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Transformation de l'OTAN : résultat

Débat transatlantique : lors de leur réunion de février
2005, les dirigeants de l'Alliance se sont engagés à
« renforcer le rôle de l'OTAN en tant qu'enceinte de
consultation et de coordination stratégiques et politiques
entre les Alliés ».
(© OTAN)

Robert Bell évalue la mise en ouvre des agendas de Prague, de Norfolk et de Munich portant sur la transformation de l'OTAN.

Je ne pense pas à la transformation comme à une chose non transformée qui s'achève transformée. J'y pense comme à un processus qui nous oblige à poursuivre sans relâche, par la nature même de notre monde en ce XXIe siècle. Il s'agit davantage d'une question de culture et d'attitude que de technologies et de plates-formes.

Donald H. Rumsfeld, Secrétaire américain à la Défense

Alors qu'il était Secrétaire d'Etat sous la présidence de Ronald Reagan, George Schultz compara, lors d'une intervention demeurée célèbre, la diplomatie au fait d'essayer de préserver son jardin des mauvaises herbes : dans les deux cas, déclara-t-il, l'on ne peut jamais considérer le travail comme réellement terminé. On peut dire la même chose de la « transformation ». Comme l'a récemment fait observer Donald Rumsfeld, la transformation constitue davantage un processus qu'un état final, car de nouvelles exigences, de nouveaux défis et de nouveaux environnements sécuritaires requièrent, en permanence, de nouveaux changements, de nouvelles adaptations.

Le mot « transformation » n'est en vogue que depuis quelques années seulement, mais l'OTAN est effectivement confrontée à un impératif « transformationnel » depuis l'effondrement de l'Union soviétique voici quinze ans. Depuis lors, l'Alliance fait face à des mises en garde à de multiples reprises : faute de pouvoir « s'adapter », « évoluer » ou « se réformer », elle risque de perdre à la fois sa pertinence et sa viabilité. Voici une décennie, l'OTAN fut confrontée à un choix :
« hors zone » ou « hors service ». Les processus politiques aux termes desquels, à la fin des années 1990, l'Alliance finit par parvenir à un consensus sur la nécessité de faire la guerre à un Etat (ce qui restait de la Yougoslavie) qui n'avait pas attaqué le territoire de l'OTAN peuvent être décrits comme le premier succès de l'Alliance en matière de « transformation » de l'après-Guerre froide.

Aujourd'hui, il n'existe pas un seul et unique « Agenda pour la transformation de l'OTAN ». L'on peut plutôt dire qu'il y en a trois. Chacun d'eux a été établi pour différentes raisons à différents moments, mais ils se chevauchent désormais et sont tous en étroite corrélation. Il s'agit de l'Agenda de Prague, lancé en 2002 par l'ex-Secrétaire général Lord George Robertson en réponse aux « enseignements tirés du Kosovo et du 11 septembre » et qui se focalisait sur les changements en matière de capacités, missions et structures ; l'Agenda de Norfolk, lancé en 2004 par l'actuel Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer en réponse aux « enseignements tirés en Afghanistan » et qui se focalisait sur la planification de la défense, la constitution de forces et le financement commun ; et l'Agenda de Munich, lancé en 2005 par le chancelier allemand Gerhard Schröder en réponse aux « enseignements tirés de la crise iraquienne » et qui se focalisait sur les changements concernant le rôle (ou l'absence de rôle) de l'OTAN, appelée à constituer une enceinte pour la consultation stratégique et la prise de décisions véritablement transatlantiques.

L'Agenda de Prague

En 1999, la campagne aérienne de 78 jours menée par l'OTAN contre ce qui restait de la Yougoslavie pour mettre un terme au nettoyage ethnique au Kosovo mit en lumière des
« fractures » critiques entre les capacités militaires de pointe des Etats-Unis et des Alliés. Les statistiques sont désormais bien connues : 90 pour cent des munitions à guidage de précision furent lancés par des chasseurs et des bombardiers américains et rares furent les Alliés en mesure de simplement assurer des communications air-air sécurisées, ce qui força les formations de l'OTAN à effectuer leurs transmissions en clair. Les Etats-Unis fournirent également l'intégralité de la capacité de brouillage de l'OTAN, 90 pour cent de la surveillance air-sol et 80 pour cent des avions de ravitaillement en vol. Alarmé par ce « fossé », Lord Robertson entama alors sa litanie relative aux trois principales priorités pour l'OTAN : « capacités, capacités, capacités ».

