compara, lors d'une intervention demeurée célèbre, la diplomatie au fait d'essayer de préserver son jardin des mauvaises herbes : dans les deux cas, déclara-t-il, l'on ne peut jamais considérer le travail comme réellement terminé. On peut dire la même chose de la « transformation ». Comme l'a récemment fait observer Donald Rumsfeld, la transformation constitue davantage un processus qu'un état final, car de nouvelles exigences, de nouveaux défis et de nouveaux environnements sécuritaires requièrent, en permanence, de nouveaux changements, de nouvelles adaptations.

Le mot « transformation » n'est en vogue que depuis quelques années seulement, mais l'OTAN est effectivement confrontée à un impératif « transformationnel » depuis l'effondrement de l'Union soviétique voici quinze ans. Depuis lors, l'Alliance fait face à des mises en garde à de multiples reprises : faute de pouvoir « s'adapter », « évoluer » ou « se réformer », elle risque de perdre à la fois sa pertinence et sa viabilité. Voici une décennie, l'OTAN fut confrontée à un choix :
« hors zone » ou « hors service ». Les processus politiques aux termes desquels, à la fin des années 1990, l'Alliance finit par parvenir à un consensus sur la nécessité de faire la guerre à un Etat (ce qui restait de la Yougoslavie) qui n'avait pas attaqué le territoire de l'OTAN peuvent être décrits comme le premier succès de l'Alliance en matière de « transformation » de l'après-Guerre froide.

Aujourd'hui, il n'existe pas un seul et unique « Agenda pour la transformation de l'OTAN ». L'on peut plutôt dire qu'il y en a trois. Chacun d'eux a été établi pour différentes raisons à différents moments, mais ils se chevauchent désormais et sont tous en étroite corrélation. Il s'agit de l'Agenda de Prague, lancé en 2002 par l'ex-Secrétaire général Lord George Robertson en réponse aux « enseignements tirés du Kosovo et du 11 septembre » et qui se focalisait sur les changements en matière de capacités, missions et structures ; l'Agenda de Norfolk, lancé en 2004 par l'actuel Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer en réponse aux « enseignements tirés en Afghanistan » et qui se focalisait sur la planification de la défense, la constitution de forces et le financement commun ; et l'Agenda de Munich, lancé en 2005 par le chancelier allemand Gerhard Schröder en réponse aux « enseignements tirés de la crise iraquienne » et qui se focalisait sur les changements concernant le rôle (ou l'absence de rôle) de l'OTAN, appelée à constituer une enceinte pour la consultation stratégique et la prise de décisions véritablement transatlantiques.

L'Agenda de Prague

En 1999, la campagne aérienne de 78 jours menée par l'OTAN contre ce qui restait de la Yougoslavie pour mettre un terme au nettoyage ethnique au Kosovo mit en lumière des
« fractures » critiques entre les capacités militaires de pointe des Etats-Unis et des Alliés. Les statistiques sont désormais bien connues : 90 pour cent des munitions à guidage de précision furent lancés par des chasseurs et des bombardiers américains et rares furent les Alliés en mesure de simplement assurer des communications air-air sécurisées, ce qui força les formations de l'OTAN à effectuer leurs transmissions en clair. Les Etats-Unis fournirent également l'intégralité de la capacité de brouillage de l'OTAN, 90 pour cent de la surveillance air-sol et 80 pour cent des avions de ravitaillement en vol. Alarmé par ce « fossé », Lord Robertson entama alors sa litanie relative aux trois principales priorités pour l'OTAN : « capacités, capacités, capacités ».

Alors que les « enseignements tirés du Kosovo » n'étaient pas encore totalement digérés, le paysage stratégique de l'OTAN fut ébranlé par les attentats du 11 septembre. A cette occasion, l'Alliance fit preuve de sa grande souplesse et de son respect du principe de la sécurité collective, en invoquant immédiatement et pour la première fois de son histoire l'article 5, puis en dépêchant des avions AWACS pour patrouiller au-dessus des villes américaines. Lors de leur réunion à Reykjavik, en Islande, en mai 2002, les ministres des Affaires étrangères alliés confirmèrent officiellement la résolution de l'Alliance de se rendre en n'importe quel endroit jugé nécessaire afin de combattre les menaces pour la sécurité alliée. Et, tout au long de 2002, le personnel du Siège de l'OTAN s'attela avec diligence à la planification d'un ensemble de changements organisationnels et de renforcement des capacités, approuvé par les dirigeants alliés en novembre, lors du Sommet de Prague, et incluant la création de la Force de réaction de l'OTAN (NRF), le réalignement des commandements stratégiques et l'entérinement des programmes de modernisation dans le cadre de l'Engagement capacitaire de Prague (PCC). Enfin et surtout, l'Alliance invita sept pays à adhérer à l'OTAN et accepta d'accompagner les réformes nécessaires de la structure et des procédures du Siège, afin de permettre au Conseil de l'Atlantique Nord de continuer à fonctionner harmonieusement « à 26 ».

Deux ans et demi se sont écoulés et la mise en ouvre de l'Agenda de Prague peut être considérée comme positive, même si certains programmes ont pris du retard. En premier lieu, le Conseil de l'Atlantique Nord ne s'est pas révélé ingérable « à 26 ». Comme l'ambassadeur tchèque auprès de l'OTAN Karel Kovanda l'a fait observer lors d'un discours au Marshall Center, en Allemagne, en octobre 2003 : « Si les quatre ou cinq Alliés ayant un poids important d'un genre ou l'autre parviennent à un consensus entre eux », un consensus global est « virtuellement assuré », que le nombre total d'Allié soit de dix-neuf ou de vingt-six. En deuxième lieu, la décision de l'OTAN d'entreprendre de « nouvelles missions partout » où la menace l'exige continue à susciter l'adhésion et même une volonté d'extension de l'Alliance, comme le prouvent la décision prise au Sommet d'Istanbul d'étendre la présence de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan et l'accord intervenu lors de la récente rencontre à Bruxelles des vingt-six Alliés pour contribuer, sous une forme ou l'autre, à la Mission de formation en Iraq. En troisième lieu, la réussite avec laquelle l'Alliance a mis sur pied son nouveau Commandement allié Transformation et accéléré la première mise à disposition de sa Force de réaction (NRF) reflète un leadership exemplaire de la part des Autorités miliaires de l'OTAN.

En ce qui concerne les nouvelles capacités, telles que les moyens de transport maritime et aérien stratégique, les moyens de ravitaillement en vol et les programmes de surveillance au sol de l'Alliance, l'image est plus floue et moins positive, même s'il ne fait aucun doute que certains progrès ont été réalisés. L'initiative de transport maritime conduite par la Norvège est bien avancée, des navires britanniques et danois étant désormais prêts pour l'utilisation et l'accès à d'autres navires étant assuré. A Istanbul, les ministres de la Défense ont signé un Protocole d'accord assignant au projet de transport aérien stratégique - dont la direction a été confiée à l'Allemagne - la tâche de parvenir, pour la fin de cette année, à une capacité opérationnelle d'acheminement d'énormes cargaisons sur appel, en utilisant jusqu'à six avions de transport Antonov An-124-100. Sous la direction de l'Espagne, le groupe de travail de l'OTAN sur le ravitaillement en vol poursuit sa planification. La surveillance au sol de l'Alliance semble prête à passer à la phase de conception et développement (pour autant que l'actuel effort de réduction des risques soit accepté et adéquatement financé par les pays participants). L'OTAN a également nettement progressé depuis Prague, en équipant ses forces aériennes de munitions à guidage de précision, en accordant la priorité à ses efforts de coopération en matière d'armements dans le domaine de la défense contre le terrorisme et en approuvant les plans d'une capacité de Défense contre les missiles de théâtre.

Dans la plupart des cas cependant, des années nous séparent des dates de « première disponibilité » de ces instruments stratégiques cruciaux et l'essentiel de leur financement doit encore être trouvé. Qui plus est, les Alliés de l'OTAN (y compris les Etats-Unis) ont de plus en plus tendance à allouer des dépenses de défense aux opérations et à la maintenance qu'impliquent des interventions au niveau mondial et ces priorités commencent à nuire au financement des programmes de modernisation PCC à plus long terme. Qui plus est, face aux difficultés immédiates liées au soutien de nombreuses opérations de réponse à des crises exigeant la majeure partie du temps et de l'attention du Siège de l'OTAN, les principaux programmes de modernisation PCC à long terme ne font plus l'objet du même suivi du Conseil de l'Atlantique Nord qu'à l'époque où Lord Robertson exerçait en permanence ce qu'il qualifiait de « traitement par électrochocs politiques de mon cru », afin de faire pression sur les pays pour qu'ils répondent à sa litanie « capacités, capacités, capacités ».

L'Agenda de Norfolk

Lors d'une réunion au Commandement allié Transformation en avril dernier, le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer a invité à débattre, suivant ses termes, de l'« Agenda de Norfolk » . Ces changements possibles dans les arrangements relatifs à la planification de la défense, la constitution de forces et le financement commun sont, à son avis, nécessaires pour corriger « une déconnexion entre nos déclarations ambitieuses répétées et notre aptitude à aligner les forces requises sur le terrain » et un processus de constitution de forces qui « ne fonctionne tout simplement plus ». Découragé par ses marchandages incessants avec les Alliés pour obtenir un hélicoptère ou une unité de soutien, il a averti dans un discours en octobre 2004 devant le Commandement américain en Europe : « A moins que les Alliés soient en mesure et désireux de déployer ces forces pour des missions de l'OTAN, une épée de Damoclès sera suspendue au-dessus de nos opérations et de l'avenir de l'OTAN. »

Dans le cadre de l'Agenda de Norfolk, l'OTAN a convoqué en novembre dernier la toute première conférence sur la « Constitution de forces globales », pour essayer de concilier les engagements des différents pays et les diverses rotations de la NRF avec leurs engagements envers les opérations de réaction aux crises en Afghanistan, en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo. Les discussions au sein du Groupe de travail exécutif sur la question de l'amélioration de la prévisibilité des contributions nationales aux forces de l'OTAN ont été intensifiées. Le Président du Comité militaire, le général Harald Kujat, a publié le rapport intitulé Approche complète, qui vise à fournir un point de vue militaire sur la meilleure manière de rationaliser les disciplines de la défense, opérationnelle, du renseignement et de la planification des ressources.

Les autres options de constitution de forces explorées dans le cadre de l'Agenda de Norfolk incluent : l'obtention d'options de planification opérationnelle et une clarification de la volonté des Alliés de contribuer à des capacités spécifiques avant que l'Alliance s'engage politiquement à intervenir dans une crise ou un conflit ; l'élaboration de meilleurs objectifs en termes d'opérabilité et de résultats afin d'évaluer l'aptitude d'un pays à déployer ses forces efficacement lors d'opérations de réaction à des crises ; l'extension de la période d'engagement de forces à deux ans, afin d'améliorer la prévisiblité ; la demande faite aux pays d'indiquer clairement leur « choix de ne pas participer » à cet engagement, plutôt que d'attendre qu'ils « choisissent de participer » en engageant successivement à court terme des troupes ou des équipements dans une opération donnée de réaction à une crise ; l'établissement de nouvelles structures multinationales dédiées à des rôles de stabilisation d'après-conflit.

Dans le domaine de la réforme du financement commun, le Secrétaire général invite à l'ouverture de discussions sur l'accroissement des budgets militaires communs - le Programme OTAN d'investissement au service de la sécurité (NSIP) et le Budget militaire - et à leur application aux aspects plus opérationnels des actuels déploiements de l'OTAN, à un recours plus important à l'externalisation et donc à des sous-traitants, à l'intégration du financement de circonstance dans les budgets de défense nationaux et à l'établissement de regroupements et de budgets « semblables à ce qui a été fait pour les AWACS de l'OTAN » dans les domaines de la logistique, des services médicaux et du transport héliporté.

A ce stade, il est manifestement trop tôt pour se risquer à une évaluation des progrès accomplis dans le cadre de l'Agenda de Norfolk. Les discussions initiales menées dans un certain nombre de domaines permettent cependant de constater de sérieuses difficultés, en particulier en ce qui concerne la révision et l'extension des règles d'éligibilité pour les comptes du NSIP et du Budget militaire (pour lesquels, notamment, un différend apparemment insoluble sur le partage des coûts nationaux a abouti à une impasse) et la levée des réticences de certains Alliés à fournir des informations nettement plus importantes à propos de la disposition de leurs forces.

L'Agenda de Munich

En conclusion de leur réunion de février à Bruxelles, les dirigeants alliés se sont engagés à « renforcer le rôle de l'OTAN en tant qu'enceinte de consultation et de coordination stratégiques et politiques entre Alliés, tout en réaffirmant la place de l'Alliance en tant qu'instance essentielle pour les consultations sécuritaires entre l'Europe et l'Amérique du Nord ».

Cette initiative a mis fin à une brève mais intense période de consultations suscitées dix jours auparavant par l'intervention écrite du chancelier Gerhard Schröder (lue par le ministre de la Défense Peter Struck, en raison de l'indisposition du chancelier) à la Conférence de Munich sur la Politique de sécurité européenne. A cette occasion, l'affirmation par le chancelier que l'OTAN ne constituait plus « la principale enceinte au sein de laquelle les partenaires transatlantiques discutent et coordonnent [leurs] stratégies » et sa proposition d'un « comité de haut niveau de personnalités indépendantes provenant des deux côtés de l'Atlantique pour contribuer à trouver une solution », afin d'éviter de futures crises comme celles d'Iraq, a fait les grands titres de la presse et a provoqué une certaine consternation parmi les responsables de haut niveau de l'OTAN et américains, pris au dépourvu.

Au cours de la controverse qui a suivi, les responsables allemands consentirent de nombreux efforts pour souligner que le chancelier n'avait pas prononcé l'oraison funèbre de l'OTAN, mais qu'il souhaitait au contraire renforcer l'Organisation. Pour leur part, les responsables de l'OTAN et américains ont eu tendance à faire la différence entre la suggestion « faite en coulisses » (qu'ils ont rejetée) et la considérable critique sous-jacente. Force est en effet de constater le rejet par les Etats-Unis de l'OTAN en tant qu'enceinte principale pour discuter de et coordonner des décisions stratégiques américaines aussi fondamentales que la manière de et le lieu où attaquer les talibans et al-Qaïda en Afghanistan, ou sur le délai à accorder au processus d'inspection du Conseil de sécurité des Nations Unies pour qu'il produise des résultats avant d'entamer la guerre en Iraq. Le Conseil de l'Atlantique Nord ne constitue pas davantage la principale enceinte des consultations stratégiques entre les Etats-Unis et leurs Alliés de l'OTAN pour des questions de haute priorité telles que la manière d'empêcher l'Iran d'acquérir des armes nucléaires ou l'intention de l'Union européenne de lever l'embargo sur les armes destinées à la Chine.

Dans sa déclaration, le chancelier Gerhard Schröder s'interrogeait en fait sur l'utilité de toutes les réformes transformationnelles initiées à Prague et Norfolk si l'Alliance est incapable de fonctionner comme un véritable partenariat lors des phases de prise de décisions stratégiques d'avant-conflit. De la sorte, il ne se ralliait pas uniquement à l'interrogation du général Charles de Gaulle -
« A quoi sert la planification si les moyens de la mener à bien ne suivent pas ? » -, mais faisait également écho aux frustrations éprouvées face à la qualité du dialogue politique au sein de l'OTAN, d'ailleurs publiquement brocardée par d'autres dirigeants européens et par le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer en personne.

Au moment de la tenue du Sommet de Bruxelles, toutes les parties étaient résolues à plutôt mettre l'accent sur les points positifs. Comme le déclara le président George W. Bush lors d'une conférence de presse le lendemain : « J'ai interprété ses [de Gerhard Schröder] commentaires comme l'expression de sa volonté de voir l'OTAN pertinente, de constituer une enceinte où se déroule un dialogue stratégique constructif. Et cela a été très clair pour tous ceux qui étaient assis autour de la table. La réunion s'est d'ailleurs achevée par la déclaration de Jaap, aux termes de laquelle il se propose de soumettre un plan visant à veiller à ce que le dialogue stratégique au sein de l'OTAN soit pertinent. »

Accepter d'élaborer un plan constitue, naturellement, une chose. Parvenir à un consensus sur les termes de référence pour un libre débat politique en est une autre. Pour leur part, les Alliés européens traditionnellement les moins enclins à permettre au Conseil de l'Atlantique Nord de discuter de questions qu'ils considèrent comme exclusivement du ressort de l'Union européenne, telles que Galileo ou l'embargo sur les armes destinées à la Chine, devront désormais accepter ce qui aurait été auparavant considéré comme une « ingérence » de l'OTAN. Quant aux Etats-Unis, ils devront trouver certains moyens d'aborder, au sein du Conseil de l'Atlantique Nord, les questions stratégiques qui doivent encore recueillir l'approbation des différents organes gouvernementaux américains, sans parler de celle du Congrès. Ceci étant, le défi qui consiste à véritablement « consulter » les Alliés plutôt que de simplement les « informer » de décisions d'ores et déjà prises est ni plus ni moins considérable que celui auquel toute administration américaine est traditionnellement confrontée lorsqu'elle cherche à établir de véritables partenariats avec le Capitole ou avec ses principaux partenaires au sein de « coalitions de volontaires ».

Un maître mot : persévérer

D'une part, l'OTAN est aujourd'hui qualifiée par les dirigeants de ses membres les plus puissants comme étant « plus active que jamais », « l'alliance la plus couronnée de succès de l'histoire » et « la relation vitale pour les Etats-Unis en matière de sécurité ». Elle peut, à juste titre, être fière d'être parvenue à augmenter le nombre de ses membres, à réorganiser sa structure de commandement et l'organisation de ses quartiers généraux, à accroître ses opérations et sa portée opérationnelle et à enregistrer des progrès dans la modernisation de son inventaire de capacités, afin d'affronter les nouvelles menaces et les défis pour la sécurité.

D'autre part, des doutes subsistent quant au risque d'un échec. A commencer par le Secrétaire général et, à tous les échelons de sa structure, l'organisation déplore la déconnexion entre l'acceptation par les Alliés de nouvelles missions et le développement des capacités, d'un côté, et l'engagement des effectifs, équipements et ressources pour ce faire, de l'autre. Dans les deux cas, les détracteurs, mais pas uniquement eux, se demandent si la volonté politique requise est réellement présente. Qui plus est, le chancelier Gerhard Schröder a manifestement touché la corde sensible en attirant publiquement l'attention sur la diminution de l'importance de l'OTAN en tant qu'enceinte pour la véritable prise de décisions transatlantiques sur des questions d'importance stratégique majeure.

Mais l'OTAN persévèrera comme elle l'a toujours fait. Car elle constitue l'alliance sécuritaire indispensable pour la communauté transatlantique des nations et l'on peut compter sur elle pour poursuivre ses trois agendas transformationnels - ceux de Prague, Norfolk et Munich - avec une ferme détermination et un objectif commun, quelles que soient les hésitations et les imperfections. Car les enjeux sont énormes.

Robert G. Bell a été Secrétaire général adjoint auprès de la Division Investissement pour la défense de l'OTAN de 1999 à 2003 et est actuellement Senior Vice President de SAIC à Bruxelles.






Repenser la transformation des forces de l'OTAN

Anthony H. Cordesman analyse la raison d'être de la transformation des forces des deux côtés de l'Atlantique et les résultats obtenus à ce jour.

Depuis la première Guerre du Golfe, les Etats-Unis cherchent à transformer les forces militaires de l'OTAN en forces conventionnelles hautement technologiques, dotées d'autant éléments d'interopérabilité que possible. Parallèlement, l'OTAN cherche à développer des capacités supplémentaires hors zone et de projection de forces, pour la plupart, ici également, modelées sur les capacités américaines. La Force de réaction de l'OTAN constitue le symbole de cette intention. Plus largement, tous ces efforts reflètent le sentiment que l'OTAN doit trouver une nouvelle raison d'être d'après-Guerre froide basée sur ses nouvelles missions et de nouvelles capacités en conséquence.

