Entre a integração e a desintegração

Carl Bildt examina as principais questões que o Sueste Europeu enfrentará nos próximos anos e a forma como poderão ser resolvidas.

Na linha da frente do Kosovo: a grande questão no Kosovo é saber se os sérvios e outras minorias têm quaisquer perspectivas a longo prazo quando a província se orienta para uma qualquer forma de independência (© KFOR)

Nos próximos anos, os Balcãs voltarão provavelmente a ser notícia. Mas, desta vez, os cabeçalhos deverão ser não acerca de guerra mas acerca das tentativas para conseguir a resolução pacífica de algumas das grandes questões com que a região será confrontada.

As duas questões mais prementes a serem tratadas são o futuro do Kosovo, ou seja, como construir uma paz duradoura na província administrada pela ONU, e o da Sérvia e Montenegro, ou seja, se as duas repúblicas se mantêm unidas num tipo qualquer de estrutura comum ou seguem caminhos separados. Mas há também outras questões importantes a serem tratadas nos dois complexos Estados multi-étnicos da Bósnia-Herzegovina e da ex-República Jugoslava da Macedónia*. E na Albânia, na Croácia e na Sérvia as questões da reforma continuarão a dominar a cena política.

Contudo, percorremos um longo caminho na região nos últimos anos – embora não sem dificuldades e retrocessos. Há uma década, a guerra ainda estava a assolar a Bósnia-Herzegovina. O Inverno de 1994-95 foi terrível. No Verão anterior, um plano de paz insuficientemente estudado e apresentado pelo Grupo de Contacto para a Bósnia-Herzegovina não tinha conseguido resolver o impasse. Todos se estavam a preparar para uma nova Primavera de guerra e para um Verão de carnificina que seriam provavelmente piores que os anteriores. E, na Croácia, havia sinais crescentes de que o regime de Trudjman estava a preparar uma ofensiva militar contra as áreas protegidas pela ONU.

O Verão de 1995 transformou-se num Verão de horrores. As forças sérvias bósnias conquistaram a área de segurança da ONU de Srebrenica e o massacre de milhares de homens e rapazes que se seguiu constituiu o pior crime de guerra visto pela Europa depois de 1945. As áreas da Croácia protegidas pela ONU foram atacadas, invadidas e centenas de milhares de sérvios foram expulsos das suas casas numa campanha manifesta de limpeza étnica.

A história de como a Bósnia-Herzegovina passou duma guerra sem fim para uma paz com uma certa esperança é bastante complexa. O mito popular de que foi a campanha aérea que obrigou os sérvios a solicitar a paz está quase totalmente errado. A única mudança mais importante foi a vontade de toda a comunidade internacional, incluindo os Estados Unidos, de pensar numa negociação política que fosse abrangente e realista. Acabámos no compromisso negociado em Dayton, que incluía o destacamento duma força maciça da OTAN para supervisionar e garantir o fim das hostilidades.

Quase quatro anos depois, deparámo-nos com a guerra no Kosovo, a seguir ao fracasso das conversações de paz de Rambouillet, em França. Embora Belgrado tenha sido eventualmente convencido a retroceder, as perspectivas duma solução duradoura no Kosovo eram, em muitos aspectos, piores depois da guerra que antes dela. Pior ainda, durante um período inicial pelo menos, Slobodan Milosevic pareceu ainda mais arreigado ao poder em Belgrado. Então, dois anos depois, fomos confrontados com o risco de outra grande explosão de violência quando os rebeldes albaneses pegaram em armas no Sul da Sérvia e na ex-República Jugoslava da Macedónia*.

A necessidade de renovar a atenção internacional

Nove anos depois do Acordo de Dayton, cinco anos depois da campanha aérea da OTAN no Kosovo e três anos depois do Acordo de Ohrid sobre a ex-República Jugoslava da Macedónia*, há uma necessidade urgente de tratar novamente das questões fundamentais da região. E, embora o Kosovo seja de longe a questão mais premente, já deveríamos ter aprendido que, nesta região, nenhuma questão pode ser vista isoladamente de todas as outras.