Alors que les « enseignements tirés du Kosovo » n'étaient pas encore totalement digérés, le paysage stratégique de l'OTAN fut ébranlé par les attentats du 11 septembre. A cette occasion, l'Alliance fit preuve de sa grande souplesse et de son respect du principe de la sécurité collective, en invoquant immédiatement et pour la première fois de son histoire l'article 5, puis en dépêchant des avions AWACS pour patrouiller au-dessus des villes américaines. Lors de leur réunion à Reykjavik, en Islande, en mai 2002, les ministres des Affaires étrangères alliés confirmèrent officiellement la résolution de l'Alliance de se rendre en n'importe quel endroit jugé nécessaire afin de combattre les menaces pour la sécurité alliée. Et, tout au long de 2002, le personnel du Siège de l'OTAN s'attela avec diligence à la planification d'un ensemble de changements organisationnels et de renforcement des capacités, approuvé par les dirigeants alliés en novembre, lors du Sommet de Prague, et incluant la création de la Force de réaction de l'OTAN (NRF), le réalignement des commandements stratégiques et l'entérinement des programmes de modernisation dans le cadre de l'Engagement capacitaire de Prague (PCC). Enfin et surtout, l'Alliance invita sept pays à adhérer à l'OTAN et accepta d'accompagner les réformes nécessaires de la structure et des procédures du Siège, afin de permettre au Conseil de l'Atlantique Nord de continuer à fonctionner harmonieusement « à 26 ».

Deux ans et demi se sont écoulés et la mise en ouvre de l'Agenda de Prague peut être considérée comme positive, même si certains programmes ont pris du retard. En premier lieu, le Conseil de l'Atlantique Nord ne s'est pas révélé ingérable « à 26 ». Comme l'ambassadeur tchèque auprès de l'OTAN Karel Kovanda l'a fait observer lors d'un discours au Marshall Center, en Allemagne, en octobre 2003 : « Si les quatre ou cinq Alliés ayant un poids important d'un genre ou l'autre parviennent à un consensus entre eux », un consensus global est « virtuellement assuré », que le nombre total d'Allié soit de dix-neuf ou de vingt-six. En deuxième lieu, la décision de l'OTAN d'entreprendre de « nouvelles missions partout » où la menace l'exige continue à susciter l'adhésion et même une volonté d'extension de l'Alliance, comme le prouvent la décision prise au Sommet d'Istanbul d'étendre la présence de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) en Afghanistan et l'accord intervenu lors de la récente rencontre à Bruxelles des vingt-six Alliés pour contribuer, sous une forme ou l'autre, à la Mission de formation en Iraq. En troisième lieu, la réussite avec laquelle l'Alliance a mis sur pied son nouveau Commandement allié Transformation et accéléré la première mise à disposition de sa Force de réaction (NRF) reflète un leadership exemplaire de la part des Autorités miliaires de l'OTAN.

L'OTAN est confrontée à un impératif
« transformationnel » depuis l'effondrement de l'Union soviétique voici quinze ans

En ce qui concerne les nouvelles capacités, telles que les moyens de transport maritime et aérien stratégique, les moyens de ravitaillement en vol et les programmes de surveillance au sol de l'Alliance, l'image est plus floue et moins positive, même s'il ne fait aucun doute que certains progrès ont été réalisés. L'initiative de transport maritime conduite par la Norvège est bien avancée, des navires britanniques et danois étant désormais prêts pour l'utilisation et l'accès à d'autres navires étant assuré. A Istanbul, les ministres de la Défense ont signé un Protocole d'accord assignant au projet de transport aérien stratégique - dont la direction a été confiée à l'Allemagne - la tâche de parvenir, pour la fin de cette année, à une capacité opérationnelle d'acheminement d'énormes cargaisons sur appel, en utilisant jusqu'à six avions de transport Antonov An-124-100. Sous la direction de l'Espagne, le groupe de travail de l'OTAN sur le ravitaillement en vol poursuit sa planification. La surveillance au sol de l'Alliance semble prête à passer à la phase de conception et développement (pour autant que l'actuel effort de réduction des risques soit accepté et adéquatement financé par les pays participants). L'OTAN a également nettement progressé depuis Prague, en équipant ses forces aériennes de munitions à guidage de précision, en accordant la priorité à ses efforts de coopération en matière d'armements dans le domaine de la défense contre le terrorisme et en approuvant les plans d'une capacité de Défense contre les missiles de théâtre.