L'OTAN a réalisé certains progrès en ce sens, mais la plupart sont davantage cosmétiques que bien réels. Le renforcement de l'institution n'a rien à voir avec la transformation des forces. Il se peut que les ministres tombent d'accord sur des priorités de modernisation des forces et sur la création de capacités de projection de forces, mais les plans et budgets de défense de la plupart des pays ne font apparaître que de lents progrès, un manque persistant d'interopérabilité et l'incapacité d'acheminer et de soutenir plus qu'une petite partie des forces nationales au-delà des frontières. L'Europe de l'OTAN dépense plus de 220 milliards de dollars pour ses forces militaires et dispose de quelque 2,2 millions de soldats d'active et 2,6 millions de réservistes. Pratiquement tous les analystes de la défense s'accordent toutefois à considérer que la plupart des efforts d'acquisition sont mal coordonnés, qu'ils ne débouchent pas sur l'interopérabilité souhaitée et qu'ils sont loin de fournir une capacité de combat et des niveaux technologiques comparables à ceux des Etats-Unis. Plus généralement, seule une minuscule fraction du personnel total de l'OTAN peut être déployée en dehors du territoire de l'Alliance et la majeure partie des effectifs ne serait réellement utilisable que si l'Europe se faisait la guerre à elle-même.

Parallèlement, une compétition de facto a vu le jour entre l'Union européenne et l'OTAN sur la question de savoir qui doit planifier et contrôler les capacités de défense de l'Europe et, en particulier, ses capacités de réaction rapide et de projection de forces. Divers arrangements masquent ces différends, mais les tensions suscitées au sein de l'Alliance par la guerre en Iraq n'ont fait qu'envenimer la situation. Les tensions entre la France et les Etats-Unis sont profondes, en dépit de la récente visite de réconciliation du président George W. Bush en Europe. Des personnalités de premier plan telles que le chancelier allemand Gerhard Schröder n'hésitent en outre pas à déclarer que l'OTAN ne constitue « plus la principale enceinte au sein de laquelle les partenaires transatlantiques discutent et coordonnent [leurs] stratégies ». En réalité, il semble que l'OTAN constitue désormais une Alliance dont les membres forment bien plus souvent des coalitions ad hoc en réaction à des crises et circonstances qu'ils n'agissent à l'unisson.

Avant de commencer à porter le deuil de l'OTAN ou de considérer que ses efforts de transformation des forces représentent un échec, il est toutefois nécessaire de prendre en considération plusieurs facteurs. En premier lieu, le fait que l'intégration et la stabilité européennes soient au centre des préoccupations de l'Europe ne constitue pas une mauvaise chose, pas plus qu'un renoncement à satisfaire ses besoins en matière de sécurité. Des siècles et des siècles de conflits ont permis à l'Europe de se rendre compte de l'importance d'achever ce processus de changement. Deux guerres mondiales ont montré que ce processus est également vital pour l'intérêt stratégique tant du Canada que de l'Europe et des Etats-Unis. L'OTAN n'a pas besoin d'une nouvelle mission unificatrice hors d'Europe pour remplacer la Guerre froide ; elle a besoin de se souvenir que la finalité de l'Alliance transatlantique est la sécurité transatlantique et, dans ce domaine, l'Occident connaît une remarquable réussite.

En deuxième lieu, il n'y a absolument rien de neuf quant au fait que les Etats-Unis se focalisent sur des missions sécuritaires hors d'Europe ou que la coopération transatlantique repose sur des mélanges de forces et des coalitions de volontaires à la carte, plutôt que sur des arrangements officiels avec l'OTAN. Celle-ci a montré sa pertinence en Afghanistan et dans les Balkans, mais pratiquement toutes les opérations hors zone impliquant des forces américaines et européennes au cours de ces cinquante dernières années ont constitué des mélanges ad hoc, rassemblant les forces des Etats-Unis et de quelques pays européens. Qui plus est, une étude effectuée après la Guerre du Golfe par le Center for Naval Analysis a révélé que les Etats-Unis avaient eu recours à des projections de forces en dehors de la zone de l'OTAN à plus de 240 reprises entre la fondation de l'Alliance et la fin de la Guerre froide. La liste de ces interventions américaines montre que plus des trois quarts d'entre elles n'ont impliqué aucune participation européenne.

Une OTAN au sein de laquelle l'Europe se focalise sur l'Europe et les Etats-Unis se focalisent sur le reste du monde, avec un soutien des différents pays européens motivé par les circonstances, pourrait en fait représenter la seule manière pour l'Occident d'agir hors zone dans la plupart des cas. L'Alliance ne génère pas des perceptions ni des intérêts communs. Dans de nombreux cas, la recherche d'un consensus s'étendant à tous les membres est la meilleure manière de parvenir à une paralysie. De plus, une transformation des forces, quelle qu'elle soit, s'étendant à toute l'Alliance ne surviendra jamais qu'à des niveaux symboliques, car beaucoup de pays européens, sinon tous, n'ont aucun motif clair de s'impliquer et d'en payer le coût.

Le fait pour l'OTAN d'être plus utile en tant qu'instance sécuritaire commune assurant une coopération et un dialogue adéquats quand la coopération est considérée comme nécessaire et d'un coût raisonnable demeure une réussite au regard de n'importe quel critère rationnel. La « spécialisation » de l'Europe et des Etats-Unis reflète également la réalité suivant laquelle deux des principales priorités sécuritaires pour les Etats-Unis se trouvent hors d'Europe : la sécurité de la Corée et la stabilité dans le détroit de Taiwan. Il s'agit-là de deux théâtres militaires où l'Europe peut, au mieux, jouer un rôle symbolique. Même dans le Golfe et en Asie centrale, le Royaume-Uni représente désormais la seule puissance européenne qui puisse, de manière réaliste, prétendre procéder à et soutenir des déploiements hors zone sérieux.

En troisième lieu, les priorités associées aux missions de transformation des forces se modifient de toute façon. Même « les plus riches » rencontrent des problèmes budgétaires et la limitation des coûts s'avère un problème aussi grave pour les Etats-Unis que pour l'Europe, en dépit de l'avantage massif des Américains en matière de dépenses militaires totales. Les Etats-Unis constatent qu'ils ne peuvent se permettre nombre de programmes qu'ils pensaient jadis pouvoir inclure dans leur « révolution des affaires militaires ». L'US Air Force est confrontée à un panachage inabordable d'acquisitions d'avions de combat. L'US Marine Corps voit son budget lourdement grevé par l'Osprey, le programme de mise au point d'un avion plus facile à déployer, et est confronté à de graves contraintes de coûts dans de nombreux autres domaines liés à la modernisation des forces. L'US Army s'est vue contrainte de reporter d'au moins une décennie l'acquisition de sa nouvelle famille de véhicules dotés de systèmes de combat futuristes. Et l'US Navy fait face à ce que pratiquement tous les experts considèrent comme un fossé massif entre ses besoins en nouveaux navires et ce qu'elle peut vraiment se permettre.

Les Etats-Unis sont confrontés aux mêmes réalités que tous les autres membres de l'OTAN. Il est impossible d'établir des budgets pour répondre aux priorités de la transformation des forces ; la transformation des forces doit être établie en fonction des budgets. En l'absence de menace équivalente conventionnelle, le premier critère pour la transformation des forces est désormais un coût abordable.

En quatrième lieu, il n'est également que trop clair que les exigences relatives aux missions se modifient, elles aussi. Des menaces conventionnelles importantes persistent en Asie et au Moyen-Orient, mais les Etats-Unis reconnaissent dans leur dernier Examen trimestriel de la défense que de telles « menaces traditionnelles » ne représentent qu'une partie du problème. Ils s'écartent d'une focalisation sur les forces conventionnelles hautement technologiques pour privilégier une « matrice quadridirectionnelle », en fonction de laquelle les menaces de dislocation, de catastrophe et les menaces asymétriques bénéficient d'une priorité égale. Les enseignements tirés du 11 septembre, ainsi qu'en Afghanistan et en Iraq - de même que la perspective d'une prolifération du fait de l'Iran et de cellules terroristes - forcent les Etats-Unis à accorder une priorité égale à la guerre asymétrique, à la lutte contre les insurrections et le terrorisme, ainsi qu'à la défense territoriale. Ils contraignent également les Etats-Unis à réfléchir à la nécessité d'une coopération inter-institutionnelle, en créant des composants civils qui peuvent accomplir des tâches de sécurité nationale, et à assigner des rôles aux militaires dans les opérations de renforcement des entités nationales, d'établissement de la paix et de stabilisation.

Les menaces asymétriques, de dislocation et de catastrophes constituent autant de domaines de mission dans lesquels la technologie peut jouer un rôle essentiel, mais où les nouvelles plates-formes d'armement très coûteuses, les programmes extrêmement onéreux basés dans l'espace et les munitions à très haute performance ont une priorité nettement moindre. La guerre en Iraq a, par exemple, démontré que la qualité du renseignement, de la surveillance et de la reconnaissance (IS&R) est plus importante que de disposer des aéronefs les plus modernes. Elle a montré qu'une guerre de précision peut être en grande partie menée, pour un coût abordable, à l'aide de bombes à guidage laser et GPS.

Elle a en outre prouvé que non seulement les plates-formes d'armement majeures existantes conservent tout leur intérêt, mais qu'elles peuvent également être adaptées à de nouvelles missions. Des systèmes tels que le char lourd M-1A1 et les véhicules blindés de combat par exemple ont contribué à écraser les forces conventionnelles iraquiennes, mais ils s'avèrent aussi essentiels en matière de guerre urbaine et de lutte contre l'insurrection. Les hélicoptères d'attaque et les véhicules aériens sans pilote (drones) peuvent être aisément adaptés à un large éventail de missions de lutte contre le terrorisme et les insurrections. Les avions de combat existants peuvent faire face à la menace aérienne dans des pays en développement et des armes à frappe de précision relativement simples leur permettent non seulement de « garder leurs distances » par rapport aux défenses aériennes au sol, mais aussi de frapper les terroristes urbains et les insurgés. Des systèmes plus anciens comme le A-10 Warthog s'avèrent à ce point utiles qu'il se pourrait fort bien qu'ils bénéficient d'une mise à niveau majeure.

Plus important encore, les conflits en Afghanistan et en Iraq démontrent l'importance des compétences humaines, de l'expertise dans certains domaines, des unités militaro-civiles et d'une foule de capacités « centrées sur l'être humain », qui s'appuient sur des hommes et des femmes en uniforme et non sur des machines. La lutte contre le terrorisme et l'insurrection, l'établissement de la paix et l'édification de la nation constituent autant de domaines à forte intensité de compétences, où les forces européennes existantes peuvent jouer un rôle essentiel lorsque les Etats perçoivent un besoin commun. Les forces spéciales, la police militaire, les linguistes, les équipes d'action civilo-militaires, les experts en renseignement, les techniciens de combat, les unités de soutien et les hélicoptères de transport ne représentent que quelques exemples des compétences « transformationnelles » qui sont nécessaires, au lieu de systèmes de haute technologie.

La défense et la réplique aux attaques terroristes sur le territoire national impliquent également de nouvelles associations de forces militaires régulières, paramilitaires, d'application des lois et de réponse dans les cas d'urgence. En la matière, les capacités civiles peuvent s'avérer au moins aussi importantes que les capacités militaires et l'accroissement prioritaire des ressources exige une « transformation » dans un sens beaucoup plus large du terme. Des experts de la lutte contre le terrorisme et de la sécurité de la technologie de l'information, la protection des infrastructures essentielles, des installations médicales spécialisées et des moyens de réaction en cas d'urgence tels que les combattants du feu sont aussi importants pour la sécurité nationale que les forces militaires régulières. Il s'agit-là d'autant de domaines où l'Europe dispose souvent d'autant, voire de plus de capacités que les Etats-Unis et où il pourrait exister une série de priorités et de besoins transatlantiques beaucoup plus proches que pour des opérations hors zone et des projections de forces. Si, comme le redoutent de nombreux experts, le terrorisme conduit à une combinaison de menaces asymétriques et de catastrophes, la nécessité d'une coopération transatlantique pourrait encore s'accroître. Cela pourrait signifier la modification et la multiplication de nombreux efforts naissants de l'OTAN dans des domaines tels que la lutte contre le terrorisme, et la prise en charge par l'Alliance d'un rôle beaucoup plus étendu en matière de défense territoriale.

Bref, la plupart des critiques adressées à la transformation des forces de l'OTAN reposent sans doute sur des considérations stratégiques erronées et de fausses priorités. Les différends transatlantiques sont appelés à persister. Dans de nombreux cas, si ce n'est dans la plupart d'entre eux, l'Europe et les Etats-Unis ne sont pas prêts de s'accorder sur une série commune de missions hors zone pour l'OTAN. Les forces européennes ne seront pas transformées pour atteindre le niveau de la technologie conventionnelle ou la capacité de projection des Etats-Unis ou celui sur lequel les ministres sont officiellement tombés d'accord.

L'on ne peut dire, cependant, que de tels différends constituent une nouveauté. Force est de reconnaître que l'impact unificateur et de cohésion de la Guerre froide constitue sans doute une exception et ne suscite qu'une fausse nostalgie. L'OTAN a connu des « crises transatlantiques » successives sur des questions telles que le retrait progressif de l'aide militaire US Point Four, le refus par les Etats-Unis de soutenir des opérations coloniales hors zone, les efforts de conversion à des options nucléaires de théâtre puis de restauration des options conventionnelles, le retrait partiel de l'Alliance voulu par le général de Gaulle, le rôle des Etats-Unis au Vietnam, le déploiement des missiles de croisière Pershing II et à vecteur terrestre, ou encore la planification des Réductions mutuelles et équilibrées de forces et des Forces armées conventionnelles dans le Traité de l'Europe. L'OTAN ne s'est jamais ralliée à l'unisson à un seul plan de forces majeur, même pas à un plan aussi vital à son époque que celui prévoyant le déploiement cohérent de défenses aériennes basées au sol pour la région Centre.

Si l'on juge l'Alliance en termes de normes concrètes, elle ne peut être qualifiée de succès complet, mais elle est loin de constituer un échec. Qui plus est, elle offre des opportunités beaucoup plus abordables pour le genre de transformation des forces dont les pays membres ont réellement besoin que semblent s'en rendre compte les nombreux analystes militaires qui se focalisent exclusivement sur les menaces traditionnelles. L'OTAN devrait réviser de fond en comble la plupart de ses actuelles priorités de transformation des forces, mais elle demeure une formidable réussite. Quant à l'avenir, ce dont l'OTAN a réellement besoin, c'est d'un peu moins d'orgueil démesuré de la part des Américains, d'un peu moins de chamailleries de la part des Européens et de beaucoup de réalisme stratégique quant à ce qu'elle peut et devrait faire.


Ancien membre du Secrétariat international de l'OTAN, Anthony H. Cordesman est titulaire de la chaire Arleigh A. Burke en stratégie au Centre d'études stratégiques et internationales à Washington. Il est également l'auteur de nombreux ouvrages et, tout récemment, de « The Iraq War : Strategy, Tactics, and Military Lessons » (Praeger Publishers, Westport, CT, 2003).





Progression et amplification de l'agenda Transformation

Mark Joyce étudie la manière dont l'OTAN se transforme depuis que Jaap de Hoop Scheffer a pris la succession de Lord Robertson au poste de Secrétaire général.

Depuis que Jaap de Hoop Scheffer a pris les rênes de l'OTAN, il a fait progresser et amplifié les réformes transformationnelles initiées par son prédécesseur, Lord George Robertson. Le nouveau Secrétaire général maintient la Force de réaction de l'OTAN sur ses rails, afin qu'elle soit pleinement opérationnelle pour 2006, tout en poursuivant le travail ingrat et souvent frustrant qui consiste à cajoler les membres de l'Alliance afin qu'ils honorent les engagements d'investissement de défense auxquels ils ont souscrit lors du Sommet de Prague, en 2002. Il a renforcé la présence de l'OTAN en Afghanistan, tout en demandant instamment aux Alliés de considérer la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) dans ce pays comme un catalyseur transformationnel essentiel, plutôt que comme un pénible fardeau opérationnel. Jaap de Hoop Scheffer se veut en outre un défenseur acharné de la plus récente opération « hors zone » de l'OTAN en Iraq.

Comme de raison après cinq trimestres passés en fonction, Jaap de Hoop Scheffer a largement dépassé la simple gestion de l'héritage de son prédécesseur. Le bref temps écoulé depuis son arrivée aux affaires lui a ainsi permis de faire passer le projet de transformation à une deuxième phase, dans laquelle les réformes capacitaires en cours sont couplées à une tentative par l'OTAN de se positionner comme un intermédiaire essentiel pour les courants transformationnels élargis.

Dès ses débuts, la transformation de l'OTAN a été conçue comme un processus bidimensionnel, reflétant le double rôle de l'organisation en tant qu'alliance militaire défensive et qu'organisation politique proactive. Jusqu'à ces derniers mois, le travail politique de l'Alliance a régulièrement été éclipsé par ses réformes militaires.

Certaines des raisons de cet état de fait sont manifestes. Les événements marquants de la transformation militaire, tels que le lancement de la Force de réaction de l'OTAN ou l'inauguration du nouveau Commandement Transformation à Norfolk, en Virginie, aux Etats-Unis, sont plus faciles à quantifier, évaluer et apprécier que les produits des programmes politiques de l'Alliance. L'augmentation du nombre de membres de l'OTAN fournit un critère éventuel pour mesurer la réussite politique, mais il est presque impossible de jauger l'impact des programmes ambitieux en Europe de l'Est, dans le Caucase, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. Il y a sans nul doute également des périodes durant lesquelles la relative discrétion au sujet du travail politique de l'OTAN s'avère utile aux diplomates de l'Alliance, qui cherchent à atténuer les perceptions de triomphalisme ou d'hostilité chez certains Etats voisins.

Depuis qu'il est devenu Secrétaire général, Jaap de Hoop Scheffer réaffirme l'importance de placer la transformation militaire de l'OTAN dans un agenda politique proactif élargi. Prioritairement aux partenariats établis avec « l'étranger proche » que constituent l'Europe de l'Est et les Balkans, le Secrétaire général milite en faveur d'une contribution plus dynamique à la sécurité au Moyen-Orient et en Asie centrale, ainsi que du renforcement des partenariats avec des puissances mondiales telles que la Chine, le Japon et l'Inde. Il encourage également une révision approfondie des relations de l'OTAN avec l'Union européenne et les Nations Unies, dans le contexte du nouveau dispositif proactif de l'Alliance. En utilisant des mots qui auraient été inconcevables dans la bouche d'un Secrétaire général voici quelques années seulement, Jaap de Hoop Scheffer en appelle activement à l'Alliance pour qu'elle modèle l'environnement sécuritaire international en s'appuyant sur des intérêts et des valeurs partagés.

Une Alliance plus politique

Cet appel renouvelé en faveur d'une stratégie politique transformationnelle affirmée de l'Alliance constitue, en partie, une réponse aux événements extérieurs. En dépit de l'atmosphère de crise durable engendrée par les désaccords politiques sur l'Iraq, l'on constate depuis quelque temps des signes de convergence en ce qui concerne les priorités stratégiques américaines et européennes au sens large. La stratégie européenne de sécurité décrite dans le document Une Europe sûre dans un monde meilleur, publié en décembre 2003, milite en faveur d'une approche européenne activiste des menaces liées au terrorisme, à la prolifération des ADM, aux conflits régionaux et aux Etats en déliquescence, dans des termes pratiquement identiques à ceux de la Doctrine de sécurité nationale, un document de 2002 de l'administration Bush dont le pessimisme transatlantique a fait l'objet de nombreuses critiques. Au cours des mois qui ont suivi, la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni ont repris leurs négociations vacillantes avec l'Iran, tout en poursuivant un processus européen plus large de réengagement avec la Chine. Ces initiatives sont, à un certain niveau, la source de nouvelles tensions transatlantiques, mais elles apportent également la preuve d'un désir européen croissant d'écarter les crises stratégiques par le biais d'un engagement « préemptif ». Les Européens peuvent se gausser face à une terminologie grandiose du type « stratégie de l'avant pour la liberté», mais leur stratégie politique internationale devient sans aucun doute transformationnelle.

Cette tendance est apparue comme évidente lors de la visite en Europe, en février, de la secrétaire d'Etat américaine Condoleeza Rice et du président George W. Bush. Un an plus tôt, des appels de l'administration Bush pour une croisade transatlantique en faveur des causes de la liberté et de la démocratie auraient sans doute été accueillis avec une dérision manifeste dans les capitales européennes. Cette fois cependant, la réception a été la plus chaleureuse depuis le 11 septembre. L'ambiance soigneusement orchestrée d'une visite présidentielle savamment préparée doit manifestement être accueillie avec une bonne dose de scepticisme. L'on constate néanmoins des signes encourageants, qui révèlent que tant l'administration Bush que ses critiques européens ont mis de côté leurs plus sérieux différends, pour chercher à souligner leurs points communs au niveau de leurs visions transformationnelles respectives.