Quando assumi, em 1995, a minha primeira missão internacional nos Balcãs como Representante Especial da UE para a ex-Jugoslávia, referi a luta entre as forças da integração e da desintegração como sendo a questão essencial confrontada pela região. Isto foi sempre um acto de equilíbrio difícil. A comunidade internacional tinha concordado, com uma certa relutância, com a desintegração da velha Jugoslávia, mas tinha insistido firmemente que isso se aplicava apenas às repúblicas que a constituíam e que deveriam ser respeitadas as fronteiras administrativas anteriores.

Esta solução parecia bastante simples, mas não resolveu algumas das questões mais difíceis. Na verdade, as guerras na Croácia e na Bósnia-Herzegovina foram, em larga medida, uma consequência do fracasso em combinar o apoio à independência das repúblicas constituintes com mecanismos internos que garantissem a posição e, por conseguinte, a lealdade das minorias que tinham sido criadas no processo. Foi fácil para os pouco interessados na paz aproveitar os antigos receios para gerar apoio aos seus desígnios agressivos contra a integridade destes novos Estados.

Quando defendíamos a integridade territorial da Bósnia-Herzegovina e da Croácia, o nosso interesse era impedir as forças da desintegração de arrasarem estas e outras áreas onde grupos e culturas étnicos diferentes viviam lado a lado. Conseguimos – mas apenas até certo ponto.

Na Bósnia-Herzegovina, as deficiências desta abordagem contribuíram para a criação de mais cerca de 100.000 refugiados imediatamente após o fim da guerra. Embora a persistência internacional tenha trazido de volta para a Bósnia-Herzegovina um número significativo de refugiados após anos de árduos esforços, o país continua dividido. Na Croácia, grandes partes da Krajina, onde os sérvios formavam tradicionalmente uma parte significativa da população, continuam desertas com aldeias desabitadas e igrejas ortodoxas queimadas.

A nossa esperança é que o tempo leve gradualmente a uma situação em que as reformas e a reconciliação tornem possível às pessoas das diversas origens étnicas viverem normalmente em conjunto outra vez. Quando a Croácia inicia as negociações de acessão com a União Europeia, e a Bósnia-Herzegovina e a Sérvia e Montenegro procuram seguir na mesma direcção, estes países estão cada vez mais conscientes de que o verdadeiro significado da Europa é a integração das diferentes nacionalidades.

Presentemente, não há na Bósnia-Herzegovina sinais da chamada linha de fronteira entre entidades tão laboriosamente negociada em Dayton, embora um observador experimentado rapidamente note quando passa duma área para a outra. Entre a Croácia e a Sérvia, as pessoas podem agora viajar sem os complexos mecanismos dos vistos que bloqueavam todo o verdadeiro contacto ainda há um ano. E, em toda esta zona dos Balcãs, há um entendimento comum de que o comércio e a integração económica são o caminho para um futuro melhor.

Uma força dirigida pela UE está a assumir a responsabilidade pela segurança quotidiana na Bósnia-Herzegovina em seguimento da missão da OTAN. Ninguém espera que as hostilidades rebentem outra vez no país, mas a manutenção duma presença militar continua a ser útil. A atenção centrar-se-á agora no futuro da presença civil internacional no país. Na minha opinião, o décimo aniversário de Dayton é a ocasião adequada para pôr fim ao mandato do Alto Representante e para transferir todos os poderes e responsabilidades para os vários representantes bósnios eleitos. No fim de contas, parece estranho que um país sem plena soberania procure aderir à União Europeia.

Nas áreas de conflito entre sérvios e croatas, inclusive na Bósnia-Herzegovina, os ventos da história estão claramente no sentido dum futuro europeu comum para os dois povos. Contudo, nas áreas de conflito entre albaneses e sérvios, ou dum modo geral eslavos, as questões continuam bastante mais difíceis de resolver.

O enigma do Kosovo

No Kosovo conseguimos ajudar cerca de um milhão de albaneses que tinham fugido ou sido obrigados a fugir durante a guerra a regressar às suas casas a seguir à campanha aérea da OTAN. Contudo, depois de assumirmos a responsabilidade da província, não conseguimos evitar um êxodo de sérvios e doutras minorias. Após cinco anos e meio de esforços maciços, a grande questão continua a ser sabermos se os sérvios e as outras minorias do Kosovo têm aí qualquer perspectiva a longo prazo quando a província se orienta para uma qualquer forma de independência. O objectivo da nossa política não era certamente apenas transformar uma situação na qual os albaneses eram uma minoria perseguida na Sérvia numa outra em que os sérvios e outras minorias são perseguidos no Kosovo.