Dans la plupart des cas cependant, des années nous séparent des dates de « première disponibilité » de ces instruments stratégiques cruciaux et l'essentiel de leur financement doit encore être trouvé. Qui plus est, les Alliés de l'OTAN (y compris les Etats-Unis) ont de plus en plus tendance à allouer des dépenses de défense aux opérations et à la maintenance qu'impliquent des interventions au niveau mondial et ces priorités commencent à nuire au financement des programmes de modernisation PCC à plus long terme. Qui plus est, face aux difficultés immédiates liées au soutien de nombreuses opérations de réponse à des crises exigeant la majeure partie du temps et de l'attention du Siège de l'OTAN, les principaux programmes de modernisation PCC à long terme ne font plus l'objet du même suivi du Conseil de l'Atlantique Nord qu'à l'époque où Lord Robertson exerçait en permanence ce qu'il qualifiait de « traitement par électrochocs politiques de mon cru », afin de faire pression sur les pays pour qu'ils répondent à sa litanie « capacités, capacités, capacités ».

L'Agenda de Norfolk

Lors d'une réunion au Commandement allié Transformation en avril dernier, le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer a invité à débattre, suivant ses termes, de l'« Agenda de Norfolk » . Ces changements possibles dans les arrangements relatifs à la planification de la défense, la constitution de forces et le financement commun sont, à son avis, nécessaires pour corriger « une déconnexion entre nos déclarations ambitieuses répétées et notre aptitude à aligner les forces requises sur le terrain » et un processus de constitution de forces qui « ne fonctionne tout simplement plus ». Découragé par ses marchandages incessants avec les Alliés pour obtenir un hélicoptère ou une unité de soutien, il a averti dans un discours en octobre 2004 devant le Commandement américain en Europe : « A moins que les Alliés soient en mesure et désireux de déployer ces forces pour des missions de l'OTAN, une épée de Damoclès sera suspendue au-dessus de nos opérations et de l'avenir de l'OTAN. »

Dans le cadre de l'Agenda de Norfolk, l'OTAN a convoqué en novembre dernier la toute première conférence sur la « Constitution de forces globales », pour essayer de concilier les engagements des différents pays et les diverses rotations de la NRF avec leurs engagements envers les opérations de réaction aux crises en Afghanistan, en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo. Les discussions au sein du Groupe de travail exécutif sur la question de l'amélioration de la prévisibilité des contributions nationales aux forces de l'OTAN ont été intensifiées. Le Président du Comité militaire, le général Harald Kujat, a publié le rapport intitulé Approche complète, qui vise à fournir un point de vue militaire sur la meilleure manière de rationaliser les disciplines de la défense, opérationnelle, du renseignement et de la planification des ressources.

Les autres options de constitution de forces explorées dans le cadre de l'Agenda de Norfolk incluent : l'obtention d'options de planification opérationnelle et une clarification de la volonté des Alliés de contribuer à des capacités spécifiques avant que l'Alliance s'engage politiquement à intervenir dans une crise ou un conflit ; l'élaboration de meilleurs objectifs en termes d'opérabilité et de résultats afin d'évaluer l'aptitude d'un pays à déployer ses forces efficacement lors d'opérations de réaction à des crises ; l'extension de la période d'engagement de forces à deux ans, afin d'améliorer la prévisiblité ; la demande faite aux pays d'indiquer clairement leur « choix de ne pas participer » à cet engagement, plutôt que d'attendre qu'ils « choisissent de participer » en engageant successivement à court terme des troupes ou des équipements dans une opération donnée de réaction à une crise ; l'établissement de nouvelles structures multinationales dédiées à des rôles de stabilisation d'après-conflit.