A l'OTAN, les contours d'une stratégie politique transformationnelle sont depuis longtemps implicites dans les réformes militaires de l'Alliance. Le passage d'un dispositif défensif statique à des forces plus agiles, déployables et expéditionnaires a toujours renvoyé à un avenir où l'Alliance sortirait de ses frontières pour affronter les menaces à la source. La mission de la FIAS en Afghanistan expose les forces de l'OTAN à certains des nouveaux défis auxquels elles sont susceptibles d'être confrontées à l'avenir et agit comme un catalyseur pour les réformes en cours en matière de capacités. Même cette mission a cependant été justifiée à l'origine par le biais d'une interprétation osée de la raison d'être stratégique défensive traditionnelle de l'OTAN, faisant valoir que la FIAS constitue pour l'essentiel une séquelle tardive de l'activation par l'OTAN de l'article 5, le 12 septembre 2001. La mission a en outre été présentée comme un moyen d'empêcher la réapparition de la base terroriste à partir de laquelle la patrie euro-atlantique a été frappée le 11 septembre et pourrait l'être encore. Deux ans après le début de la prise en charge par l'OTAN de la responsabilité de la FIAS, le ton du discours stratégique transatlantique s'est considérablement modifié et les Européens commencent à clairement exprimer leur propre version d'un engagement international transformationnel préemptif. L'OTAN a donc l'occasion de se positionner comme un intermédiaire essentiel pour canaliser cet activisme stratégique commun.

Une série distincte de tendances extérieures confère un dynamisme renouvelé à la transformation militaire en cours au sein de l'OTAN. En dépit de tous les progrès réalisés sous la houlette de Lord Robertson, il ne fait aucun doute qu'une grande partie des membres de l'OTAN était dubitative face au terme même de « transformation » et à ses principes sous-jacents. Pour les sceptiques, la transformation était devenue synonyme du modèle essentiellement américain de réforme militaire à forte intensité capitalistique, réseau-centrique et très onéreuse, auquel il était irréaliste et peu souhaitable d'aspirer. De nombreux pays y associaient également une idée sous-jacente plus sinistre, puisqu'ils considéraient la transformation comme une tentative à peine déguisée d'ouverture des marchés européens aux exportations de défense américaines.

Dans le contexte de l'OTAN, la critique peut-être la plus dommageable à la transformation consiste à voir en elle une tentative pour institutionnaliser une division peu flatteuse et politiquement inacceptable des effectifs militaires. D'après ce point de vue, l'Afghanistan et le Kosovo ont établi un modèle aux termes duquel les Etats-Unis « cassent la baraque », avant d'être suivis par les forces européennes pour les tâches de maintien de la paix, de stabilisation et de reconstruction. Il est, dès lors, aisé de comprendre que les Européens soient réticents à investir dans la transformation, si un tel investissement se borne à les équiper pour laver la vaisselle après que les Américains auront fait la fête.

L'impact de l'Iraq

Les enseignements tirés de la guerre en Iraq ont bouleversé la dichotomie simpliste entre les activités de combat et celle d'après-combat et, avec elle, la perception que les activités de stabilisation, de reconstruction et de maintien de la paix sont réservées aux mauviettes. Les terroristes et les insurgés qui ont recours à des méthodes asymétriques ont converti la « phase » d'après-conflit en une expérience beaucoup plus intensive et coûteuse que la phase relativement courte de combat conventionnel l'ayant précédée. Le concept même qui assimile la guerre à une progression linéaire allant d'une phase de combats de haute intensité à une autre de plus faible intensité est, d'ailleurs, remis en question. Les forces de la coalition sont contraintes de s'adapter à une situation amorphe, dans laquelle le niveau d'intensité et, en fait, la nature et les objectifs des adversaires évoluent en permanence.

Ces expériences ont eu un puissant impact sur les architectes de la transformation des forces américaines et les contraignant à prendre conscience que l'avantage écrasant au niveau de la guerre conventionnelle était sapé par les insuffisances face aux menaces non conventionnelles. Cette prise de conscience ne revêt pas encore un niveau suffisant d'urgence pour obliger le département de la Défense à procéder à une révision fondamentale de ses priorités en matière de défense. Il existe cependant des signes que la « guerre irrégulière » passe du statut de préoccupation secondaire à celui de priorité centrale pour les planificateurs américains de la défense. Le Quadrennial Defense Review (examen quadriennal de la défense) 2006 examine de manière plus systématique que jamais l'utilité et les lacunes des plates-formes de défense prévues pour mener des opérations contre les menaces non conventionnelles. Le Commandement des forces conjointes, l'un des vecteurs intellectuels essentiels de la transformation des forces américaines, s'est parallèlement engagé dans une révision plus fondamentale des concepts et doctrines opérationnels dans le cadre des menaces irrégulières. Cette révision devrait saper plus encore l'hypothèse suivant laquelle une transformation de type réseau-centrique facilitera l'obtention d' « effets » militaires avec progressivement une diminution des exigences pour le personnel militaire. Elle recommandera aussi presque certainement une approche plus créative de la manière dont l'armée américaine interagit avec les organismes civils et, ce qui est essentiel, avec les Alliés.

Cette modification du point focal de la transformation des forces américaines crée les conditions les plus propices depuis longtemps à un échange transatlantique sérieux. Manifestement, l'accent renouvelé mis sur la guerre irrégulière - une catégorie qui inclut les tâches de stabilisation, de reconstruction et de soutien de la paix - rapproche considérablement la transformation des forces américaines d'une vision qui séduit les Européens et à laquelle ils peuvent contribuer de manière réaliste. La préoccupation plus spécifique qui consiste à améliorer l'interaction et l'interopérabilité avec les Alliés génère une opportunité manifeste pour l'OTAN de renforcer sa réputation aux yeux des Etats-Unis.

Les planificateurs militaires de l'Alliance ont reconnu ce fait et ont cherché à faire de l'OTAN le « bureau central » intellectuel essentiel du discours transatlantique sur la transformation des forces. Le Commandement allié Transformation constitue un intermédiaire par le biais duquel peuvent avoir lieu des échanges et une synthèse des idées américaines et européennes sur, par exemple, l'interaction entre civils et militaires dans un environnement opérationnel transformé. Parallèlement, la Force de réaction de l'OTAN fournira bientôt une ressource militaire transformée à laquelle ces nouveaux concepts opérationnels pourront être épinglés.

Tant dans le domaine politique que militaire, les courants transformationnels élargis ont fourni à l'OTAN des opportunités d'accélérer les réformes qu'elle a entreprises depuis plusieurs années. Dans aucun de ces deux domaines toutefois, il n'existe des raisons de pavoiser. L'émergence en Europe d'une chose ressemblant à une stratégie internationale transformationnelle est, certes, encourageante, mais l'Alliance doit encore persuader les sceptiques qu'elle a un rôle utile à jouer aux côtés de l'Union européenne pour promouvoir cette stratégie. En ce qui concerne la transformation militaire, l'évolution des courants aux Etats-Unis fournit à l'OTAN une opportunité d'établir un plus grand sens de l'équité dans le discours transformationnel transatlantique. Un discours équitable doit cependant aller de pair par une plus grande équité dans les efforts. Comme aimait à le souligner Lord Robertson, la valeur de l'OTAN en tant que ressource stratégique dépendra, en fin de compte, de trois facteurs : des capacités, des capacités, des capacités.


Mark Joyce dirige le Programme transatlantique au Royal United Services Institute à Londres.





Débat
L'OTAN doit-elle jouer un rôle plus politique ?
     Espen Barth Eide   VERSUS   Frédéric Bozo


Espen Barth Eide est directeur du Département de politique internationale à l'Institut norvégien des affaires internationales à Oslo.


Frédéric Bozo est professeur à l'Université de Nantes et chercheur associé en relations transatlantiques à l'Institut français des relations internationales à Paris.

                 OUI

NON            

Cher Frédéric,

Désormais, le psychodrame transatlantique sur l'Iraq appartient semble-t-il au passé et le moment est venu pour un débat à tête reposée sur l'avenir des relations entre l'Europe et l'Amérique du Nord, ainsi que sur le rôle de l'OTAN dans ces relations. Les remarques du chancelier allemand Gerhard Schröder lors de la conférence Wehrkunde en février à Munich et les commentaires ultérieurs émanant des deux côtés de l'Atlantique posent ouvertement la question de savoir ce qu'est exactement l'alliance transatlantique aujourd'hui. Cela est une bonne chose, car il est de l'intérêt de chacun que ce débat soit transparent, d'une grande portée et constructif. Au XXIe siècle, les relations transatlantiques seront manifestement différentes de ce qu'elles ont été au cours de la seconde moitié du XXe. Mais « différent » ne doit pas signifier « pire » pour autant.

L'OTAN constitue une alliance très performante qui traverse une crise identitaire de laquelle il est peut probable qu'elle sortira bientôt. Ce n'est pas, naturellement, la première fois que l'Alliance s'interroge sur sa raison d'être. Le retrait de la France de la structure militaire intégrée de l'OTAN en 1966 a été un moment tout aussi majeur, qui a conduit, un an plus tard, au Rapport Harmel sur les futures tâches de l'Alliance. Voici quinze ans, le démantèlement du Pacte de Varsovie et de l'Union soviétique a suscité un débat sur la question de savoir si une alliance politico-militaire liant l'Europe et l'Amérique du Nord demeurait nécessaire. Ce débat a conduit à la décision de passer à une Alliance « hors zone » (plutôt que «hors service »), avec - pour résultat - que pendant la majeure partie des années 1990, l'OTAN s'est impliquée dans trois grands projets à l'intersection entre le politique et le militaire. Il s'agissait des opérations de maintien et d'imposition de la paix dans les Balkans, de la préparation d'un certain nombre d'Etats d'Europe centrale et orientale à leur adhésion à l'OTAN et - par extension - à la communauté transatlantique, ainsi que la mise à disposition d'une instance pour apporter une réponse coordonnée aux événements en Russie. Associé à la poursuite de la garantie sécuritaire, cela a fourni une réponse suffisante à la question du « pourquoi de l'OTAN » pendant plus d'une décennie. Il convient toutefois de noter que ces trois projets étaient directement liés au continent européen, dans un climat de focalisation permanente des Etats-Unis sur la scène sécuritaire européenne.

Plus que la fin de la Guerre froide, c'est donc le monde de l'après-11 septembre qui a remis la finalité de l'OTAN en question. Cela a commencé avec la campagne en Afghanistan, mais pas en raison d'un désaccord au sein de l'Alliance. Au contraire d'ailleurs, puisque - comme le déclarait le quotidien français Le Monde - nous étions « tous Américains » à l'époque. Le problème résidait plutôt dans un sentiment de manque de pertinence. Comme l'OTAN avait invoqué l'article 5 pour la première fois de son histoire en réponse aux attaques du 11 septembre, le discours américain sur « la mission définissant la coalition » était à l'opposé de ce que les atlantistes européens voulaient entendre. Il aura fallu presque deux ans à l'OTAN pour s'engager à grande échelle en Afghanistan, après la crise en Iraq et le profond désaccord sur le rôle de l'Alliance dans la défense de la Turquie et la légitimité de la guerre proprement dite.

Le ton du débat s'est radicalement modifié depuis lors. Pas plus Washington qu'aucune capitale européenne ne souhaite revivre les expériences des deux ou trois dernières années. La récente visite en Europe du président George W. Bush et de la secrétaire d'Etat Condoleezza Rice - de même que la manière dont ils ont été reçus - symbolise un désir mutuel de démontrer l'unité et l'engagement. Au-delà des marques de bonne volonté, les détails d'un nouveau « consensus » demeurent obscurs.

A mon avis, le défi actuel est double : il consiste, en premier lieu, à procéder à une évaluation réaliste du rôle de l'Alliance face aux nouvelles circonstances politiques et, deuxièmement, à re-politiser l'OTAN plutôt que de la laisser s'atrophier en une sorte de « boîte à outils » militaire.

Le point de départ d'une évaluation du rôle de l'OTAN est la reconnaissance de la modification fondamentale du paysage politique européen. L'Union européenne constitue aujourd'hui un acteur à part entière sur la scène de la sécurité internationale. Une Union européenne de plus en plus ambitieuse ajoute d'ailleurs actuellement des capacités militaires à sa boîte à outils de « puissance douce ». De nombreux débats transatlantiques devront intervenir à l'avenir entre l'Union européenne et les Etats-Unis, tout simplement parce que l'ordre du jour doit être élargi par rapport à celui fourni par l'instance sécuritaire plus classique de l'OTAN. De nombreux problèmes essentiels figurant actuellement à l'ordre du jour international - le frein aux ambitions nucléaires supposées de l'Iran, les plans pour lever l'embargo sur les ventes d'armes à la Chine et la nécessité d'aider l'Afrique à sortir de ses diverses crises complexes - exigent des approches multiformes. Les atlantistes devraient cesser de le déplorer. Les tentatives d'utiliser l'OTAN pour limiter les ambitions politiques de l'Union européenne sont vouées à l'échec. La marche à suivre consiste à encourager le développement politique de l'Union européenne, tout en forgeant simultanément un partenariat sécuritaire bien vivant avec l'OTAN. Il restera encore à l'Alliance beaucoup de choses à faire. Elle demeure l'instance la plus logique pour une multitude de tâches, allant de la coordination des instruments militaires au débat stratégique sur les défis pour la sécurité commune entre les deux principaux piliers de l'Occident. Qui plus est, elle devrait chercher à demeurer cette instance, en reconnaissant que cela représente sa contribution à une architecture sécuritaire transatlantique élargie.

Cela exige une « re-politisation » de l'OTAN. L'Alliance doit redevenir une instance pour un dialogue ouvert portant sur les problèmes majeurs qui nécessitent son engagement. Un dialogue transatlantique sincère sur, par exemple, la manière d'affronter le terrorisme est grandement nécessaire, précisément parce que les Alliés ont des perspectives divergentes sur la manière de relever ce défi commun. L'OTAN demeurera aussi probablement active en des endroits tels que l'Afghanistan et le Kosovo, et continuera à fournir le poids militaire sous-tendant les futurs efforts multilatéraux d'imposition de la paix. Les endroits et les manières dont les engagements doivent survenir peuvent susciter la controverse. Les décisions devraient, dès lors, s'enraciner dans un plus large consensus politique au sein de l'Alliance que ce n'est actuellement le cas. Et, dans les domaines où l'Alliance fournit l'ossature des efforts internationaux élargis de renforcement de la paix, elle doit bénéficier d'une meilleure connexion avec les processus globaux liés à l'avenir politique de ces situations. Une fois encore, cela exige une OTAN plus politique et une coopération renforcée avec d'autres organisations, dont les Nations Unies.

Le défi pour l'OTAN ne consiste pas simplement à survivre - puisque personne ne laisse véritablement entendre qu'elle devrait disparaître -, mais à demeurer un acteur et une instance essentiels dans le domaine même où elle a déjà si bien prouvé son efficacité. Mais elle ne demeurera efficace que si les Alliés parviennent à une compréhension politique commune de son rôle. Il n'existe aucun ennemi commun susceptible de se substituer à la menace que représentait le communisme ou l'Union soviétique. Le « terrorisme » ne peut faire l'affaire. L'Alliance actuelle constitue plutôt l'expression de la poursuite de la pertinence de l' « Occident » en matière de sécurité internationale. Dans le cadre d'une instance politique transatlantique renouvelée, nous devons toutefois nous attendre à de nouveaux désaccords. Le défi ne consiste à pas à prétendre qu'il n'existe pas de divergences, mais bien de résolument les affronter.


Sincèrement,
Espen


Cher Espen,

Voici à peine deux ans, à l'approche de la guerre en Iraq, l'OTAN allait au-devant de l'affrontement. Un groupe de pays, dirigé par le Royaume-Uni et les Etats-Unis, accusait un autre, conduit par la France et l'Allemagne, de trahir l'engagement de défense collective, qui constitue la pierre angulaire de l'Alliance. L'on se rappelle que le problème était la défense de la Turquie. Les derniers accusaient les premiers de saper les fondations de la sécurité collective sur lesquelles avait été créée l'Alliance. Le problème, naturellement, résidait dans la volonté du Royaume-Uni et des Etats-Unis de mener la guerre sans l'autorisation du Conseil de sécurité des Nations Unies. La viabilité de l'Alliance et l'avenir des relations transatlantiques étaient en jeu.

Il est un fait que l'OTAN a surmonté cette crise. Au Sommet d'Istanbul de juin 2004, les plaies étaient déjà, pour une grande part, cicatrisées. Néanmoins, à la différence de la plupart des crises précédentes au sein de l'Alliance, l'affaire de l'Irak n'a pas conduit - jusqu'à ce jour du moins - à un nouveau commencement, comme cela avait été par exemple le cas avec le Rapport Harmel, après le retrait de la France de la structure militaire intégrée. Au lieu de cela, l'Alliance semble aujourd'hui souffrir d'anémie. Les symptômes sont apparents aux yeux de tous. L'OTAN cherche par tous les moyens à persuader les Alliés de respecter leurs engagements de forces, tant pour ce qui concerne la FIAS que la formation de forces iraquiennes. Le rôle de l'Alliance dans l'initiative tournée vers le Moyen-Orient élargi se cantonne virtuellement au niveau des slogans. Enfin, chose peut-être plus grave, d'après les termes du chancelier Gerhard Schröder, l'Alliance ne constitue plus la « principale enceinte » au sein de laquelle ses membres « discutent et coordonnent [leurs] stratégies ».

Si rien n'est fait, l'anémie risque de finir par dégénérer en quelque chose de plus grave et de conduire finalement, à un moment ou à un autre, à une issue fatale. Comme personne ne souhaite que l'Alliance disparaisse - et surtout pas les Français, qui sont parmi ses membres les plus engagés en matière de contribution à la Force de réaction de l'OTAN ou de nomination d'officiers supérieurs à des positions clés de la structure militaire -, il faut faire quelque chose.

Est-ce que, comme vous le suggérez ainsi que d'autres spécialistes, la politisation constitue le remède adéquat ? Un rôle plus politique pour l'OTAN serait-il à même de revitaliser l'Alliance ? L'étude de l'histoire de l'OTAN permet de penser que cela peut effectivement représenter un moyen d'aller de l'avant. A des moments essentiels dans le passé, la politisation de l'OTAN a fourni la réponse à un malaise persistant ou à une crise aiguë. En plus de l'exercice Harmel, l'on se souvient du Rapport des trois sages, à la suite de la Crise de Suez en 1956. Dans les deux cas, ces démarches ont consisté à rendre l'OTAN plus « politique », afin de revigorer une légitimité défaillante et de renforcer la cohésion interne.

Plus récemment, la rénovation réussie de l'OTAN dans les années 1990 s'est fondée sur l'idée qu'en l'absence de la menace soviétique, l'Alliance devait devenir plus politique pour compenser le déclin de sa raison d'être militaire. Pour l'essentiel, comme l'OTAN n'était plus nécessaire à la préparation de la défense de l'Europe, elle justifiait la poursuite de son existence en s'adjugeant un rôle plus large en matière de sécurité européenne et en contribuant ainsi à la stabilité de notre continent en cet après-Guerre froide.

Cela a semblé fonctionner et, au milieu des années 1990, l'OTAN - dont beaucoup avaient prévu la lente déliquescence après la Guerre froide - était à nouveau prospère et se positionnait comme la pierre angulaire de la sécurité européenne. Il convient toutefois d'examiner de plus près ce qui a rendu possible ce renouveau inattendu. Jusqu'à l'automne 1995, la pertinence des « nouvelles » missions sécuritaires de l'OTAN et, par extension, son avenir sous la forme d'une alliance bien vivante, étaient fortement remis en question en raison de ses divisions et de son inaction en réponse aux conflits liés à la dissolution de la Yougoslavie. Ce n'est d'ailleurs que quand l'OTAN est intervenue en Bosnie-Herzégovine, puis a déployé la Force multinationale de mise en ouvre pour superviser le processus de paix dans cette région que le bien-fondé des prétentions de l'Alliance à jouer un rôle central dans la sécurité euro-atlantique a été reconnu. Cette position s'est en outre trouvée renforcée trois ans plus tard, avec l'intervention au Kosovo.