Este problema é crucial para o Kosovo, mas também está no âmago de todo o nosso esforço de uma década visando deter a maré da desintegração e ajudar as correntes a favor da integração na região. A tarefa duma verdadeira governação nos próximos anos será planear soluções e estruturas para o conjunto da região que consigam um equilíbrio entre as forças da integração e da desintegração que seja estável e em conformidade com a nossa perspectiva a longo prazo para a região.

O décimo aniversário de Dayton é a ocasião adequada para pôr fim ao mandato do Alto Representante e para transferir todos os poderes e responsabilidades para representantes bósnios eleitos

Há numerosas opções em debate para o Kosovo. O regresso ao domínio de Belgrado, por um lado, e a independência total, por outro, são as propostas finais nos dois extremos do espectro. Mas qualquer delas é tão susceptível de causar novos problemas imediatos como quaisquer ideias de revisão das fronteiras existentes. Já houve desintegração mais que suficiente. Mesmo uma solução no sentido da independência deve ser firmemente inserida nas políticas e estruturas da integração.

Isto será importante para toda a região. Com o passar do tempo, o resultado de qualquer decisão sobre o Kosovo irá ter repercussões tanto na ex-República Jugoslava da Macedónia* como na Bósnia-Herzegovina. Se conseguirmos arranjar uma solução estável e duradoura no Kosovo, estes países também serão mais estáveis e seguros. Caso contrário, arriscamo-nos a criar novos fluxos de refugiados através da região, aumentando assim o já grande número de potenciais irredentistas.

A maior parte da atenção durante a última década centrou-se nas zonas de fractura dos Balcãs, ou seja, onde os conflitos potenciais são mais manifestos e o desafio da desintegração é mais difícil. Mas, com o passar do tempo, grande parte do futuro da região dependerá do que acontecer nos Estados mais ou menos consolidados da Croácia, Sérvia e Albânia. Se forem estáveis, virados para o futuro e confiantes, a margem de manobra para os fomentadores de discórdia será fortemente reduzida.

Não há dúvida que todos eles estão a fazer alguns progressos. Embora o ritmo das reformas internas na Croácia deixe muito a desejar, o processo de acessão à União Europeia deverá ajudar a impulsionar mais mudanças. A Sérvia lançou algumas reformas económicas impressionantes e os resultados estão a começar a aparecer, mas os conflitos políticos que persistem nas relações com o Montenegro e a cooperação com o Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslávia de Haia continuam a ser um travão ao desenvolvimento. A Albânia enfrenta eleições no próximo ano e, infelizmente, continua a ser o único país da região onde ainda não teve lugar uma transferência de poder pacífica e normal. As eleições serão pois um verdadeiro teste à maturidade política do país.

O futuro da Europa

No próximo ano, é provável que assistamos a uma reestruturação gradual da presença internacional na região. Se as Nações Unidas foram a organização internacional dominante numa primeira fase da dissolução da Jugoslávia e a OTAN o interveniente principal numa segunda, o papel da União Europeia é provável que cresça numa terceira fase. Evidentemente que são mudanças de ênfase e que as três organizações, bem como órgãos como a Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa e o Conselho da Europa, continuarão a desempenhar papéis importantes.

Embora pareça natural que a União Europeia assuma gradualmente o papel principal em todos os aspectos do processo de paz na Bósnia-Herzegovina, isto não é uma opção no Kosovo num futuro próximo. Em consequência, a OTAN terá provavelmente que continuar a assumir, ainda durante vários anos, a responsabilidade que assumiu em 1999. Na verdade, o facto de a questão do estatuto final ser debatida no próximo ano poderá suscitar tensões na província que, por sua vez, obrigarão a Aliança a aumentar a atenção e os recursos que lhe consagra. Em operações como estas, há por vezes entradas rápidas, mas nunca saídas rápidas.

Na formação da nova Comissão Europeia, o novo presidente da Comissão, José Manuel Barroso, associou o alargamento da UE e a responsabilidade pelos Balcãs Ocidentais numa única pasta confiada ao Comissário finlandês Olli Rehn. Esta medida importante reconhece que há continuidade entre os vários esforços actuais da União Europeia na região e o processo de alargamento da UE. Além disso, deverá tornar mais fácil desenvolver políticas mais coerentes e credíveis que são vistas como levando, pouco a pouco, da actual situação para a eventual adesão à UE.