Dans le domaine de la réforme du financement commun, le Secrétaire général invite à l'ouverture de discussions sur l'accroissement des budgets militaires communs - le Programme OTAN d'investissement au service de la sécurité (NSIP) et le Budget militaire - et à leur application aux aspects plus opérationnels des actuels déploiements de l'OTAN, à un recours plus important à l'externalisation et donc à des sous-traitants, à l'intégration du financement de circonstance dans les budgets de défense nationaux et à l'établissement de regroupements et de budgets « semblables à ce qui a été fait pour les AWACS de l'OTAN » dans les domaines de la logistique, des services médicaux et du transport héliporté.

A ce stade, il est manifestement trop tôt pour se risquer à une évaluation des progrès accomplis dans le cadre de l'Agenda de Norfolk. Les discussions initiales menées dans un certain nombre de domaines permettent cependant de constater de sérieuses difficultés, en particulier en ce qui concerne la révision et l'extension des règles d'éligibilité pour les comptes du NSIP et du Budget militaire (pour lesquels, notamment, un différend apparemment insoluble sur le partage des coûts nationaux a abouti à une impasse) et la levée des réticences de certains Alliés à fournir des informations nettement plus importantes à propos de la disposition de leurs forces.

L'Agenda de Munich

En conclusion de leur réunion de février à Bruxelles, les dirigeants alliés se sont engagés à « renforcer le rôle de l'OTAN en tant qu'enceinte de consultation et de coordination stratégiques et politiques entre Alliés, tout en réaffirmant la place de l'Alliance en tant qu'instance essentielle pour les consultations sécuritaires entre l'Europe et l'Amérique du Nord ».

Cette initiative a mis fin à une brève mais intense période de consultations suscitées dix jours auparavant par l'intervention écrite du chancelier Gerhard Schröder (lue par le ministre de la Défense Peter Struck, en raison de l'indisposition du chancelier) à la Conférence de Munich sur la Politique de sécurité européenne. A cette occasion, l'affirmation par le chancelier que l'OTAN ne constituait plus « la principale enceinte au sein de laquelle les partenaires transatlantiques discutent et coordonnent [leurs] stratégies » et sa proposition d'un « comité de haut niveau de personnalités indépendantes provenant des deux côtés de l'Atlantique pour contribuer à trouver une solution », afin d'éviter de futures crises comme celles d'Iraq, a fait les grands titres de la presse et a provoqué une certaine consternation parmi les responsables de haut niveau de l'OTAN et américains, pris au dépourvu.

Au cours de la controverse qui a suivi, les responsables allemands consentirent de nombreux efforts pour souligner que le chancelier n'avait pas prononcé l'oraison funèbre de l'OTAN, mais qu'il souhaitait au contraire renforcer l'Organisation. Pour leur part, les responsables de l'OTAN et américains ont eu tendance à faire la différence entre la suggestion « faite en coulisses » (qu'ils ont rejetée) et la considérable critique sous-jacente. Force est en effet de constater le rejet par les Etats-Unis de l'OTAN en tant qu'enceinte principale pour discuter de et coordonner des décisions stratégiques américaines aussi fondamentales que la manière de et le lieu où attaquer les talibans et al-Qaïda en Afghanistan, ou sur le délai à accorder au processus d'inspection du Conseil de sécurité des Nations Unies pour qu'il produise des résultats avant d'entamer la guerre en Iraq. Le Conseil de l'Atlantique Nord ne constitue pas davantage la principale enceinte des consultations stratégiques entre les Etats-Unis et leurs Alliés de l'OTAN pour des questions de haute priorité telles que la manière d'empêcher l'Iran d'acquérir des armes nucléaires ou l'intention de l'Union européenne de lever l'embargo sur les armes destinées à la Chine.

Dans sa déclaration, le chancelier Gerhard Schröder s'interrogeait en fait sur l'utilité de toutes les réformes transformationnelles initiées à Prague et Norfolk si l'Alliance est incapable de fonctionner comme un véritable partenariat lors des phases de prise de décisions stratégiques d'avant-conflit. De la sorte, il ne se ralliait pas uniquement à l'interrogation du général Charles de Gaulle -
« A quoi sert la planification si les moyens de la mener à bien ne suivent pas ? » -, mais faisait également écho aux frustrations éprouvées face à la qualité du dialogue politique au sein de l'OTAN, d'ailleurs publiquement brocardée par d'autres dirigeants européens et par le Secrétaire général Jaap de Hoop Scheffer en personne.