A mes yeux, le fond du problème est que l'avenir de l'OTAN n'a été assuré que quand les Alliés ont démontré la poursuite de sa vitalité en tant qu'instrument militaire au sein d'un nouvel environnement stratégique, capable de faire face à des circonstances impliquant des interventions hors zone ne relevant pas de l'article 5. En l'absence d'une telle démonstration, chercher à rajeunir l'OTAN à l'époque en « politisant » l'organisation n'aurait conduit qu'à la création d' « un lieu où parler boutique ».

Le problème actuel avec l'OTAN est que son utilité ou du moins son rôle central, particulièrement en termes militaires, n'est plus considéré comme acquis par ses membres. Il y a à cela deux explications. La première n'est certes pas nouvelle. Les Etats-Unis ne considèrent plus l'OTAN comme l'institution de choix pour la conduite d'opérations militaires, même sous commandement américain. Cela apparaît clairement depuis la campagne au Kosovo, une expérience que les militaires américains n'ont pas appréciée. La manière suivant laquelle Washington a esquivé les offres alliées de soutien au cours de la campagne en Afghanistan de l'automne 2001 a confirmé cet état de choses.

Le second facteur émerge lentement et constitue, dans une large mesure, une conséquence du premier. Les Européens sont de plus en plus réticents à engager des forces dans un cadre dominé par les Etats-Unis, mais dans lequel ceux-ci n'engagent pratiquement aucune force, comme c'est le cas de la FIAS en Afghanistan. Cela explique leur impatience de renforcer l'Union européenne comme premier choix potentiel pour les opérations et de prendre les choses en main dans l'ex-République yougoslave de Macédoine*, en Bosnie-Herzégovine et, tôt ou tard, au Kosovo.

Si les tendances actuelles se confirment, l'OTAN risque de devenir une coquille vide, car elle ne correspondra plus à la structure émergente des relations transatlantiques. Cela aura pour résultat d'entraîner le détachement des Etats-Unis de l'Europe et une nouvelle affirmation politico-stratégique de celle-ci. Une telle situation serait, bien sûr, terriblement dommageable, ne serait-ce qu'en raison du fait que les Américains et les Européens ont besoin les uns des autres en termes militaires. Les Européens continuent à avoir besoin de la protection des Etats-Unis, bien que moins que par le passé, et ont assurément besoin du soutien américain pour mener des opérations militaires exigeantes, comme en Bosnie-Herzégovine, aux termes d'accords de type « Berlin Plus ». Les Etats-Unis ont pour leur part besoin du personnel militaire européen pour les opérations de maintien de la paix, telles que la FIAS, dans lesquelles ils sont peu enclins à engager des forces.

La conclusion, à mon avis, est simple. Si, dans sa configuration actuelle, l'OTAN n'est guère susceptible de demeurer un cadre attractif pour aucune des deux entités, la place et la nécessité existent amplement pour justifier sa transformation en ce dont nous avons vraiment besoin, à savoir un instrument pour maintenir et promouvoir la connexion militaire entre l'Union européenne et les Etats-Unis. Je suis conscient que cela exige un changement radical du mode de pensée traditionnel de l'Alliance. Mais je suis également convaincu que si nous ne réfléchissons pas sérieusement aux manières de concilier l'OTAN avec la nouvelle réalité des relations entre l'Union européenne et les Etats-Unis, l'Alliance disparaîtra tout simplement, en causant d'irréparables dommages à la communauté transatlantique au sens large. La politisation de l'OTAN est hors de propos et ne représente guère qu'un slogan creux, à moins que nous nous attaquions au noud du problème et permettions à l'Alliance de redevenir l'enceinte essentielle pour la coordination stratégique entre l'Amérique et l'Europe. Ce qui aura pour conséquence d'assurer le fonctionnement de la connexion entre l'Union européenne et les Etats-Unis, en particulier en termes militaires.


Bien à vous,
Frédéric


Cher Frédéric,

Notre analyse de l'histoire récente et de la situation actuelle coïncide dans une large mesure. Nous croyons tous les deux que l'Alliance doit se réconcilier avec la nouvelle réalité des relations entre l'Union européenne et les Etats-Unis. Nous sommes également d'accord pour dire que l'OTAN doit continuer à considérer la connexion militaire entre l'Europe et les Etats-Unis comme une pierre angulaire de sa raison d'être. Après tout, une alliance militaire sans tâche militaire est difficilement imaginable.

Notre point de divergence réside apparemment dans la conclusion : la question de savoir si la « re-politisation » constitue le chemin à suivre. Vous semblez croire qu'il s'agit-là d'une sorte de slogan creux et que ce dont nous avons besoin, c'est d'une « coordination stratégique entre l'Amérique et l'Europe » et d'un « instrument pour maintenir et promouvoir la connexion militaire entre l'Union européenne et les Etats-Unis ».

Je pense pour ma part qu'une « pure » connexion militaire ne peut être maintenue avec le temps en l'absence de solides bases politiques et que celles-ci ne sont pas automatiquement acquises. Il convient de se souvenir que la cohésion politique transatlantique s'est avérée essentielle - bien que souvent implicite - tout au long de la Guerre froide. Tant les Alliés d'Europe occidentale que ceux d'Amérique du Nord étaient d'accord pour dissuader la menace soviétique perçue, ainsi que sur le fait que l'engagement américain en Europe avait un effet stabilisateur dépassant largement une menace commune. Le succès du projet d'intégration européenne qui a conduit à l'Union européenne doit d'ailleurs être considéré sous ce jour. Le partenariat sécuritaire transatlantique a contribué à fournir les conditions d'une intégration économique fonctionnelle en Europe, car certains des problèmes les plus compliqués du point de vue politique pouvaient être discutés ailleurs. L'OTAN pouvait se concentrer sur son rôle militaire, car la cohésion politique existait dès l'abord et était maintenue par le maintien de la menace commune. Ce qui est implicite et communément accepté devient tellement évident qu'il n'est pas besoin de le répéter. Néanmoins, en l'absence de ce sens d'une finalité commune, l'OTAN n'aurait tout simplement jamais existé. Et, même lors de désaccords sur les choix stratégiques pendant la Guerre froide, la cohésion politique globale a été maintenue suite à la perception d'une menace et d'une finalité communes.

La Guerre froide et la période de transition de l'après-Guerre froide sont à peine derrière nous. Ce qui devenu parfaitement clair au cours des dernières années, c'est que la cohésion politique entre l'Europe et les Etats-Unis ne peut être considérée comme acquise et la nostalgie à elle seule ne suffira pas à maintenir l'Alliance à flot pendant longtemps. Pour que l'OTAN survive - chose que j'espère et en laquelle je crois -, elle doit constituer la réponse adéquate aux défis actuels et pas à ceux du passé.

Tout recours à la force militaire demeure, d'après les termes de Carl von Clausewitz, « la poursuite de la politique par d'autres moyens ». Cela s'avère particulièrement vrai lorsqu'il s'agit d'intervenir dans des conflits qui ne représentent pas pour nous des menaces existentielles, mais plutôt des investissements à long terme dans un ordre plus stable. L'action conjointe - comme celle actuellement en cours en Afghanistan - doit reposer sur un accord politique concernant ce que nous essayons d'obtenir et sur la place qu'elle occupe dans l'image d'ensemble. En la matière, l'OTAN a beaucoup à offrir. Au-delà des accords sur l'engagement de troupes, elle a élaboré un système de guidage politique de l'effort militaire et une enceinte au sein de laquelle les opinions contradictoires peuvent s'exprimer et où un consensus peut être atteint.

Dans les années à venir, l'OTAN devra démontrer qu'elle constitue davantage qu'une « coalition de volontaires ». Une coalition peut présenter de l'intérêt pour celui qui la dirige, du moins aussi longtemps que certains s'y rallient. Toutefois, comme les Etats-Unis le constatent en Iraq, ils ne peuvent compter sur des engagements de troupes à long terme. Ces troupes vont et viennent, en fonction des circonstances politiques. Pour les partenaires plus récents, les coalitions sont problématiques, car ils ne disposent généralement pas d'un cadre politique « équilibré » et la seule manière pour eux d'exprimer leur désaccord consiste à se retirer. Pour les pays de petite taille en particulier, un cadre multinational est plus attrayant à long terme. Par le biais de sa structure politique et grâce à son Secrétaire général et à son secrétariat, l'OTAN peut ajouter un jugement et une direction politiques, tout en fournissant un vecteur grâce auquel la contribution militaire est politiquement connectée à l'effort au sens large qu'elle tente de soutenir.

Cela ne va pas de soi. L'OTAN doit affûter ses mécanismes politico-militaires d'une manière considérée comme pertinente par les Alliés et les Partenaires, face aux défis d'un nouveau siècle. Ce n'est qu'alors qu'elle pourra combiner des capacités militaires aisément disponibles à une aptitude renforcée de générer un consensus politique.


Sincèrement,
Espen


Cher Espen,

Je suis d'accord pour considérer que la très nécessaire connexion militaire entre l'Europe et les Etats-Unis, censée être fournie par une OTAN rajeunie, n'est pas viable en l'absence de « solides bases politiques ». Mais la question se pose alors de savoir quel est le cadre institutionnel le mieux adapté pour promouvoir un tel consensus politique ? Tout au long de la Guerre froide, l'OTAN a incontestablement représenté l'instance institutionnelle la plus appropriée, en raison de l'existence d'une menace manifeste et commune. En d'autres termes, le rôle politique central de l'OTAN était purement et simplement fonction de sa valeur militaire.

Ce n'est plus le cas aujourd'hui. Si nous ne pouvons et ne devons pas complètement exclure des scénarios aux termes desquels nous serions collectivement contraints de combattre un ennemi extérieur représentant une menace existentielle, cette hypothèse ne peut plus constituer la raison d'être privilégiée de l'OTAN. En d'autres termes, la guerre contre le terrorisme n'est pas un équivalent fonctionnel à la Guerre froide. Elle ne peut, en elle-même, fournir le ciment assurant la cohésion de l'Alliance occidentale, car les Américains et les Européens ne sont pas nécessairement d'accord sur la nature du danger, ni sur les manières et moyens de s'y attaquer. Leurs avis divergent d'ailleurs souvent. C'est la raison de la crise de l'Alliance depuis 2001.

Il est un fait que la plupart des Alliés continueront à considérer des opérations de maintien de la paix telles que la FIAS en Afghanistan comme la finalité du rôle militaire de l'OTAN dans un avenir prévisible. En conséquence, le renforcement de la dimension politique de telles opérations apparaît comme justifié. Mais je doute fort qu'un rôle résiduel de maintien de la paix, même politisé, pour l'OTAN puisse en lui-même contribuer au renouvellement des relations transatlantiques.

Je pense que, pour recréer les bases politiques de l'Alliance, nous devrions nous attaquer à deux défis beaucoup plus considérables. Premièrement, nous devrions essayer de parvenir à un accord sur les conditions du recours à la force dans des situations autres que celles qui relèvent du droit à l'autodéfense. C'est un désaccord sur la légitimité - ou la légalité - d'une action militaire préventive qui a causé la fracture dans l'Alliance sur l'Iraq.

Deuxièmement, nous devrions essayer de parvenir à une compréhension commune des manières et des moyens d'assurer l'extension de la démocratie et de la primauté du droit. Si nous sommes d'accord sur l'objectif, nous n'avons pas de vision commune sur la manière d'y parvenir. Comme ce point est susceptible de demeurer une préoccupation majeure pour les Américains comme pour les Européens, comme l'indiquent d'ailleurs les récents événements au Moyen-Orient, nous avons un urgent besoin de parvenir à un accord sur le sujet, si nous envisageons sérieusement de restaurer une finalité commune dans l'Alliance, comme vous le défendez à juste titre.

Nous n'y parviendrons ni en le décrétant, ni en mettant la « politisation » de l'ancienne OTAN à l'ordre du jour. Nous ne pouvons y arriver que par le biais d'un dialogue sérieux et approfondi entre l'Amérique et l'Europe. Comme l'émergence d'une Union européenne cohérente constitue une réalité qui ne peut plus être ignorée, le fond du problème est que le rajeunissement de l'Alliance présuppose non seulement l'adaptation de l'appareil militaire de l'OTAN à cette situation nouvelle, mais également la création d'un lien stratégique direct entre ses deux principales entités. Ce n'est qu'en conciliant les rouages des relations transatlantiques avec les changements structurels survenus dans les relations entre l'Amérique et l'Europe que nous serons en mesure de restaurer le sens d'une finalité commune qui contribue à la pérennité de l'Alliance.


Bien à vous,
Frédéric


Cher Frédéric,

J'ai fait valoir dès l'abord que l'OTAN n'a aucune autre alternative que de s'adapter rapidement au paysage politique en mutation de l'Europe. L'émergence de l'Union européenne en tant qu'acteur international de plus en plus cohérent est au cour de cette transformation. Constituant déjà un pouvoir « civil » établi, l'UE affiche désormais certaines capacités militaires et de gestion des crises, tandis que la Stratégie européenne de sécurité fournit une réponse propre à l'Europe à la Stratégie de sécurité nationale des Etats-Unis. Ces deux acteurs - l'Union européenne et les Etats-Unis - fourniront les principales composantes à ce que nous pouvons toujours qualifier d'« Occident ».

Je pense personnellement que, par le biais de l'OTAN, nous disposons déjà d'une organisation qui fournit un cadre politico-militaire pour ce partenariat transatlantique réformé, de même qu'une alternative ad hoc aux « coalitions de volontaires ». Si l'OTAN devait exclusivement se focaliser sur ses structures militaires, son statut ne pourrait que rapidement décliner et elle deviendrait une simple organisation standardisée. A mes yeux, la re-politisation de l'OTAN concerne surtout le débat stratégique sur les nouvelles menaces, ainsi que le rôle que l'Alliance peut jouer dans des tâches d'imposition et de renforcement de la paix, débat qui se déroule au sein de l'OTAN elle-même. Je souhaite que les Etats membres prennent cette caractéristique de l'organisation beaucoup plus au sérieux qu'ils l'ont fait dans un passé récent.

Sincèrement,
Espen


Cher Espen,

Nos opinions sont proches et cela me donne de l'espoir pour l'avenir de l'Alliance. Après tout, nos deux pays ont traditionnellement des perspectives divergentes sur cette question. Comme vous le savez, depuis le général de Gaulle, les Français sont soucieux d'établir une distinction entre l'Alliance elle-même - dont l'existence n'a jamais été contestée par la politique française - et la structure organisationnelle de l'OTAN - que les Français considèrent comme devant être améliorée. Pendant la Guerre froide, cette distinction était difficile à saisir, et encore plus à accepter, par les autres Alliés. Il me semble cependant que tel n'est plus le cas et que la distinction est encore plus justifiée.

Aujourd'hui, il est plus que jamais important d'établir des relations transatlantiques solides et durables, ne serait-ce que parce qu'elles ne peuvent plus être tenues pour acquises. Parallèlement, il est important de restructurer l'Alliance pour transformer l'OTAN en ce qui devrait essentiellement être une organisation bilatérale euro-américaine. Il s'agit-là du moyen de préserver la pertinence miliaire de l'OTAN et ainsi d'également préserver la connexion politico-stratégique à long terme entre l'Europe et les Etats-Unis, dans le cadre de l'Alliance transatlantique.

Bien à vous,
Frédéric




Interview
Amiral Mark Stanhope : DSACT
 


L'amiral Mark Stanhope est Commandant suprême adjoint des forces alliées Transformation depuis juillet 2004. Ce sous-marinier de 52 ans est entré dans la Royal Navy en 1970, où il a d'abord servi dans les sous-marins comme officier subalterne. Après avoir commandé des sous-marins conventionnels et nucléaires, une frégate et un porte-avions, sa carrière très variée lui a permis de participer à la formation de futurs commandants de sous-marins et d'occuper diverses fonctions au ministère de la Défense du Royaume-Uni, auprès du Conseil des ministres britannique, puis des commandements de l'OTAN. Immédiatement avant de rejoindre le Commandement allié Transformation, l'amiral Stanhope avait été nommé Commandant en chef adjoint de la Flotte.




La transformation militaire constitue un concept complexe. Qu'entendez-vous par-là ?


Suivant mon interprétation, la transformation consiste à valoriser la technologie et le mode de pensée modernes, afin d'intégrer toutes les capacités nécessaires pour fournir une force militaire de la manière la plus efficace et la plus rapide. Il s'agit, en fait, de faire les choses le plus intelligemment possible. Pour y parvenir, nous devons utiliser chaque outil disponible, ce qui inclut l'élaboration de concepts, la planification de la défense, le développement de la recherche et de la technologie, l'expérimentation, les enseignements tirés et la formation. J'aurais tendance à placer le mode de pensée novateur au sommet de la liste, pour veiller à ce que nous puissions fournir des capacités novatrices en première ligne le plus rapidement possible.

Après un examen attentif de la transformation, nous pensons que trois objectifs sont nécessaires pour l'atteindre : l'efficacité des décisions optimisées, des effets cohérents au niveau de l'ensemble de l'espace de bataille, ainsi qu'un déploiement et une capacité de soutien conjoints. Si nous pouvons atteindre ces objectifs, nous obtiendrons une force transformée. Pour y parvenir, nous avons créé cinq Equipes de projets intégrés (IPT) pour couvrir « sept domaines d'objectifs liés à la transformation » : Efficacité de la prise à partie, manouvres interarmées, renforcement de la coopération civilo-militaire, supériorité de l'information, capacité en réseau (qui, à certains égards sous-tend tout ce que nous faisons), opérations de forces expéditionnaires et logistique intégrée. Les IPT s'inscrivent transversalement dans la structure verticale de notre organisation, afin d'en assurer la gestion de manière véritablement matricielle.

Dans quelle mesure est-il possible de transformer les armées de l'OTAN en l'absence d'un accroissement des dépenses de défense ?

Il s'agit-là d'un défi essentiel. En tout premier lieu, il convient de trouver les moyens d'investir dans la transformation. Cela implique de renoncer à ce qui n'est plus militairement viable dans l'espace de bataille moderne. En renonçant à ce qui n'est plus pertinent, il est à espérer que les pays trouveront les moyens de réinvestir dans les capacités qui sont nécessaires pour permettre à la transformation de leurs forces d'aller de l'avant. Les gouvernements nationaux sont confrontés à des choix difficiles pour dégager les ressources destinées à combler les nombreuses lacunes qui nuisent aux capacités de l'Alliance. Les pays pourraient également envisager de soutenir l'Alliance en se spécialisant dans des capacités de niche, domaine que nous essayons de développer et d'encourager.

Dans quels domaines le fossé technologique entre les Etats-Unis et les Alliés européens et le Canada est-il particulièrement inquiétant ?

L'intégration des technologies nécessaires pour parvenir à la transformation constitue sans nul doute un défi. Qui plus est, c'est dans ce domaine que les Etats-Unis possèdent un avantage transformationnel, étant donné qu'il leur est plus facile de rassembler les nombreuses technologies qu'ils possèdent pour atteindre de meilleurs effets. En « intégrant » toutes les technologies qui existent déjà aux Etats-Unis, ce pays est en mesure de relever son seuil de capacité de manière substantielle. Ceci étant, au sein de l'Union européenne ainsi qu'au Canada, la plupart de ces mêmes technologies existent et il devrait être possible d'aspirer à surmonter les mêmes défis et à atteindre le niveau vers lequel tendent les Américains. Les transferts de technologies entre pays, de même que les transferts technologiques transatlantiques, représentent d'importants défis politiques. Mais nous cherchons à simplifier le processus. Nous ne pouvons cependant pas ignorer la question des ressources, car les Etats-Unis allouent à la défense un budget plus important que les autres pays.

Le Commandement allié Transformation existe depuis un peu plus d'un an et demi. Qu'a-t-il accompli depuis sa fondation ?