A União Europeia necessita desesperadamente duma nova grande estratégia para o alargamento. Contudo, até agora, o debate tem-se centrado sobretudo na questão duma possível adesão futura da Turquia. Presentemente, parece lógico iniciar um debate em que o alargamento à Turquia e aos Balcãs Ocidentais seja tratado como um só processo pelo qual cerca de 100 milhões de pessoas poderão eventualmente tornar-se cidadãos da UE. Além disso, será certamente possível concluir este processo dentro de uma década para que os cidadãos de todos estes Estados possam participar nas eleições para o Parlamento Europeu em Junho de 2014. Como esta data é exactamente cem anos depois do assassínio do arquiduque Francisco-Fernando em Sarajevo, o acontecimento que precipitou a Primeira Guerra Mundial, tais eleições proporcionariam uma forma adequada de assinalar o fim dum período trágico da história.

A OTAN também tem um papel essencial a desempenhar neste processo, pois os países do Sueste Europeu estarão provavelmente em condições de aderir à Aliança antes de terem satisfeito todos os critérios de adesão à União Europeia. Deverão, portanto, ser feitos grandes esforços para acelerar o processo de integração de todos estes Estados nas estruturas de segurança da OTAN.

A segurança dada por esta integração com e na OTAN também será crucial para começar, no quadro da integração europeia, a tratar das numerosas questões económicas importantes da região. Também neste aspecto, há uma luta entre as forças da integração e da desintegração. A desintegração do tecido económico da região, provocada pela guerra, pelas sanções e pelas novas fronteiras, tem sido verdadeiramente devastadora em termos económicos e sociais. Em consequência, em grandes zonas da região, os jovens não têem alternativa para a emigração – legal se possível, ilegal se necessário. A atracção das actividades criminais para ganhar a vida será sempre mais forte se não houver formas legais e abertas de sustentar uma família e construir um futuro.

No quadro do Pacto de Estabilidade para o Sueste Europeu, já foram assinados diversos acordos bilaterais de comércio livre na região. Contudo, paralelamente, também foram estabelecidas barreiras comerciais na região, sobretudo ao longo da fronteira administrativa entre a Sérvia e o Montenegro.

O que é necessário agora é uma ofensiva conduzida por Bruxelas a favor dum mecanismo multilateral que traga um verdadeiro comércio livre, levando a uma união aduaneira e, eventualmente, à integração no mercado único da União Europeia. Tal acção implicaria sem dúvida uma certa perda de soberania por todos os Estados envolvidos. Na verdade, acarretaria o desenvolvimento de estruturas de soberania limitada que a região tão obviamente necessita.

Durante a última década e meia de resolução de conflitos, de operações de estabilização e de consolidação de Estados nos Balcãs, colhemos muitos ensinamentos. Embora alguns destes ensinamentos pudessem sem dúvida ter sido colhidos com uma leitura mais atenta da história desta e doutras regiões apresentando uma mistura de etnias, outros são específicos da nossa época e dos desafios que a nossa geração está a enfrentar. Mas muitos também são relevantes quando se trata de gerir e resolver conflitos noutras partes do mundo, conflitos que cada vez mais desviam a atenção internacional do Sueste Europeu.

Sem dúvida, a tarefa não está concluída nos Balcãs. Questões políticas cruciais continuam por resolver, desafios económicos e sociais só agora estão a ser encarados e, como o surto de violência no Kosovo em Março deste ano mostrou, as tensões mantêm-se à superfície. Mas, enfrentando eficazmente estas questões aqui, demonstrámos que também podemos lidar com elas em qualquer lugar. A segurança e estabilidade da Europa são a condição prévia para uma Europa que pode dar uma contribuição para a segurança e a estabilidade do mundo em geral.

Carl Bildt é um antigo Primeiro-ministro da Suécia, foi o primeiro Alto Representante na Bósnia-Herzegovina entre 1995 e 1997 e tem desempenhado numerosos cargos internacionais nos Balcãs durante a última década. Presentemente, é o presidente do Grupo Kreab e faz parte da Comissão Internacional para os Balcãs. É também o autor de “Peace Journey” (Orion, 1998).