Au moment de la tenue du Sommet de Bruxelles, toutes les parties étaient résolues à plutôt mettre l'accent sur les points positifs. Comme le déclara le président George W. Bush lors d'une conférence de presse le lendemain : « J'ai interprété ses [de Gerhard Schröder] commentaires comme l'expression de sa volonté de voir l'OTAN pertinente, de constituer une enceinte où se déroule un dialogue stratégique constructif. Et cela a été très clair pour tous ceux qui étaient assis autour de la table. La réunion s'est d'ailleurs achevée par la déclaration de Jaap, aux termes de laquelle il se propose de soumettre un plan visant à veiller à ce que le dialogue stratégique au sein de l'OTAN soit pertinent. »

Accepter d'élaborer un plan constitue, naturellement, une chose. Parvenir à un consensus sur les termes de référence pour un libre débat politique en est une autre. Pour leur part, les Alliés européens traditionnellement les moins enclins à permettre au Conseil de l'Atlantique Nord de discuter de questions qu'ils considèrent comme exclusivement du ressort de l'Union européenne, telles que Galileo ou l'embargo sur les armes destinées à la Chine, devront désormais accepter ce qui aurait été auparavant considéré comme une « ingérence » de l'OTAN. Quant aux Etats-Unis, ils devront trouver certains moyens d'aborder, au sein du Conseil de l'Atlantique Nord, les questions stratégiques qui doivent encore recueillir l'approbation des différents organes gouvernementaux américains, sans parler de celle du Congrès. Ceci étant, le défi qui consiste à véritablement « consulter » les Alliés plutôt que de simplement les « informer » de décisions d'ores et déjà prises est ni plus ni moins considérable que celui auquel toute administration américaine est traditionnellement confrontée lorsqu'elle cherche à établir de véritables partenariats avec le Capitole ou avec ses principaux partenaires au sein de « coalitions de volontaires ».

Un maître mot : persévérer

D'une part, l'OTAN est aujourd'hui qualifiée par les dirigeants de ses membres les plus puissants comme étant « plus active que jamais », « l'alliance la plus couronnée de succès de l'histoire » et « la relation vitale pour les Etats-Unis en matière de sécurité ». Elle peut, à juste titre, être fière d'être parvenue à augmenter le nombre de ses membres, à réorganiser sa structure de commandement et l'organisation de ses quartiers généraux, à accroître ses opérations et sa portée opérationnelle et à enregistrer des progrès dans la modernisation de son inventaire de capacités, afin d'affronter les nouvelles menaces et les défis pour la sécurité.

D'autre part, des doutes subsistent quant au risque d'un échec. A commencer par le Secrétaire général et, à tous les échelons de sa structure, l'organisation déplore la déconnexion entre l'acceptation par les Alliés de nouvelles missions et le développement des capacités, d'un côté, et l'engagement des effectifs, équipements et ressources pour ce faire, de l'autre. Dans les deux cas, les détracteurs, mais pas uniquement eux, se demandent si la volonté politique requise est réellement présente. Qui plus est, le chancelier Gerhard Schröder a manifestement touché la corde sensible en attirant publiquement l'attention sur la diminution de l'importance de l'OTAN en tant qu'enceinte pour la véritable prise de décisions transatlantiques sur des questions d'importance stratégique majeure.

Mais l'OTAN persévèrera comme elle l'a toujours fait. Car elle constitue l'alliance sécuritaire indispensable pour la communauté transatlantique des nations et l'on peut compter sur elle pour poursuivre ses trois agendas transformationnels - ceux de Prague, Norfolk et Munich - avec une ferme détermination et un objectif commun, quelles que soient les hésitations et les imperfections. Car les enjeux sont énormes.

Robert G. Bell a été Secrétaire général adjoint auprès de la Division Investissement pour la défense de l'OTAN de 1999 à 2003 et est actuellement Senior Vice President de SAIC à Bruxelles.

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