Le Commandement allié Transformation est extrêmement occupé à faire progresser de nombreuses initiatives sur de multiples fronts et dans de nouvelles directions. C'est ainsi, par exemple, que l'examen et la révision de la planification de la défense auxquels nous sommes actuellement confrontés impliquent une vision sur dix ans et plus. Nous examinons les exigences de capacités à long terme de l'OTAN, plutôt que de nous concentrer sur le plus court terme, comme l'Alliance l'a fait par le passé. Nous avons déjà produit un rapport sur la capacité en réseau de l'OTAN, qui fournit la base à partir de laquelle s'articuleront à l'avenir les besoins de l'Alliance en la matière. Il ne s'agit, bien sûr, que d'un document de base à ce stade ; il rassemble les exigences que l'Alliance dans son ensemble doit satisfaire pour parvenir à une capacité en réseau. L'important ici est l'aptitude à utiliser les systèmes actuels pour les insérer dans un réseau sans procéder à un réinvestissement complet. Nous considérons la capacité en réseau de l'OTAN comme essentielle pour soutenir une grande partie du futur développement de capacités. Si l'on peut investir dans le réseau, il devrait être possible d'accomplir davantage avec moins de ressources.

Nous accomplissons également un gigantesque travail en matière d'expérimentations. Celles-ci incluent, par exemple, les expériences menées avec le système de suivi des forces amies de l'OTAN en Afghanistan. Ce système, qui renforce considérablement la perception de la position des troupes et contribue à une réduction substantielle des tirs fratricides, a d'ailleurs dépassé le stade expérimental pour devenir une exigence opérationnelle. Nous nous intéressons également au suivi logistique et nous examinons comment présenter les informations aux décideurs de manière plus accessible, avec davantage de cohérence et une plus grande intégration.

En matière de formation, la création du Centre de guerre interarmées implanté à Stavanger, en Norvège, renforce très considérablement notre aptitude à former du personnel au niveau opérationnel, ce qui constitue un nouveau projet pour l'Alliance. Nous avons même créé un réseau de conseillers pour permettre à ce processus de formation de s'appuyer sur les compétences d'experts dans différents domaines. Nous avons renforcé le processus d'exploitation des enseignements tirés et accéléré la manière dont l'OTAN élabore des Ensembles de capacités. Il fallait auparavant deux années, voire davantage pour élaborer un Ensemble de capacités. Nous avons affiné et accéléré le processus. Nous examinons également tous les projets existants pour déterminer s'ils sont toujours aussi pertinents pour l'OTAN en 2005 et au-delà que dans les années 1990, quel que soit le moment où ils ont été agréés. Et nous œuvrons à la mise en service de Centres d'excellence nationaux.

Nous avons également accompli un formidable travail en matière de concepts. Avec le Commandement allié Opérations, nous avons rédigé un document intitulé La Vision stratégique, qui traite du défi de la transformation. Et nous sommes en train d'écrire Le Concept des futures opérations conjointes alliées, qui découle de La Vision stratégique et examine comment les Alliés peuvent parvenir à une plus grande unité dans leurs opérations. Nous avons forgé des liens avec l'industrie, pour contribuer à valoriser ses capacités à faire progresser la transformation. Nous sommes impliqués dans la formation d'officiers iraquiens au niveau opérationnel, un domaine auquel l'on n'avait guère pensé lors de la création du Commandement allié Transformation. Et nous accomplissons un considérable travail pour faire progresser la planification basée sur les effets pour les futures opérations, où nous cherchons à obtenir un résultat ou « effet » stratégique désiré par le biais de l'application de l'éventail complet des leviers militaires et non militaires.

Le Commandement allié Transformation exerce un impact de plus en plus dynamique sur la transformation de l'OTAN. Le rythme et la profondeur des progrès sont importants et nous travaillons à l'édification d'une OTAN mieux préparée pour faire face à l'avenir. Nous avons déjà parcouru un long chemin, mais je suis parfaitement conscient qu'il reste beaucoup à faire. Et comme le mot Transformation figure dans notre dénomination, le processus sera sans fin.


Aider à la transformation militaire des pays partenaires constitue l'une des tâches du Commandement allié Transformation. Quels sont les progrès accomplis dans ce domaine ?

Beaucoup de choses ont déjà été accomplies, mais l'on pourrait bien sûr faire davantage si l'organisation disposait de tout le personnel nécessaire. Notre capacité opérationnelle initiale et, à plus forte raison, notre capacité finale, ne sont pas encore atteintes. Il en résulte que nos niveaux d'effectifs ne sont pas encore suffisamment élevés pour effectuer tout le travail que nous voudrions ou que nous devons accomplir. Qui plus est, le travail avec les Partenaires constitue un domaine où nous sommes particulièrement affectés par le manque d'effectifs. Il n'empêche que nous considérons comme de la plus haute importance la contribution que nous apportons à la planification de la défense des pays partenaires et à l'application de programmes de formation dans ces pays.

Nous effectuons ces tâches en utilisant en particulier deux instruments étroitement liés : le Processus de planification et d'examen (PARP) du PpP et le Programme de coopération. Dans le cadre du PARP, nous aidons les Partenaires à planifier leur défense de façon très similaire à l'aide que nous apportons aux pays membres, c'est-à-dire en identifiant les réformes potentielles de la défense dans l'arène politique et militaire. Nous nous intéressons également aux Objectifs de partenariat, afin de transformer les structures et les capacités militaires. Dans le cadre du Programme de coopération, nous organisons de nombreux événements, incluant des cours, des programmes de formation et des séminaires, pour aider les Partenaires à se préparer à devenir membres à part entière de l'Alliance.


Le Commandement allié Transformation inclut le Centre de guerre interarmées implanté à Stavanger, en Norvège, et le Centre d'entraînement des forces interarmées à Bydgoszcz, en Pologne. Qu'ont donc ces centres à offrir de plus que l'Ecole de l'OTAN d'Oberammergau, en Allemagne, et le Collège de la défense de l'OTAN à Rome, en Italie?

La connexion entre les deux premières et les deux dernières entités est limitée, en raison du fait que l'Ecole de l'OTAN d'Oberammergau et le Collège de la défense de l'OTAN à Rome sont très impliqués dans la formation de groupes importants d'étudiants individuels dans tout un éventail de disciplines. Le Centre de guerre interarmées de Stavanger par contre se concentre sur le niveau opérationnel et l'instruction d'équipes. Traditionnellement, l'OTAN consacre beaucoup de temps à l'exercice collectif des pays au sein de l'Alliance pour fournir une capacité, mais sans beaucoup enseigner. Nous n'avions jamais réuni le niveau opérationnel de commandement et de contrôle pour une formation en vue d'une opération. C'est le rôle de niche que joue le Centre de guerre interarmées. De la sorte, nous avons déjà formé les trois derniers commandants de la FIAS en Afghanistan. Ils ont fait venir leurs quartiers généraux respectifs à Stavanger, où ils ont suivi deux semaines de formation intensive pour se préparer à la mission proprement dite.

Des commandants et des équipes de la Force de réaction de l'OTAN (NRF) ont également suivi une formation spécialisée à Stavanger pour se préparer à leur mission. C'est une chose tout à fait nouvelle. J'irais d'ailleurs jusqu'à dire que le Centre de guerre interarmées constitue l'une des premières réalisations majeures prévues par le Commandement allié Transformation. Ce centre est également chargé de certains travaux d'expérimentation, tels que l'analyse des confrontations et des collaborations. Il s'agit-là d'une chose à laquelle nous prêtons attention pour savoir comment mieux préparer les commandants et leurs équipes à négocier avec les divers protagonistes dans un conflit donné.

Le Centre d'entraînement des forces interarmées de Bydgoszcz, en Pologne, en est encore, à de nombreux égards, à ses débuts. D'ailleurs, ce n'est que récemment que nous avons achevé les négociations avec la Pologne concernant l'installation d'un quartier général de l'OTAN sur son territoire. La capacité de niche que ce Centre fournira à l'avenir porte toutefois sur le niveau de la formation destinée à préparer des représentants des trois armes au changement radical dans l'arène des opérations conjointes.

Le Centre interarmées d'analyse des enseignements tirés du Commandement allié Transformation implanté à Monsanto, au Portugal, analyse les opérations dirigées par l'OTAN en ex-Yougoslavie et en Afghanistan. Quelles leçons a-t-on pu tirer à ce jour et comment le Centre est-il en mesure de contribuer à l'amélioration des procédures opérationnelles de l'Alliance ?

Nous voulons que le Centre interarmées d'analyse des enseignements soit en mesure de dégager les leçons acquises sur les terrains opérationnels et de les exploiter le plus rapidement possible. Le Centre doit aller plus loin que la simple identification des problèmes ; il doit, comme son nom l'indique, en tirer des enseignements et agir rapidement afin que nous puissions améliorer nos capacités et procédures alors que les opérations sont toujours en cours. Par le passé, l'OTAN organisait des exercices, examinait les enseignements tirés de ces exercices, prenait le temps d'y réfléchir, les analysait, rédigeait des rapports intéressants et générait un produit deux ans environ après les exercices. Nous ne pouvons plus nous satisfaire de cette manière de faire à l'heure actuelle. Nous devons être en mesure d'exploiter rapidement en situation les leçons que nous avons tirées, tout en en faisant profiter simultanément notre structure de formation et d'enseignement.

Les membres du Centre interarmées d'analyse des enseignements tirés déployés en Afghanistan et en Iraq s'intéressent aux défis générés par ces déploiements. L'OTAN n'a commencé à se déployer hors zone que voici deux ans environ. De nombreux enseignements doivent donc encore être tirés, notamment dans des domaines tels que la constitution de forces et les moyens de transport aérien stratégique.


Le Commandement allié Transformation assure également la formation de forces de sécurité iraquiennes hors d'Iraq. Comment cela se déroule-t-il et quels sont les problèmes rencontrés ?

Le Commandement allié Transformation est responsable de la formation hors d'Iraq d'étudiants iraquiens. Nous avons déjà organisé et coordonné des programmes de formation au Centre de guerre interarmées de Stavanger en novembre et à l'Ecole de l'OTAN d'Oberammergau en décembre. De la sorte, vingt-deux étudiants au total sont déjà passés par notre organisation. A Stavanger, les cours étaient centrés sur une formation de haut niveau, afin de permettre à des dirigeants essentiels, des généraux, de comprendre comment mener leurs opérations suivant les structures occidentales et en fonction des normes occidentales. Entre février et mai, nous espérons pouvoir former cent vingt étudiants supplémentaires au Centre de guerre interarmées et à l'Ecole de l'OTAN. Parallèlement, d'autres étudiants suivront des cours organisés par différents pays, tels que l'Italie.

Le processus est plus lent que nous l'avions espéré. Cela s'explique en partie par le fait que - comme on peut le comprendre - le ministère iraquien de la Défense se concentre sur d'autres problèmes. Il n'est pas facile d'apporter une formation de haut niveau à autant de personnes en un laps de temps aussi bref. Les élections ont désormais eu lieu en Iraq et nous espérons que davantage d'étudiants entameront leur formation. La question de la langue constitue également un problème. Ainsi, il convient de prévoir des interprètes pour les personnes qui viennent suivre un bref enseignement à l'Ecole de l'OTAN, mais si cet enseignement est plus long, tel que le programme de six mois pour la formation d'éléments d'état-major qui se déroule au Collège de la défense de l'OTAN, à Rome, les étudiants doivent avoir les compétences linguistiques requises pour tirer parti des cours qu'ils reçoivent.


Avec quels centres d'excellence nationaux le Commandement allié Transformation collabore-t-il et comment les choses se passent-elles ?

Nous sommes responsables de la coordination de tous les futurs Centres d'excellence. C'est ainsi que nous négocions actuellement avec de nombreux pays qui proposent que des centres de formation dans des domaines de compétence particuliers soient considérés comme des Centres d'excellence. Jusqu'à présent, une seule offre est parvenue au stade où il est officiellement possible de la reconnaître comme un Centre d'excellence via la signature d'un Protocole d'accord. Il s'agit du Centre de compétence pour la puissance aérienne interarmées de Kalkar, en Allemagne. Le prochain sera probablement le Centre d'excellence pour les opérations navales interarmées et combinées proposé par les Etats-Unis.

Nous négocions actuellement avec de nombreux autres Centres d'excellence potentiels. En Turquie, par exemple, un Centre d'excellence pour la défense contre le terrorisme, ainsi qu'un Champ d'entraînement au tir aérien tactique sont en examen. En Estonie, il s'agit d'un Centre d'excellence pour la cyber-défense. Nous examinons également une proposition de Centre d'excellence pour la coopération civilo-militaire au Groupe CIMIC Nord, qui constitue une organisation au financement multinational. En République tchèque, notre intérêt se porte sur un Centre d'excellence pour la défense nucléaire, biologique et chimique et, en Italie, sur un Centre d'excellence pour les opérations de police. Ce sont autant d'exemples de domaines de compétence que les pays souhaitent lier à l'OTAN à des fins de formation et que l'Alliance peut pleinement utiliser. Il est clair que nous voulons que leur mise en service intervienne le plus rapidement possible, mais nous devons d'abord négocier les modalités dans le cadre desquelles les Centres fourniront leurs produits.


Le développement de la Force de réaction de l'OTAN constitue l'un des principaux projets sur lesquels le Commandement allié Transformation travaille actuellement. Quelle est votre évaluation de son état d'avancement ?

Les progrès dans le domaine militaire sont en très bonne voie, mais nous sommes confrontés à des défis, en partie relevés par le Commandement allié Opérations et en partie par le Commandement allié Transformation. Le Commandement allié Opérations s'occupe des domaines liés aux capacités et exigences qui vont s'avérer nécessaires à court terme pour fournir à la NRF sa capacité opérationnelle finale, l'an prochain. Le Commandement allié Transformation s'intéresse pour sa part au plus long terme, pour veiller à ce que le niveau de capacités que la NRF sera à même de fournir continuera de croître régulièrement.

Dans le cas des défis proches de leur terme, nous venons d'achever un exercice baptisé Allied Reach 2005 à Stavanger, où les deux Commandements se sont concentrés sur les problèmes stratégiques qui doivent être résolus. Nous privilégions l'efficience multinationale par rapport à l'efficacité militaire. Jusqu'à quel point la NRF peut-elle « se multinationaliser » sans que cela dégrade sa capacité militaire globale ? Nous examinons la manière dont les processus actuels permettront la planification anticipée pour que nous puissions respecter le délai de cinq à vingt jours dans lequel la NRF doit être en mesure d'intervenir. L'intégration de la logistique suscite notre intérêt : comment dépasser les anciennes structures de l'OTAN assignant aux différents pays la responsabilité d'assurer leur propre soutien logistique, afin d'intégrer l'ensemble du train logistique pour garantir un soutien simplifié et plus judicieux de la NRF ? Le partage des renseignements et la gestion des connaissances constituent deux autres domaines délicats, dans lesquels nous devons veiller à être le plus transparent possible au niveau de l'ensemble de l'Alliance, afin de pouvoir faire face efficacement à n'importe quelle crise ou opération dans laquelle la NRF est susceptible d'être impliquée. L'élément de commandement et de contrôle retient aussi notre attention, de même que le transfert d'autorité entre les pays et l'OTAN elle-même, en particulier la manière de minimiser l'impact des oppositions nationales.

Le financement commun de la NRF constitue un problème majeur. S'il incombe au Siège de l'OTAN et non aux commandements militaires de le résoudre, il nous préoccupe grandement, car l'implication dans la NRF est onéreuse. Il est clair que les pays ne veulent pas avoir l'impression de payer deux fois, en fournissant volontairement des forces d'une part et en payant pour leur soutien et leurs exercices de l'autre.





Interview
Nick Witney : la conscience de l'Europe en matière de capacités
 

 

 

Nick Witney est le premier directeur général de l'Agence européenne de défense, l'organisme créé par le Conseil des ministres de l'Union européenne en juillet 2004 pour améliorer les capacités de défense de l'Europe. Avant sa nomination à la tête de l'Agence, il a occupé un certain nombre de fonctions de haut niveau au ministère de la Défense britannique et, plus récemment, celui de directeur général pour la politique de sécurité internationale. Plus tôt dans sa carrière, Nick Witney a passé une année de congé sabbatique dans la société RAND en Californie et a également travaillé comme diplomate au Bureau des Affaires étrangères et du Commonwealth, en poste au Moyen-Orient et à Washington D.C.








Qu'est-ce que l'Agence européenne de défense et pourquoi a-t-elle été créée ?

C'est une agence du Conseil de l'Union européenne, dont la mission consiste à « soutenir les Etats membres dans leurs efforts pour améliorer les capacités de défense européennes dans le domaine de la gestion des crises et pour soutenir la Politique européenne de sécurité et de défense » actuelle et future. Nous devons donc nous préoccuper des besoins actuels et anticiper les exigences qui seront d'actualité dans vingt à trente ans.

Plus spécifiquement, l'Agence est chargée de quatre fonctions principales, ayant trait au développement des capacités de défense, à la coopération en matière d'armements, à la base technologique et industrielle de la défense européenne associée au marché des équipements de défense, et à la promotion de la collaboration dans les domaines de la recherche et de la technologie (R&T). Il s'agit-là d'un large éventail de responsabilités, même si nous ne nous occupons pas de l'opérationnel et que nos avis ne sont pas sollicités pour les questions de politique de défense et de stratégie.

Chaque pays membre de l'UE participe à l'Agence, sauf le Danemark, qui a choisi de demeurer en dehors de la PESD. Le mécanisme fondateur repose sur le revenu national brut. Ceci étant, les sommes impliquées pour le moment ne sont pas particulièrement importantes. Le budget pour cette année atteint vingt millions d'euros. Il est suffisant pour rémunérer le personnel, pour nous installer dans nos nouveaux bureaux et nous laisse un budget d'amorçage de trois millions d'euros, pour la réalisation d'études de faisabilité.

L'Agence européenne de défense est la troisième agence à relever du Conseil. Les deux premières sont le Centre satellitaire à Torrejón et l'Institut d'études de sécurité à Paris, tous deux issus de l'Union de l'Europe occidentale.

En quoi l'Agence diffère-t-elle d'autres groupes d'armements européens comme l'OCCAR et le GAEO ?

Nous présentons plusieurs caractéristiques uniques. L'Agence est petite, tout en ayant de larges responsabilités. Elle est en outre vraiment destinée à impliquer les Etats membres. L'AEF est gérée par un Comité de direction, présidé par Javier Solana (le chef de l'Agence et, donc, mon patron) et composé des divers ministres de la Défense. Ce Comité pourra revêtir diverses configurations, avec la participation tantôt des directeurs de la recherche et de la technologie, tantôt des responsables du développement des capacités. Lorsque qu'il sera pleinement opérationnel, nous devrions nous rencontrer toutes les six semaines.

La presque totalité de notre personnel provient des Etats membres et nous centraliserons donc les activités conjointes de ceux-ci. Nous orchestrerons une série de conversations, de séminaires, de groupes de travail et d'autres structures plus ou moins formelles, pour faire de l'Agence l'enceinte où les Etats membres se rencontrent afin de coopérer sur tout un éventail d'activités. L'ampleur des activités constitue notre force, car elle nous permettra de générer des synergies.

Le GAEO cesse ses activités à la fin juin et nous reprendrons ses fonctions. J'espère que, comme nous serons en mesure d'approcher celles-ci d'une manière plus holistique, nous pourrons générer des synergies supplémentaires à partir des différents ordres du jour. L'OCCAR est, pour sa part, une agence intergouvernementale, mais qui ne s'inscrit pas dans l'enceinte européenne. Elle appartient exclusivement à ses six actionnaires et constitue une agence d'acquisition chargée de mener à bien des programmes. Elle a ainsi repris récemment la gestion du programme de l'A400M Airlifter. Dans ce cas, la tâche de l'OCCAR consiste à veiller à ce que le fournisseur livre les avions au moment et au coût voulus. Nos activités débuteront en amont de celle de l'OCCAR et le demeureront. Nous chercherons à obtenir un consensus sur les priorités en matière de capacités, puis à générer des propositions, à présenter des idées et à parvenir à nouveau à un consensus pour aller ensemble de l'avant. Il est possible qu'à l'avenir, nous assurions nous-mêmes une certaine gestion. A l'heure actuelle cependant, je considère notre rôle comme complémentaire de celui de l'OCCAR. J'espère que nous pourrons générer les programmes en coopération dont l'OCCAR assurera ensuite la gestion. Personne n'est obligé de se tourner vers l'OCCAR pour un travail de gestion de ce type, mais cette organisation accomplit correctement ce travail et serait probablement intéressée de le prendre en charge.


De combien de personnes se compose le personnel de l'Agence et comment celle-ci est-elle structurée ?

Actuellement, nous sommes une trentaine, mais une fois que le recrutement initial sera achevé cet été, nous serons 77 au total. Nous sommes répartis entre quatre directions principales. Chacune d'elles correspond à l'une de nos quatre principales fonctions de développement des capacités : recherche et technologie, armements, industrie et marchés. Ceci étant, les personnes qui travaillent pour la Direction R&T ne se consacreront pas à elle en exclusivité. Elles passeront la majeure partie de leur temps à travailler dans des équipes de projet intégrées. A chaque fois que nous commencerons à nous intéresser à une question particulière, nous désignerons un dirigeant, qui formera ensuite une équipe intégrée, en puisant dans le personnel des quatre directions. Quels que soient les sujets que nous aborderons - et nous avons quatre grands projets pour cette année -, nous considérons que le meilleur moyen de les mener à bien est d'adopter une approche holistique, qui exige donc une expertise dans les quatre disciplines.

Quelles sont vos priorités immédiates ?

Notre priorité immédiate, qui constitue un préalable à tout le reste, consiste à devenir opérationnel, à recruter du personnel et à emménager dans de nouveaux bureaux. Nous devons également expliquer notre mission. L'Agence suscite un fantastique intérêt, mais son concept n'est pas encore bien compris. Nous devons apprendre à connaître nos actionnaires, c'est-à-dire les 24 Etats membres de manière individuelle. Cela mis à part, nous avons un programme de travail pour l'année à venir qui spécifie quatre programmes prioritaires. Il s'agit du marché européen des équipements de défense, une étude du contrôle et de la communication du commandement, les véhicules blindés de combat et les véhicules aériens sans pilote (UAV) ou drones.

Le marché européen des équipements de défense nous intéresse parce que la Commission a publié un Livre Blanc sur le sujet en septembre dernier et je peux dire que nous avons récolté notre premier succès dans ce domaine. Lors d'un Comité de direction voici quinze jours, tous les pays sont tombés d'accord pour lancer un processus visant à parvenir à un accord pour la fin de l'année sur l'accroissement de la concurrence en matière d'acquisition d'équipements de défense. Nous consacrerons donc cette année à explorer la question et à en discuter, afin d'élaborer ce qui sera probablement, dans un premier temps, un code de conduite intergouvernemental volontaire, auquel - nous l'espérons - les vingt-quatre pays souscriront. Les acquisitions d'équipements militaires échappent dans une large mesure aux règles qui régissent le marché intérieur européen. Si, d'ici la fin de l'année, nous sommes en mesure de présenter un plan convaincant pour l'ouverture des processus d'offres, nous aurons accompli un gigantesque pas en avant. Cela aidera également l'Europe à obtenir une meilleure rentabilité de ses investissements en matière de défense.

Le commandement, le contrôle et la communication (C3) demeurent un problème pour les opérations déployées. Nous travaillons actuellement à une étude C3 conjointe avec l'état-major de l'Union européenne. Elle devrait être prête en mai et nous fournir trois ou quatre objectifs. D'autres domaines pourraient être identifiés ultérieurement à la suite de l'opération de l'UE en Bosnie-Herzégovine. Par ailleurs, la communication satellitaire représente un autre domaine où les Européens pourraient progresser si nous analysons ensemble le problème, qui est essentiellement lié à la capacité, et si nous développons des solutions collectives.

Dans deux ou trois ans, nos objectifs prioritaires seront déterminés par une analyse plus scientifique des capacités nécessaires, afin de supporter ceux de la PESD. Mais, pour commencer, nous avons choisi les UAV et les véhicules blindés de combat, qui présentent de l'intérêt dans une perspective paneuropéenne. Plusieurs pays reconnaissent que les UAV constituent quelque chose de nouveau et d'important. Ils investissent donc dans leurs propres programmes de recherche. A moins d'une collaboration entre pays, le produit fini ne sera cependant pas aussi bon qu'il aurait pu l'être en termes d'interopérabilité et d'utilité pratique. Le coût sera également plus élevé. Notre objectif consiste à obtenir une vue d'ensemble de ce qui se passe précisément dans l'ensemble de l'Europe. Nous présenterons ensuite cette analyse à notre Comité de direction, pour savoir si les Etats membres sont satisfaits de cette situation. Si tel n'est pas le cas, nous présenterons quelques propositions sur la manière de renforcer la cohérence. Y compris pour les véhicules blindés.

Existe-t-il un lien entre votre travail et la recherche liée à la sécurité qui sera financée par la Direction générale de la recherche de la Commission ?

Il existe des propositions pour un grand programme de dépenses R&T en matière de recherche sécuritaire. Officiellement, nous devons établir une distinction claire entre la recherche en matière de sécurité et de défense. Les ministres de la Défense sont responsables de la recherche en matière de défense et l'argent qui lui est alloué provient des budgets de la défense. La recherche en matière de sécurité peut être financée par la Commission. En dépit de la distinction officielle dont je viens de parler, en réalité, beaucoup de technologies en cours de développement et nombre des entreprises impliquées dans la recherche seront les mêmes. Le point délicat consistera à préserver la distinction officielle et veiller à ce que les recherches les plus pertinentes soient entreprises. Nous devrons être au courant du travail de la Commission, afin d'éviter de financer deux fois les mêmes recherches. Et nous devrons partager les résultats de ces recherches. L'on peut même imaginer que la Commission finance certains projets jugés intéressants par l'Agence.

De quelles capacités l'Europe manque-t-elle principalement et comment l'Agence l'aidera-t-elle à les obtenir ?

Je ne pense pas que les temps aient jamais été aussi difficiles pour les planificateurs militaires. Ceux-ci sont en effet confrontés à un double défi qui consiste, à passer de la défense territoriale à des opérations déployées et, simultanément, à essayer d'intégrer les implications d'une révolution technologique qui relègue aux oubliettes la guerre propre à l'ère industrielle au profit de l'âge de l'information. En Europe, nous avons trop d'équipements lourds et un grand nombre de capacités nous font défaut : capacité de soutien, capacité de déploiement, mobilité et interopérabilité. Beaucoup de ces capacités sont associées à de nouveaux systèmes d'observation et de communication, dont la technologie progresse à pas de géant dans le domaine civil. Il s'agit-là du type d'évolution que nous devons encourager parmi les gouvernements. Mais, comme nous ne sommes qu'une petite Agence avec un budget modeste, nous devons, pour l'essentiel, jouer le rôle de conscience et de catalyseur.

Nous sommes en mesure de fournir une analyse exceptionnellement pertinente de l'ensemble de la scène européenne. J'espère que cela nous permettra d'expliquer la situation à nos actionnaires - c'est-à-dire aux Etats membres -et de recueillir leur opinion à ce sujet. Si celle-ci est défavorable, nous présenterons des propositions pour améliorer les choses. En fin de compte, il appartiendra aux vingt-quatre ministres de la Défense de se mettre d'accord pour ajuster certains éléments dans leurs plans nationaux et pour dépenser l'argent différemment afin de prendre en compte la dimension européenne. Je pense que cela peut se passer de la sorte et que ce sera effectivement le cas, car l'Agence bénéficie actuellement d'un formidable soutien politique.

Comment une Agence principalement composée de personnes soutenues par les capitales peut-elle espérer convaincre ces mêmes capitales de modifier leur approche en matière d'acquisition d'équipements militaires ?

En fait, c'est précisément parce que notre Agence est composée de personnes soutenues par les capitales que nous pouvons exercer un certain impact. En dépit de nos compétences et de notre inventivité, nous ne pourrions espérer faire passer notre message si nous nous contentions d'exposer ce que nous estimons devoir être fait et si nous le présentions comme une chose
« à prendre ou à laisser ». Nous sommes au début d'un long périple, que nous devrons - je veux dire l'Agence et les vingt-quatre Etats membres - effectuer de concert. L'Agence a été conçue pour être en mesure d'établir un ordre du jour, mais elle ne pourra réussir dans sa mission que si elle parvient à rallier tous les pays et à veiller à ce qu'ils demeurent impliqués. Ce sont eux qui ont la haute main sur tout ce que nous proposons.

La création de l'Agence laisse-t-elle présager d'une européanisation des politiques étrangère et de sécurité des Etats membres de l'UE ?

C'est tout le contraire. Nous disposons déjà d'une Politique européenne de sécurité et de défense, ainsi que d'une Stratégie européenne de sécurité, qui établit clairement les tenants et les aboutissants de la PESD. L'Agence existe pour permettre à l'Europe d'accomplir ce que prévoit la Stratégie de sécurité. Mais celle-ci indique que, pour que l'Europe supporte sa part du fardeau de la sécurité mondiale, elle doit disposer des outils adéquats. Ce n'est cependant pas le cas pour l'instant et l'Europe ne peut accomplir qu'une partie de son travail. Le rôle de l'Agence consiste à essayer de permettre l'obtention des moyens, des capacités, des outils et de l'infrastructure ou, en d'autres termes, de combler le fossé entre ce que l'Europe peut accomplir aujourd'hui et ce qu'elle aimerait pouvoir faire.

Comment l'Agence entend-elle coordonner son travail avec l'OTAN, afin d'éviter les doubles emplois ?

Il est encore fort tôt pour le dire avec précision, mais certains mécanismes sont néanmoins déjà en place. Je pense, par exemple, au Groupe OTAN-UE sur les capacités et je participerai à ma première réunion de cet organisme en avril. Nous envisageons également d'inviter occasionnellement le Secrétaire général de l'OTAN et les Secrétaires généraux adjoints concernés aux réunions de notre Comité de direction. Qui plus est, et bien que cela n'ait pas encore été décidé, l'Agence pourrait être invitée à occuper, à la Conférence des directeurs nationaux des armements, le siège que le GAEO a occupé jusqu'à présent. Il s'agit-là, bien sûr, d'autant de liens protocolaires. Je pense que, dans la pratique, les meilleurs liens pour veiller à ce que nous n'empiétions pas sur nos domaines respectifs sont informels. J'ai déjà passé en revue notre programme de travail pour cette année avec John Colston [le Secrétaire général adjoint de l'OTAN pour les Plans et la politique de défense] et Marshall Billingslea [le Secrétaire général adjoint de l'OTAN pour l'investissement pour la défense], afin de noter leurs observations et de veiller à ne pas empiéter sur le terrain de l'autre au cours des premiers mois.

Une coopération est-elle envisagée avec les pays européens de l'OTAN qui ne participent pas à l'Agence ?

Une certaine coopération est envisagée. Des pays comme la Norvège et la Turquie bénéficieront d'arrangements administratifs établissant la nature de leur association avec l'Agence, afin de leur permettre d'avoir une bonne idée de ce qui se passe au sein de celle-ci. De la sorte, si - disons - une demi-douzaine d'Etats membres envisage de se réunir sur un projet particulier, les pays non participants pourraient être priés de se joindre à eux, s'ils le souhaitent. Le cas du Danemark est différent et aucun arrangement administratif de ce type n'est envisagé. Cela s'explique par le fait que ce pays est un Etat de l'UE qui a choisi de ne pas participer.

Quel sera l'impact de l'Agence sur la coopération industrielle transatlantique en matière de défense ? Les entreprises américaines se verront-elles exclues des marchés européens ?

Des problèmes transatlantiques importants existent en la matière. L'initiative appartient toutefois dans une large mesure aux Etats-Unis. Ce sont essentiellement eux qui restreignent le flux technologique entre les deux côtés de l'Atlantique et limitent l'accès des Européens au marché américain, alors que les Américains bénéficient d'un accès assez ouvert au marché en Europe. Les Etats-Unis consacrent nettement plus d'argent à la défense que l'Europe et abordent donc ces problèmes en position de force. Si les Européens désapprouvent ce déséquilibre en matière d'échanges technologiques et d'accès aux marchés, la chose la plus sensée qu'ils puissent faire consiste à investir dans une plus forte base technologico-industrielle en matière de défense, de façon à ce que ces problèmes soient traités en termes plus équilibrés de part et d'autre de l'Atlantique. Le moyen d'y parvenir consiste à surmonter la fragmentation et à promouvoir une plus grande consolidation, en générant ainsi une efficacité accrue des sommes non négligeables consacrées à la défense en Europe. Il s'agit toutefois d'un projet à long terme. En ce qui concerne l'accès des Etats-Unis aux marchés européens, l'Agence ne modifiera en rien la situation. C'est une question sur laquelle les points de vue entre les vingt-quatre actionnaires sont fondamentalement différents. Je pense, dès lors, que mon Comité de direction décidera de ne pas marquer son accord dans ce domaine.

Quel sera l'impact de l'Agence sur l'industrie européenne de la défense ? Vous attendez-vous à un renforcement de sa consolidation ?

Je l'espère vivement. Je suis convaincu qu'une plus grande consolidation est nécessaire au sein de l'industrie européenne de la défense. Ce point fait d'ailleurs l'objet d'un large accord depuis les années 1990 et des progrès relativement importants ont déjà été réalisés ces dernières années, en particulier dans certains secteurs tels que l'industrie aérospatiale. Dans d'autres domaines, les secteurs terrestres et maritimes par exemple, la consolidation n'est pas encore intervenue. Je pense qu'une plus grande cohésion de notre part en la matière constitue un impératif opérationnel et économique. Ceci étant, comme avec tant de ces problèmes, l'Agence ne peut contribuer au processus que par ses conseils et ses analyses.



Comment mesurer la réussite de l'Agence ?

L'un des éléments de notre programme de travail pour cette année prévoit que nous soumettions à notre Comité de direction à la fin de l'année une évaluation réaliste de nos performances. Entre parenthèses, cette évaluation mesurera les performances des Etats membres aussi bien que celles de l'Agence. La mesure des performances que j'ai en tête inclut un objectif financier prévoyant d'allouer une proportion plus grande des fonds R&T consacrés à la défense européenne en collaboration et éventuellement en fonction de critères d' « opérabilité » des forces, tels qu'imaginés à l'origine par l'OTAN.






Histoire

Manlio Brosio : l'artisan du consensus à l'époque de la Guerre froide

Vingt-cinq ans après la disparition de Manlio Brosio, Ryan C. Hendrickson s'intéresse à l'ouvre accomplie par le quatrième Secrétaire général de l'OTAN.

Au cours des vingt-cinq années qui se sont écoulées depuis la disparition, le 14 mars 1980, de Manlio Brosio, quatrième Secrétaire général de l'OTAN, l'environnement stratégique et les activités de l'Alliance ont évolué de manière radicale. Il est cependant un aspect du travail de l'OTAN qui n'a pas changé : c'est celui du processus d'établissement d'un consensus. Or c'est précisément dans ce domaine que Manlio Brosio, un homme discret qui apparaissait rarement sous les feux des projecteurs, excella au cours des sept années - de 1964 à 1971 - pendant lesquelles il dirigea l'Alliance.

Né en 1897, Manlio Brosio fit des études de droit à l'Université de Turin. Son intérêt précoce pour la politique connut une fin prématurée avec l'arrivée au pouvoir des fascistes. Antifasciste convaincu, Manlio Brosio revint sur la scène politique en 1943, en occupant brièvement le poste de Vice-Premier ministre, puis celui de ministre de la Défense en 1945 et 1946. Après avoir rempli les fonctions d'ambassadeur d'Italie en Union soviétique, au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et en France successivement entre 1947 et 1964, Manlio Brosio arriva à l'OTAN avec un bagage particulièrement bien adapté pour faire face aux problèmes que l'Alliance connaissait à l'époque. Comme Robert S. Jordan et Michael Bloom, les principaux historiens des Secrétaires généraux de l'OTAN au temps de la Guerre froide, l'expliquent dans Political Leadership in NATO (Westview Press, Boulder, CO, 1979), Manlio Brosio conserva en permanence un profond attachement à l'unité transatlantique et constitua un véritable dirigeant et représentant pour tous les Alliés, petits et grands.

Aimable et amical, Manlio Brosio évitait les confrontations directes au sein de l'Alliance et cherchait plutôt à se poser en administrateur efficace et à ouvrer à la promotion du consensus par le biais d'une diplomatie patiente et de la négociation privée. Extrêmement cultivé et doté du sens aigu du détail, Manlio Brosio arrivait à l'OTAN tôt le matin et s'immergeait immédiatement dans tous les aspects politiques des opérations de l'Alliance. Ses assistants se souviennent de sa connaissance exceptionnelle des affaires en cours, connaissance qu'il acquérait et entretenait par une lecture avide des quotidiens du matin. Sa routine matinale incluait également l'étude de la langue allemande, une compétence linguistique qu'il estimait nécessaire de développer pour servir plus efficacement tous les membres de l'Alliance.

L'ère Brosio représenta une période particulièrement difficile pour l'unité entre les Alliés, marquée d'une part par l'évolution du mode de pensée stratégique de l'OTAN, qui passa d'une doctrine de « représailles massives » à celle d'une « réponse flexible », et d'autre part par le déménagement du siège de l'Alliance de Paris à Bruxelles suite aux divergences sur la nouvelle doctrine.

Jordan et Bloom remarquent que, pour demeurer le leader des quinze Alliés, Manlio Brosio choisit de temporairement renoncer à sa présidence du Conseil de l'Atlantique Nord. C'est ainsi qu'André de Staercke, l'ambassadeur de la Belgique auprès de l'OTAN, présida de facto le Conseil de l'Atlantique Nord lors des négociations sur le déménagement de l'Alliance à Bruxelles. Pendant ce temps, Manlio Brosio veillait à maintenir un contact étroit et la communication ouverte avec tous les Alliés et à promouvoir l'unité de l'OTAN.

Alors que l'OTAN préparait son déménagement à Bruxelles, des divergences entre Alliés se firent jour sur les propositions de maîtrise des armements adressées à l'Union soviétique, de nombreux Alliés estimant que des consultations plus poussées s'avéraient nécessaires au sein de l'OTAN. Suite à la suggestion du ministre belge des Affaires étrangères Pierre Harmel, le Conseil de l'Atlantique Nord entama une étude destinée à réexaminer la mission et les objectifs de l'OTAN en cette période de Guerre froide.

Le Rapport Harmel issu cette étude, et dont la préparation exigea un an de travail, formula une nouvelle marche à suivre révolutionnaire pour l'OTAN. Il concluait que l'Alliance était investie de deux missions d'égale importance : la défense et la détente. Ce rapport recommandait donc que l'OTAN conserve sa mission traditionnelle de défense et qu'elle élabore un nouvel objectif de « détente ». Cela signifiait que, tout en étant conscients de la menace que faisaient planer l'Union soviétique et le Pacte de Varsovie sur la sécurité, et de la nécessité d'une dissuasion militaire, les Alliés devaient également chercher à promouvoir des relations plus stables et à aborder les problèmes politiques sous-jacents.

De nos jours, la plupart des analystes considèrent le Rapport Harmel comme un document majeur, qui contribua à élargir la mission de l'OTAN et permit à l'Alliance de dépasser son rôle de simple organisation militaire pour devenir une union diplomatique, également investie de missions politiques. Dans NATO, The European Union and the Atlantic Community: The Transatlantic Bargain Reconsidered (Rowan et Littlefield, Boulder, CO, 2002), Stanley R. Sloan lui attribue le mérite d'avoir favorisé la restauration d'un large consensus stratégique parmi les Alliés, alors que l'OTAN évoluait pour recourir à différentes approches diplomatiques, politiques et militaires afin d'assurer la sécurité transatlantique. Sans doute le Rapport Harmel a-t-il également ouvert la voie aux changements plus larges des missions qui sont survenus au Sommet de Rome en 1991, lorsque les Alliés ont approuvé le premier Concept stratégique de l'après-Guerre froide.

Chose intéressante, Manlio Brosio lui-même éprouva initialement des doutes quant à la détente. Ceux-ci apparaissent dans ses journaux intimes conservés dans les archives de la Fondation Luigi Einaudi à Turin, qui n'ont pas encore été publiés à ce jour et sont en cours de révision par l'historienne italienne Bruna Bagnato de l'Université de Florence. En dépit de sa perplexité, Manlio Brosio finit par apporter son total soutien au Rapport Harmel. Avant et après l'approbation officielle du rapport par les Alliés, il assura d'ailleurs la promotion de la coopération transatlantique en matière de maîtrise des armements, par le biais de ses efforts diplomatiques au sein de l'Alliance. Parallèlement, des initiatives conduites par les Etats-Unis aboutirent au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires et aux Négociations sur la limitation des armes stratégiques.

En plus du leadership qu'il s'efforça de démontrer lors de ces événements spécifiques de l'histoire de l'OTAN, l'on se souvient également de Manlio Brosio pour son combat en faveur des dépenses de défense, la façon disciplinée dont il supervisait les réunions du Conseil, et sa connaissance ainsi que son respect du protocole diplomatique entre les Alliés. Il avait également le don de conserver son calme lors des séances tendues du Conseil de l'Atlantique Nord et ne dévoilait que rarement ses émotions, même lors des discussions les plus houleuses. Aux moments de plus grandes tensions, il excellait d'ailleurs à rédiger des mémorandums relatifs aux décisions, tirant le meilleur parti des nuances sémantiques et politiques dans les domaines où un consensus de l'Alliance pouvait être identifié.

Dans ses mémoires - NATO: The Transatlantic Bargain (Harper & Row, New York, 1970) - l'ancien ambassadeur des Etats-Unis auprès de l'OTAN Harlan Cleveland, en poste à l'époque où Manlio Brosio était Secrétaire général, lui attribue le mérite d'avoir fourni les « ingrédients politiques » nécessaires pour parvenir à un consensus sur les questions les plus difficiles. Il explique ces prouesses par le style diplomatique judicieux et prudent de Manlio Brosio, qui contribuait souvent à générer la compréhension commune et la communication parmi les Alliés.

Manlio Brosio était un ardent défenseur des déjeuners du mardi avec les ambassadeurs de l'OTAN, offrant aux Représentants permanents l'occasion de se rencontrer de manière informelle pour trouver et développer des objectifs politiques partagés. A la différence de son prédécesseur, Dirk Stikker, Manlio Brosio mettait un point d'honneur à assister à ces déjeuners, qui finirent par constituer un rouage important, unique en son genre, du mécanisme institutionnel de l'OTAN.

Manlio Brosio parvint aussi à développer des relations de travail efficaces avec les deux Commandants suprêmes des forces alliées en Europe qui se succédèrent à l'époque où il fut Secrétaire général - les généraux américains Lyman L. Lemnitzer et Andrew J. Goodpaster - en dépit de personnalités et de styles de leadership très différents.

Comme le Secrétaire général ne peut influencer les décisions de l'OTAN que par le biais de sa présidence du Conseil de l'Atlantique Nord et qu'il ne dispose d'aucune autorité officielle ni de pouvoir de prise de décisions quant à la politique de l'Alliance, le chef de l'OTAN est toujours limité dans son aptitude à orienter l'Alliance dans de nouvelles directions. A l'instar de nombreux Secrétaires généraux, Manlio Brosio dut parfois lutter pour faire entendre sa voix et son impact personnel sur l'Alliance ne doit donc pas être exagéré. Il n'empêche que, en raison des défis stratégiques complexes auxquels l'OTAN fut confrontée au milieu des années 1960, l'histoire retient une image extrêmement positive des années durant lesquelles Manlio Brosio tint la barre de l'Alliance. L'habileté et la diplomatie patiente avec lesquelles Manlio Brosio remplit ses fonctions constituent d'ailleurs des compétences que tous les Secrétaires généraux se doivent de cultiver pour aider l'OTAN à affronter les périodes de changements et de divergences entre Alliés.

Ryan C. Hendrickson est maître de conférences en sciences politiques à l'Eastern Illinois University et rédige actuellement un livre consacré aux Secrétaires généraux de l'OTAN.






Spécial

Le défi de la transformation

John J. Garstka s'intéresse au concept de transformation, au rôle qu'il joue dans les organisations tant commerciales que militaires, ainsi qu'à certains aspects de la transformation de l'OTAN.

La transformation consiste à procéder à un changement soutenu et intentionnel, souvent sur une grande échelle, dont l'objectif stratégique réside dans la création ou le maintien d'un avantage concurrentiel, ou encore dans le fait de contrebalancer un avantage acquis par un concurrent futur ou existant. Le concept s'applique aux organisations confrontées à des défis et à des opportunités face auxquels le recours à des méthodologies éprouvées s'avère inefficace pour procéder à des améliorations progressives des organisations, processus et technologies existants, ou encore de la gestion des ressources humaines et des modèles professionnels. La nécessité d'une transformation peut se présenter dans les secteurs public et privé.

L'impulsion en faveur de la transformation est variable. Dans certains cas, cette transformation est stimulée par une rapide détérioration de la position concurrentielle de l'organisation, entraînant des changements imprévus et non anticipés de l'environnement concurrentiel, ou par une évolution dont la rapidité était jusque-là inconnue. Dans d'autres cas, la transformation est motivée par des opportunités nouvelles et résulte du désir de générer ou de renforcer un avantage concurrentiel, en exploitant une technologie nouvelle ou émergente. Cela exige souvent des changements au niveau de l'organisation, des processus ou des ressources humaines. Dans le cas que l'on qualifie souvent de « transformation radicale de la conjoncture », des dirigeants ou une gestion inefficaces peuvent entraîner la détérioration de la position concurrentielle d'une entreprise à un point tel qu'une perspective de transformation s'avère indispensable pour restaurer l'avantage concurrentiel.

L'évaluation de l'avantage concurrentiel

L'on dit qu'une organisation possède un avantage concurrentiel lorsqu'elle obtient une compétitivité supérieure à celle d'un ou de plusieurs concurrents. La position concurrentielle constitue une mesure relative des performances. Du point de vue pratique, elle se mesure en comparant les capacités intégrées des concurrents dans un environnement de compétition. Parmi les capacités au niveau commercial, on peut par exemple citer la conception, la production, la commercialisation, la vente et la distribution des produits. Dans le domaine militaire, les exemples incluent les possibilités en matière de manouvre, de frappe, de logistique, ainsi que de commandement et de contrôle. Dans le monde commercial comme dans le domaine militaire, une organisation évalue sa position concurrentielle actuelle et future en répondant aux questions suivantes :

Position concurrentielle actuelle :

Qui sont les concurrents actuels et quelles sont leurs capacités ?
A quel niveau se situent les capacités actuelles de l'organisation par rapport à celle de ses            concurrents ?
A quel rythme l'organisation actuelle enrichit-elle, adapte-elle et améliore-elle ses capacités      actuelles par rapport à ses concurrents ?
Quelle est la probabilité d'émergence de nouveaux concurrents à court terme ?

Position concurrentielle future :

Qui sont les futurs concurrents potentiels et quelles sont leurs capacités probables ?
Quand de nouveaux concurrents sont-ils susceptibles de faire leur apparition ?
Quelles sont les futures capacités prévues de l'organisation ?
Quelles actions entreprendre dès maintenant pour dissuader les futurs concurrents potentiels ?
Quelles actions entreprendre dès maintenant pour créer un futur avantage concurrentiel si la      dissuasion échoue ?

Les réponses à ces questions permettent de déterminer la position concurrentielle actuelle d'une organisation et fourniront une estimation de sa future position concurrentielle. Dans certains cas, les réponses ne sont pas tranchées, car elles impliquent des incertitudes, une certaine ambiguïté et l'évaluation des risques. Cela conduit souvent à des désaccords et stimule les débats au sein de l'organisation. Si un consensus peut être atteint en ce qui concerne l'existence d'une insuffisance concurrentielle - actuelle ou future -, le dialogue peut débuter sur les moyens d'action potentiels destinés à renforcer la position concurrentielle. C'est à ce moment, après l'obtention d'un consensus sur la nécessité de changements, que la transformation doit être considérée comme un moyen d'y parvenir.

Les capacités au centre de la transformation

Si l'on accepte l'hypothèse que les capacités constituent le facteur principal qui permet aux organisations de rivaliser entre elles, les efforts en vue d'un développement ou d'un renforcement de l'avantage concurrentiel devraient reposer sur ces capacités. De la sorte, la transformation devrait principalement se focaliser sur l'optimisation des capacités.

Du point de vue conceptuel, l'on peut considérer que les capacités rassemblent quatre composants : les personnes, les processus, l'organisation et la technologie. Cela implique que les capacités puissent être renforcées par le biais de l'innovation et du changement au niveau des composants. Lorsque les changements progressifs au niveau des composants impliquent un soutien de l'innovation, les technologies d'innovation traditionnelles s'avèrent généralement adéquates. Toutefois, lorsque le renforcement ou le développement des capacités exige la synchronisation des innovations dans deux composants au moins, ou lorsque l'innovation au niveau des composants est perturbatrice, des méthodologies de transformation sont habituellement requises.

Une focalisation sur les capacités de transformation implique les éléments et relations suivants :

La transformation constitue un processus continu, qui crée et préserve l'avantage concurrentiel.
La transformation englobe la co-évolution des processus, des organisations, des technologies       et du capital humain, qui - pris ensemble - renforcent les capacités existantes et permettent       l'apparition de nouvelles capacités.
La transformation élargit la base de capacités existante, par le biais de la création de nouveaux       domaines et compétences concurrentiels. Elle réévalue donc les attributs concurrentiels       existants.
La transformation cherche à affecter l'avantage concurrentiel courant ou futur, en identifiant les       modifications des principes sous-jacents ou des séries de règles émergentes.
La transformation implique l'identification de nouvelles sources de pouvoir, qui - si elles sont       exploitées - peuvent renforcer l'avantage concurrentiel.
Enfin, la transformation se focalise sur le composant humain du changement, en entraînant       l'apparition de dirigeants en mesure de canaliser le changement et en créant une culture       organisationnelle à la fois ouverte au changement et capable de soutenir l'innovation,       d'apprendre et de prendre des risques.

Ces éléments fournissent un cadre de réflexion sur la transformation et sur la structuration des initiatives y afférentes. Manifestement, ce sont les spécificités de la situation concurrentielle de l'organisation qui détermineront l'ampleur, le rythme et l'intensité des initiatives requises pour atteindre les objectifs stratégiques désirés. En conséquence, la réponse à la question
« Qu'entendez-vous par transformation et à quoi ressemble-t-elle ? » est souvent « Cela dépend des spécificités de la situation concurrentielle dans laquelle se trouve une organisation. »

La transformation et les organisations commerciales

Dans le secteur commercial, la décision d'un dirigeant de lancer son entreprise dans une transformation majeure est, en règle générale, motivée par une position concurrentielle érodée résultant de changements dans l'industrie ou l'environnement concurrentiel. Cette situation peut être le résultat de changements dans la structure de la réglementation, du comportement des concurrents ou de l'émergence d'un nouveau produit ou d'une nouvelle technologie de production.

Dans le secteur commercial, les efforts de transformation pour renforcer les capacités ou en développer de nouvelles peuvent être proactifs, comme dans le cas du passage préemptif de Dell à la distribution directe et à la fabrication par flux tendus sur le marché de l'ordinateur personnel. La transformation peut également être réactive, en réponse à une décision d'un concurrent, comme dans le cas des réponses des concurrents aux efforts incessants de Dell visant à réduire ses coûts et à s'adjuger de nouvelles parts du marché. Compaq et HP ont fusionné pour tenter d'obtenir un avantage d'échelle ; IBM a tout simplement jeté le gant, en annonçant la vente de ses activités liées aux ordinateurs personnels à la société chinoise Lenovo, puis en se recentrant sur les services destinés aux entreprises.

La possibilité pour la transformation de créer ou de renforcer un avantage concurrentiel en optimisant une capacité par le biais de l'exploitation d'une technologie nouvelle est illustrée par le passage de Dell à la distribution directe. C'est l'Internet qui a permis et accéléré ce processus, en rendant possible la distribution directe à un plus faible coût, soutenue par une organisation de vente directe et de vente par téléphone. L'expérience de Dell démontre également que l'exploitation de la technologie peut exiger des changements au niveau des structures organisationnelles, des processus et des individus. Chez Dell, à la suite du développement des activités, le système de livraison a été entièrement repensé et l'équipe de direction presque entièrement remaniée, avec l'arrivée de talents extérieurs.

La transformation et les organisations militaires

Le département américain de la Défense définit la transformation comme « un processus qui modèle la nature évolutive de la concurrence et de la coopération militaires, par le biais de nouvelles combinaisons de concepts, de capacités, de personnes et d'organisations qui exploitent les avantages de notre pays et le protègent contre les vulnérabilités asymétriques pour soutenir sa position stratégique, ce qui contribue à consolider la paix et la stabilité dans le monde ».

Cette définition de la transformation renforce le rôle central du développement et de l'optimisation des capacités pour la transformation militaire, tout en soulignant la nature proactive du processus de transformation. Dans un contexte de défense, les quatre principaux composants de la capacité - les personnes, les processus, l'organisation et la technologie - peuvent être étendus pour inclure des composantes supplémentaires. Au département américain de la Défense, cela correspond à la construction de la Doctrine, de l'Organisation, de la Formation, du Matériel, du Leadership et Enseignement, du Personnel et des Installations. Les relations correspondantes entre les quatre principaux éléments et les éléments américains étendus sont les suivantes :

Personnes - Personnel, Leadership et Enseignement, et Formation
Processus - Doctrine
Organisation - Organisation
Technologie - Matériel et Installations

Ce cadre simple met en lumière les dimensions principales du changement pour les forces militaires et fournit un mécanisme pour communiquer clairement et succinctement les changements qui peuvent être menés dans les forces militaires « en transformation ». Il fournit également une perspective utile permettant de réexaminer le passé et d'élaborer des stratégies pour faire face aux défis de la mise en ouvre de la transformation militaire.

Les transformations militaires dans l'histoire

Les transformations militaires réussies ont toutes entraîné la mise en place de nouvelles capacités de combat. Cette mise en place a presque toujours impliqué des changements évolutifs de certains ou de tous les principaux composants liés à la technologie, aux processus, à l'organisation et aux personnes. Le résultat net de ces changements évolutifs a eu un impact révolutionnaire sur l'avantage concurrentiel au combat, à chaque fois que, chez les concurrents, le développement de capacités n'a pas suivi.

Dans de nombreux cas, la source de cet avantage concurrentiel a été le résultat de l'exploitation d'une innovation dans un composant essentiel pour les capacités. Au nombre des exemples figurent la phalange romaine (innovation organisationnelle), la poudre à canon (innovation technologique), la cryptographie (innovation au niveau des processus) et les armées professionnelles (innovation au niveau des personnes). Dans certains cas cependant, la seule innovation au niveau des composants s'avère inadéquate pour renforcer de manière importante la capacité de combat. Cela survient souvent lorsque l'innovation technologique permet une amélioration de l'ordre de magnitude (qui correspond à un facteur de changement de dix) dans un domaine militaire essentiel. Cette multiplication par dix est survenue avec l'apparition de l'aviation embarquée sur des porte-avions (portée de l'engagement), des unités de combat mécanisées (rapidité de manouvre) et de la défense aérienne (portée de la détection). Dans chacun de ces cas, diverses combinaisons de technologies, de processus, d'organisation et de personnes ont été requises pour obtenir une nouvelle capacité de combat. Ces cas illustrent les défis associés à l'identification et à l'exploitation de nouvelles sources de puissance afin de développer de nouvelles capacités. Ils révèlent également les facteurs de réussite cruciaux pour une transformation militaire.

Innovation au niveau des technologies, des processus et de l'organisation

Lors de l'apparition de la guerre mécanisée, la plus importante innovation en termes de capacité fut une innovation technologique, sous la forme du char. Une fois parvenue à maturité, cette innovation permit aux éléments mécanisés des armées de couvrir des centaines de kilomètres en une seule journée, comparé aux distances de quelques dizaines de kilomètres parcourues dans le même temps par les armées se déplaçant à pied ou à cheval. Les armées britannique, française et allemande mirent des chars au point et étudièrent divers moyens de les utiliser. Seule l'armée allemande parvint toutefois à associer avec bonheur l'innovation technologique aux innovations au niveau des processus et de l'organisation, afin de créer une nouvelle capacité de combat. Rétrospectivement, ce qui peut apparaître comme un processus et des problèmes organisationnels relativement simples constitua, à l'époque, un point majeur de divergence et de désaccord au sein des grandes armées britannique et française, ce qui entrava leur transformation.

Les divergences quant au changement de processus tournaient autour de la question de savoir si les chars devaient soutenir l'infanterie ou vice versa. L'élément humain était au cour de la discussion, dont l'issue était déterminante pour le maintien et le renforcement du statut des élites combattantes existantes - l'infanterie et la cavalerie - ou sa diminution. Une fois que les innovations technologiques et de processus eurent été acceptées au sein de l'armée allemande, le défi à relever s'avéra être la détermination des meilleures formes organisationnelles pour exploiter ces innovations. Plus concrètement, les questions organisationnelles auxquelles répondre tournèrent autour de la taille des unités mécanisées : fallait-il créer des brigades Panzer ou des divisions Panzer ?

L'impact net des changements évolutifs dans chacun de ces domaines - associés à l'utilisation efficace de la radio et d'un soutien aérien rapproché - fut la transformation de la guerre terrestre. Cela permit à l'Allemagne de rapidement vaincre la Pologne en 1939 et la France et ses alliés en 1940.

L'importance des innovations au niveau des personnes

Le potentiel perturbateur de certains types d'innovations dans la manière de combattre pour le mode de vie des élites existantes représente l'un des défis essentiels pour la transformation militaire. Cela fut le cas avec l'apparition de la guerre mécanisée, et de l'aviation embarquée sur des porte-avions. La composante humaine du changement constitue le facteur le plus compliqué de la transformation, que celle-ci survienne dans le secteur privé, public ou militaire. Il en résulte que les dirigeants chargés de guider le changement doivent se focaliser sur l'élément humain.

L'accélération de l'innovation grâce à l'apprentissage permanent

L'un des facteurs qui compliquent la transformation militaire réside dans la nécessité de démontrer l'efficacité opérationnelle potentielle d'un nouveau concept. Dans le cas de l'aviation embarquée et de la guerre mécanisée à l'époque de l'entre-deux-guerres, les concepts opérationnels initiaux et les technologies associées ne parvinrent pas à rivaliser en performances avec les capacités existantes. Rares furent ceux qui se rendirent compte de l'impact potentiel des concepts opérationnels et des technologies une fois qu'ils seraient parvenus à maturité. Dans les deux cas, l'aptitude à mener une série d'expériences, d'exercices et de jeux de stratégie militaire se renforçant mutuellement s'avéra essentielle pour permettre aux dirigeants visionnaires d'accélérer l'apprentissage et d'obtenir des preuves pour soutenir les investissements dans les capacités émergentes. Dans le cas de la guerre mécanisée, une masse critique de personnes au sein de l'armée allemande fut capable de prendre conscience de la manière dont les forces mécanisées pouvaient être utilisées beaucoup plus rapidement que leurs homologues dans les armées britannique, française et polonaise.

La transformation et l'OTAN

Lorsque l'on examine l'OTAN sous le prisme de la transformation, il est important de se poser les questions dont nous venons de parler au sujet de l'avantage concurrentiel présent et futur. La réponse à ces questions peut fournir un aperçu utile du degré suivant lequel la transformation est indispensable et du rythme auquel les initiatives doivent être lancées.

Il existe un large consensus pour considérer que l' « environnement concurrentiel » actuel de l'OTAN est en mutation. L'environnement concurrentiel comparativement statique de la Guerre froide a cédé la place à un paysage sécuritaire extrêmement fluide et complexe. L'association de nouveaux concurrents et de leurs capacités existantes et émergentes crée un nouveau défi pour la sécurité. Ces nouveaux concurrents incluent des acteurs transnationaux et non constitués par des Etats, qui ne présentent pas nombre des attributs d'identification familiers tels que territoires, frontières et bases fixes, tout en étant guidés par une série diversifiée d'aspirations et de motifs, et qui, de surcroît, opèrent en fonctions de règles différentes.

La réponse de l'OTAN à ce nouvel environnement concurrentiel consiste à chercher à gérer les risques en créant une force dotée de nouvelles capacités et de nouveaux attributs concurrentiels, dans le but de contrer les menaces actuelles et émergentes. Lors du Sommet de Prague en 2002, les Alliés sont tombés d'accord pour considérer que les forces de l'OTAN doivent présenter une agilité, une capacité de déploiement et une capacité de soutien renforcées. Le degré du changement requis pour créer une force dotée d'une série intégrée de capacités appropriées répond manifestement aux critères de la transformation. Qui plus est, le moteur principal en est la Force de réaction de l'OTAN (NRF).

Telle qu'elle est envisagée, la NRF devrait constituer une force de réaction rapide de 20 000 hommes, préparée au combat et capable de se déployer en cinq à trente jours, tout en pouvant être soutenue durant trente jours. Chaque NRF est destinée à revêtir la forme d'une équipe interarmées, dont les ressources comprennent des forces terrestres de la taille d'une brigade, des ressources aériennes et des capacités de commandement et de contrôle pour soutenir jusqu'à 200 sorties par jour, ainsi que des forces navales. Pour pouvoir être déployées, ces forces doivent être expéditionnaires. Cela exige des changements technologiques au niveau de la capacité de transport aérien stratégique et des innovations au niveau des effectifs, qui doivent se composer de soldats et d'aviateurs capables de se déployer en dehors de leurs frontières nationales.

Pour être efficace en tant qu'équipe interarmées combinée et intégrée, la NRF exigera des innovations technologiques afin de déployer des systèmes modernes et interopérationnels de commandement et contrôle. De plus, pour disposer d'une capacité de soutien, elle exigera le développement de capacités logistiques efficaces, solides et adaptables. L'obtention d'améliorations au niveau de la capacité de soutien exigera des innovations dans les domaines des processus, de l'organisation et de la technologie.

Le besoin d'une interopérabilité renforcée représente l'un des plus importants défis pour les forces armées de tout pays isolé ; il est particulièrement aigu pour l'OTAN. Ce qui fait toutefois de la NRF un moteur plus puissant encore pour la transformation de l'Alliance, c'est son lien avec le concept relatif à la Capacité en réseau de l'OTAN (NNEC). Ce lien offre un potentiel devant permettre aux forces de l'Alliance d'améliorer leur interopérabilité et de mieux exploiter les nouvelles sources de puissance associées au partage de l'information. L'exploitation de ce potentiel dans l'environnement fiscal existant et la transformation du concept NNEC en réalité impliqueront toutefois inévitablement des choix difficiles au niveau des dépenses.

La nécessité d'investir dans des capacités en réseau engendre une opportunité de développement et d'expérimentation d'un concept en collaboration centré sur l'affirmation des performances d'une coalition de forces en réseau pour toute la gamme probable d'opérations. Si cette approche est adéquatement mise en ouvre, elle devrait également contribuer à l'obtention des preuves empiriques nécessaires au soutien de l'OTAN lorsque les Etats membres procéderont à des investissements dans les vecteurs essentiels pour les capacités en réseau. Un défi très important à relever pour accélérer la mise en ouvre du concept NNEC de l'OTAN consiste à améliorer la capacité des Alliés à tirer des enseignements des expériences réciproques acquises des forces en réseau lors d'opérations, d'exercices et d'expérimentations. Le déploiement du Corps germano-néerlandais en Afghanistan a par exemple fourni une opportunité d'apprentissage en profondeur quant à la faisabilité de l'utilisation de moyens de communication en réseau et articulés sur des satellites dans un environnement de coalition.

Un mécanisme émergent visant à l'accélération de l'apprentissage organisationnel dans ce domaine est le stage sur les opérations réseau centriques. Ce cours destiné à des cadres sera proposé à partir de juin 2005 par le Commandement allié Transformation, en collaboration avec le Centre d'excellence de l'OTAN pour le commandement et le contrôle et le Bureau de la transformation des forces du département américain de la Défense.

Lorsque l'on examine l'éventail complet des initiatives de transformation de l'OTAN, la création du Commandement allié Transformation se distingue comme une innovation organisationnelle importante, qui promet de continuer à contribuer considérablement à la transformation en cours au sein de l'Alliance. Le travail de ce Commandement et celui des centres d'excellence de l'OTAN en cours de création fournissent une base solide, qui facilitera la transformation soutenue de l'Alliance. Lorsqu'ils évaluent la réussite des transformations militaires, les historiens accordent une place prépondérante aux dirigeants qui sont capables de conduire le changement et aux cultures qui sont ouvertes aux changements, tolèrent les débats et soutiennent les innovations. Seul le temps dira si l'OTAN a rassemblé ces facteurs de réussite essentiels. Lorsque l'on examine les progrès déjà réalisés à ce jour, les perspectives semblent toutefois très prometteuses.


John J. Garstka est directeur adjoint pour les concepts et les opérations au Bureau de la transformation des forces du Département américain de la Défense.






Militaire

L'adéquation des capacités et des engagements

Steve Sturm s'intéresse à la manière dont l'OTAN cherche à améliorer les processus de constitution de forces et de planification de la défense pour satisfaire les exigences en constante augmentation des opérations de réaction aux crises.

Les opérations de réaction aux crises sont devenues un élément essentiel de la contribution de l'OTAN à la paix et à la sécurité internationales, et la réussite de ces opérations est largement considérée comme un critère pour mesurer la poursuite de la pertinence de l'Alliance. La capacité militaire de l'OTAN n'est, naturellement, qu'une partie de sa raison d'être ; son rôle politique est sans doute plus important encore. Point focal d'un large éventail de partenariats en expansion, l'OTAN contribue de nombreuses manières non militaires à la paix et à la stabilité. Dans toutes ces fonctions toutefois, l'intérêt spécifique de l'Alliance est étroitement lié à son aptitude à traduire les consultations et les accords politiques en une action militaire collective. C'est pourquoi l'OTAN cherche sans relâche à améliorer son aptitude à mener les opérations en cours et futures.

Dans une mesure importante, les nombreux changements de l'Alliance au cours des quinze dernières années ont représenté des efforts délibérés visant à renforcer son efficacité opérationnelle. Des critiques s'élèvent parfois quant à l'aptitude de l'OTAN à s'adapter, à développer de nouvelles procédures et capacités pour relever des défis contemporains. Mais ces critiques semblent souvent constituer un réflexe irréfléchi, car les efforts de l'OTAN pour s'adapter sont couronnés d'un considérable succès. Toute comparaison des forces actuelles avec ce qu'elles étaient voici dix ou quinze ans suffit à le prouver. Chacun des Alliés a effectué ou procède actuellement à un examen de ses programmes et structures de défense, afin de veiller à ce que ses forces répondent aux exigences actuelles ; chaque livre blanc sur la défense réitère la nécessité d'une capacité de déploiement, de soutien et d'opérabilité conforme au Concept stratégique de l'Alliance (le document qui décrit l'environnement stratégique et les moyens suivant lesquels l'OTAN relève les menaces et défis auxquels elle est confrontée), complété par d'autres documents d'orientation plus détaillés. L'Alliance a collectivement remanié sa stratégie et ses concepts, ses structures de forces et de commandement, ainsi que son organisation et ses procédures internes.

La nécessité de poursuivre le changement

La quête d'une plus grande efficacité opérationnelle est cependant sans fin. Cela s'explique en partie par le changement, dans deux directions au moins, des exigences liées aux opérations. En premier lieu, les exigences liées à des théâtres d'opération spécifiques, en particulier en termes de capacités nécessaires, évoluent avec le temps. C'est le cas, par exemple, en ex-Yougoslavie. En deuxième lieu, de nouvelles opérations sont lancées et créent des exigences qui viennent en général s'ajouter à celles des précédentes opérations, tout en étant parfois différentes. C'est ainsi que les exigences associées à la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan, à la KFOR, à l'Opération Active Endeavour et à la Mission de formation de l'OTAN en Iraq sont très différentes les unes des autres, tout en devant toutes être satisfaites simultanément. Mais la nécessité de procéder à de nouveaux changements résulte également du fait que l'OTAN doit encore accomplir des progrès suffisants dans l'amélioration des divers éléments de son efficacité opérationnelle et de leur intégration en un tout cohérent.

Un problème particulier se pose quant à l'adéquation des capacités et des engagements. L'on constate souvent un fossé entre l'engagement politique à lancer des opérations et la mise à disposition des forces exigées par ces opérations. Dans de nombreux cas, il ne s'agit pas du résultat d'une contradiction entre les objectifs recherchés et les moyens disponibles. Alors que les Alliés cherchaient péniblement à fournir une poignée d'hélicoptères destinés à la FIAS, ces mêmes pays n'ont éprouvé aucune difficulté à en mettre immédiatement une centaine à disposition au lendemain du tsunami en Asie.

Trois types de problèmes expliquent, apparemment, la persistance de cette antinomie entre les décisions politiques relatives aux opérations et le respect des engagements souscrits. Il s'agit de problèmes de volonté politique, de ressources et de capacités. Les dirigeants alliés sont conscients, depuis un certain temps déjà, de ces problèmes et de leur corrélation. Voici deux ans, le Secrétaire général de l'époque, Lord George Robertson, faisait état de ses préoccupations quant à la volonté et à la capacité des pays de l'OTAN de tenir militairement les engagements souscrits politiquement, dans le cadre de l'Alliance ou d'autres instances. Il expliquait que, bien que complexe, cet état de fait peut trouver une solution aux termes de ce qu'il qualifiait
d'« opérabilité ». Lord Robertson faisait valoir que, à moins que les gouvernements n'affectent une fraction nettement plus importante de leurs forces utilisables à la satisfaction des engagements souscrits et à l'acceptation de leur utilisation en nombre suffisant et conformément aux moyens requis pour parvenir à la réussite des opérations, il existe un risque de crise dans les instances internationales envers lesquelles l'Alliance a pris des engagements politiques afférents.

Le fossé entre les engagements et la mise à disposition des forces figure à l'ordre du jour de l'OTAN depuis plusieurs années et un certain nombre d'efforts sont consentis pour le combler, dans le cadre plus général de la recherche d'une efficacité opérationnelle renforcée. Le séminaire qui s'est tenu sous les auspices du Commandement allié Transformation en avril 2004 à Norfolk, en Virginie, et auquel le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer et les ambassadeurs de l'OTAN ont participé, s'est avéré particulièrement important pour l'identification des sources de contradiction et des moyens à mettre en ouvre pour les surmonter. Depuis ce séminaire, les différentes pistes à suivre dans ce domaine, telles que l'amélioration du processus de
« constitution » de forces pour les opérations et l'accroissement de l'opérabilité des forces de l'Alliance, sont parfois qualifiées d'« Agenda de Norfolk ». Il existe également une autre initiative dont le but étroitement lié vise à renforcer l'efficacité et la cohérence de diverses activités de planification de l'OTAN, à savoir l'élaboration de Directives politiques globales.

Constitution de forces

L'Alliance doit fournir des forces pour des opérations multiples et de longue durée. Les arrangements traditionnels aux termes desquels des forces sont sans cesse « constituées » pour des opérations particulières - c'est-à-dire officiellement offertes par les pays pour des périodes spécifiques sur la base de listes d'exigences élaborées par les Autorités militaires de l'OTAN - s'avèrent de moins en moins satisfaisants : trop étriqués et à trop court terme, ils manquent d'initiatives et sont mal associés au processus de planification de forces. Les Alliés ont dès lors décidé de prendre certaines mesure pour palier ces déficiences.

Une initiative importante à cet égard réside dans l'organisation de conférences annuelles sur la constitution de forces globales, pour parvenir à une perspective plus complète et à plus long terme des besoins opérationnels de l'OTAN et des efforts globaux des Alliés en vue de les satisfaire. Il devrait être plus facile pour les Alliés de fournir des forces avec un préavis de douze mois plutôt, disons, que de douze jours, en particulier lorsqu'ils constatent que d'autres Alliés supportent également d'importantes charges opérationnelles et qu'ils ont la certitude qu'il existe des plans de relève de leurs contingents après une période appropriée. La première conférence annuelle de ce type s'est tenue au Grand quartier général des puissances alliées en Europe en novembre 2004 et nous tirons actuellement les enseignements de cette expérience, afin d'améliorer les conférences futures. Qui plus est, nous examinons comment les contributions potentielles des Partenaires et d'autres pays ne faisant pas partie de l'OTAN peuvent être mieux prises en compte pour la constitution de forces destinées aux opérations dirigées par l'Alliance dans lesquelles ils sont impliqués.

Opérabilité

Comme indiqué précédemment, les préoccupations relatives à l'opérabilité des forces de l'Alliance remontent à plusieurs années. Rendre les forces plus faciles à déployer et à soutenir constituait l'un des thèmes de l'Engagement capacitaire de Prague et de l'Initiative antérieure sur les capacités de défense. Ce thème reflétait la constatation que les forces de certains Alliés demeuraient excessivement configurées pour la défense territoriale et qu'elles n'étaient pas adaptées au genre d'opérations de réponse aux crises au-delà du territoire de l'Alliance que l'OTAN mène actuellement et qu'elle est susceptible de mener à l'avenir. Lors du Sommet d'Istanbul en juin dernier, les ministres de la Défense de l'OTAN ont décidé d'intensifier les efforts nationaux destinés à rendre leurs forces plus opérables. De manière plus spécifique, ils ont déterminé que 40 pour cent des forces terrestres globales de chaque pays seraient structurés, préparés et équipés pour des opérations déployées dans le cadre de l'OTAN ou d'autres instances, et que 8 pour cent des forces terrestres globales seraient engagés dans ou affectés à des opérations prolongées à un moment donné. Ils sont également tombés d'accord sur la nécessité d'établir des objectifs nationaux d'opérabilité, pour compléter ces objectifs politiques de haut niveau. Et ils ont demandé au Conseil de l'Atlantique Nord d'élaborer des indicateurs d'entrées et de sorties- tels que effectif, personnel déployable, capacité de déploiement durable en opération, dépenses pour les opérations et dépenses en équipements -, afin d'offrir une image plus large de la mesure suivant laquelle les Alliés parviennent à transformer leurs forces, ainsi qu'une référence par rapport à laquelle chaque Allié puisse évaluer ses performances.

Ce travail est actuellement en cours. Les pays ont communiqué des données relatives à leurs performances par rapport aux objectifs d'opérabilité de 40 et 8 pour cent. Sans entrer dans les détails, disons que ces informations indiquent que plusieurs Alliés ont d'ores et déjà atteint voire dépassé les objectifs fixés à Istanbul, mais que d'autres n'y sont pas encore parvenu, en partie parce que les Alliés sont à des stades différents du processus de restructuration de leurs forces. Un certain nombre d'Alliés, dont certains atteignent ou dépassent les objectifs fixés, ont en outre fourni des informations sur les plans d'amélioration future de l'opérabilité de leurs forces. Il est toutefois important d'avoir à l'esprit qu'il est impossible de procéder du jour au lendemain à des changements importants dans ce domaine.

La réussite de cet exercice n'est pas encore assurée. S'il a attiré de manière utile l'attention de certaines capitales sur des problèmes liés à l'opérabilité de leurs forces, ce qui les a incitées à élaborer des plans d'amélioration, les données transmises à ce jour ne sont pas utilement comparables. Il est donc extrêmement difficile d'en tirer une image globale de l'opérabilité des forces alliées, voire même, dans certains cas, de juger avec précision de l'opérabilité des forces d'un Allié donné. Un travail supplémentaire sera donc nécessaire pour permettre une comparaison pratique des chiffres nationaux, étant donné que les Alliés organisent leurs forces de manières différentes. A ce jour, le travail en la matière se concentre sur les forces terrestres, car les défis liés à leur déploiement et à leur soutien sont plus grands que pour les forces aériennes et navales. L'établissement d'objectifs pour les forces aériennes et navales doit cependant être également envisagé et une attention plus grande sera accordée à l'amélioration et, peut-être, à l'amplification de l'ensemble initial d'indicateurs d'entrées et de sorties.

Les Directives politiques globales

Au Sommet d'Istanbul, les dirigeants alliés ont chargé le Conseil de l'Atlantique Nord de préparer et de leur soumettre des Directives politiques globales destinées à soutenir le Concept stratégique pour tous les problèmes de capacité, de discipline de planification et de renseignement de l'Alliance. Cette initiative vise à accroître le poids politique qui sous-tend les engagements nationaux à améliorer les capacités et, en même temps, à contribuer à l'harmonisation des diverses « disciplines » impliquées dans la conception, le développement et la mise en place des capacités sur le terrain.

A la lumière des discussions qui se sont tenues jusqu'à présent au Siège de l'OTAN sur le but, l'ampleur et le caractère des Directives politiques globales, il semble clair qu'il s'agira d'un document politique relativement bref, fournissant une orientation pour la poursuite de la transformation de l'Alliance. Plus spécifiquement, ce document décrira une orientation pour le développement des futures forces militaires et d'autres capacités de l'Alliance, ainsi que pour la production de renseignements utiles à la définition des futures exigences en matière de capacités. Il se situera entre d'une part le Concept stratégique et d'autre part, les documents qui précisent des orientations destinées à des domaines de planification spécifiques, tels que les Directives ministérielles pour la planification des forces. Tout en demeurant cohérentes avec le Concept stratégique, les Directives politiques globales tiendront compte des changements intervenus au sein de l'environnement sécuritaire depuis 1999.

Ce document régira toutes les activités ou disciplines de planification impliquées dans le développement des capacités, incluant les disciplines traditionnelles de planification de la défense : forces ; armements ; consultation, commandement et contrôle (C3) ; logistique ; ressources ; nucléaire ; plans civils d'urgence. Mais il influencera également d'autres activités liées aux capacités, comme la planification et la standardisation de la défense aérienne. Il contribuera également à informer à propos d'activités de planification nationales, afin, en particulier, de promouvoir l'interopérabilité. L'intention consiste à stimuler une plus grande cohérence entre les différentes activités de planification nationales et collectives. A cette fin, le document devrait indiquer ce que l'Alliance souhaite être en mesure d'accomplir, particulièrement en termes opérationnels, au sein du nouvel environnement sécuritaire. Et il définira un mécanisme de gestion pour encourager, sur une base permanente et systématique, la cohérence des diverses activités de planification.

Le Conseil de l'Atlantique Nord a donné pour instruction que les Directives politiques globales et une proposition de mécanisme de gestion lui soient soumises dès que possible et au plus tard à la fin de cette année.

Ces initiatives - qui portent sur le processus de constitution de forces, l'opérabilité et les Directives politiques globales - constituent des outils importants pour garantir l'efficacité opérationnelle de l'Alliance. Qui plus est, d'autres initiatives d'une importance similaire figurent à l'Agenda de Norfolk, telles que les efforts pour améliorer le partage des renseignements et pour actualiser l'approche par l'OTAN du financement commun. Pour être productives, toutes ces mesures devront toutefois être appliquées de manière décidée. Cela exige la volonté politique de tous les Alliés de voir réussir les opérations de l'OTAN et de jouer un rôle équitable à cet effet.

Steve Sturm est directeur à la Direction politique et capacités de défense de la Division politique et plans de défense de l'OTAN.





  Contributions
 


Robert G. Bell Robert G. Bell a été Secrétaire général adjoint auprès de la Division Investissement pour la défense de l'OTAN de 1999 à 2003 et est actuellement Senior Vice President de SAIC à Bruxelles.

Frédéric Bozo est professeur à l'Université de Nantes et chercheur associé en relations transatlantiques à l'Institut français des relations internationales à Paris.

Anthony H. Cordesman est titulaire de la chaire Arleigh A. Burke en stratégie au Centre d'études stratégiques et internationales à Washington. Il est également l'auteur de nombreux ouvrages et, tout récemment, de « The Iraq War: Strategy, Tactics, and Military Lessons » (Praeger Publishers, Westport, CT, 2003).

Espen Barth Eide est directeur du Département de politique internationale à l'Institut norvégien des affaires internationales à Oslo.

John J. Garstka est directeur adjoint pour les concepts et les opérations au Bureau de la transformation des forces du Département américain de la Défense.

Ryan C. Hendrickson est maître de conférences en sciences politiques à l'Eastern Illinois University et rédige actuellement un livre consacré aux Secrétaires généraux de l'OTAN.

Mark Joyce dirige le Programme transatlantique au Royal United Services Institute à Londres.

Jonathan Parish Jonathan Parish est officier supérieur à la Section planification générale et rédaction de discours de la Division Affaires politiques et politique de sécurité de l'OTAN

Henning Riecke est chargé de cours à la Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik à Berlin. Il est spécialisé dans la sécurité européenne et transatlantique.

Steve Sturm est directeur à la Direction politique et capacités de défense de la Division politique et plans de défense de l'OTAN.










  Prochaine édition
 

La prochaine édition de la Revue de l'OTAN sera consacrée au défi que représente le maintien de la paix. D'éminents analystes et personnalités de terrain y participeront, parmi lesquels Ronald D. Asmus, Mark Crossey, Helga Haftendorn, Jean-Yves Haine, Peter Van Ham, Diego Ruiz Palmer et Jeffrey Schwerzel.