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Partner nel mantenimento della pace

Alexander Nikitin valuta l'esperienza russa nel partecipare alle operazioni di mantenimento della pace guidate dalla NATO nei Balcani. Uno degli aspetti più impegnativi dell'intervento internazionale nell'ex Jugoslavia è stato il rapporto tra NATO e Russia. Malgrado una serie di divergenze politiche, i soldati della pace russi hanno operato fianco a fianco dei loro omologhi della NATO per otto anni e mezzo con l'obiettivo comune di creare stabilità sia in Bosnia Erzegovina che in Kosovo. Questa esperienza è stata nel complesso positiva e sarà probabilmente valida per le future operazioni.

Nell'Inverno del 2003, la Russia ha ritirato i suoi soldati della pace sia dalla Bosnia Erzegovina che dal Kosovo. All'epoca, Mosca dichiarava che gli obiettivi del dispiegamento erano stati essenzialmente raggiunti, mentre esprimeva riserve circa l'imparzialità delle operazioni guidate dalla NATO in Kosovo. Questo ritiro faceva seguito a più di un decennio di continua presenza militare nell'ex Jugoslavia, iniziata con il dispiegamento di un contingente in Croazia nella Forza di protezione dell'ONU (UNPROFOR) nel 1992 e che includeva la maggior parte delle missioni sotto mandato ONU nei successivi 11 anni.

L'entità della presenza militare russa nell'ex Jugoslavia è cambiata nel corso degli anni. È passata da 900 soldati nel 1992 a 1.500 nel 1994 sotto UNPROFOR in Croazia e in Bosnia Erzegovina, ve ne erano poi circa 1.340 nella Forza di attuazione (IFOR) e nella Forza di stabilizzazione (SFOR) in Bosnia Erzegovina dal 1996, con altri 1.500 nella Forza per il Kosovo (KFOR) dal 1999. Data l'attuale dimensione di queste forze - IFOR contava 60.000 soldati - le truppe russe non erano decisive per il successo di queste missioni. Ma dato che la Russia ha fornito il più grande contingente non NATO alle operazioni guidate dall'Alleanza, il contributo russo è stato certamente rilevante.

Se si considera IFOR, SFOR e KFOR come rientranti nella vasta tradizione di operazioni di mantenimento della pace e di imposizione della pace sotto mandato ONU, la partecipazione russa a queste non è insolita. Dopo tutto, l'Unione Sovietica aveva offerto osservatori militari alle missioni dell'ONU in vari continenti durante i precedenti decenni. Se, comunque, le si considera come una nuova forma di intervento politico-militare in cui la NATO, operando sotto mandato ONU, guida una coalizione internazionale, allora la partecipazione russa deve essere considerata una novità. Per Mosca come pure per Washington e Bruxelles, la decisione di dispiegare una brigata russa in IFOR non è stata presa semplicemente per aiutare a ricostruisce la stabilità in Bosnia Erzegovina, ma va considerata nel contesto delle relazioni tra Russia e l'Occidente nell'era del dopo Guerra Fredda.

Creare un precedente di cooperazione politica e militare tra ex avversari, che si erano preparati per decenni a lottare l'un contro l'altro, è stato estremamente efficace. Inoltre, Mosca ha scelto di operare sia in Bosnia Erzegovina che in Kosovo in modo imparziale, piuttosto che parteggiare per i Serbi, ai quali vanno le maggiori simpatie russe. Chiaramente, queste simpatie non sono scomparse, ma sono state tenute a freno, così come le simpatie di alcune nazioni della NATO per Albanesi, Croati e Mussulmani.

La decisione di fornire forze alle operazioni guidate dalla NATO nell'ex Jugoslavia era insolita, dato che richiedeva di spostare altrove le risorse militari, economiche e diplomatiche rispetto alle operazioni in cui la Russia aveva un interesse più evidente. Queste includevano operazioni in Cecenia, una parte integrante della Russia, e Georgia, Moldavia e Tagikistan nella Comunità di stati indipendenti. Inoltre, a quel tempo, Mosca non era per nulla favorevole alle politiche dell'Alleanza, in primo luogo per effetto dell'allargamento della NATO ed in secondo luogo a causa della decisione dell'Alleanza di lanciare attacchi aerei contro la Jugoslavia senza l'autorizzazione del Consiglio di sicurezza dell'ONU.

In Bosnia Erzegovina, la brigata russa è stata dispiegata nella Divisione multinazionale settentrionale (MND Nord), insieme con una brigata turca, una brigata multinazionale nordica, che includeva contingenti di Danimarca, Finlandia, Norvegia, Polonia e Svezia, e con il grosso delle forze USA. La brigata russa, che era composta da truppe aviotrasportate, aveva un'area di responsabilità di 1.750 chilometri quadrati, tra cui 75 chilometri del confine tra entità (linea che separa le due entità, la Federazione di Bosnia Erzegovina e la Republika Srpska). Inoltre, circa 20 ufficiali russi sono stati assegnati al Comando della MND Nord. La potenza di fuoco dei soldati della pace russi nelle operazioni guidate dalla NATO era maggiore di quella tra il 1992 e il 1995, sebbene non sia mai stata usata pienamente. Le vittime russe - quattro morti e undici feriti - sono state le prime causate da mine terrestri.

Dispositivi di comando

La struttura e la catena di comando di IFOR e SFOR erano problematiche per la Russia, dato che erano estremamente NATO-centriche. Ciò era assai differente dai dispositivi che governavano le altre operazioni sotto mandato ONU, in cui la Russia aveva un certo peso e l'aspetto militare della missione era subalterno a quello politico. La soluzione che si trovò alla fine prevedeva di assegnare al Quartier generale supremo delle potenze alleate in Europa (SHAPE) un generale russo quale immediato subalterno del più alto ufficiale in grado della NATO, cioè del Comandante supremo alleato per l'Europa (SACEUR), con il compito di coordinare con il SACEUR tutte le questioni riguardanti la partecipazione della Russia a IFOR e poi a SFOR.

In questo modo, i soldati della pace russi nella MND Nord hanno ricevuto i loro ordini ed istruzioni da SACEUR tramite il loro generale russo, pur restando sotto il comando tattico della MND Nord per le operazioni quotidiane. Il generale russo, che aveva uno stato maggiore di cinque ufficiali, ha elaborato questioni strategiche ed operative con il SACEUR. Nel frattempo, il comandante della brigata russa sul terreno in Bosnia Erzegovina coordinava le operazioni quotidiane con il generale americano che comandava la MND Nord. I termini della partecipazione della Russia a KFOR sono stati leggermente diversi. I soldati della pace russi erano sparpagliati in tutto il Kosovo ed il generale russo presso lo SHAPE, oltre ad essere un immediato subalterno del SACEUR responsabile per la partecipazione russa a SFOR, era anche il rappresentante del ministero della difesa russo per le questioni russe di KFOR.

Malgrado l'efficace cooperazione sul terreno sia in Bosnia Erzegovina che in Kosovo, molti russi sono rimasti diffidenti circa le intenzioni profonde dell'Alleanza, considerando l'intera faccenda in termini di impatto sulla Russia. Questi atteggiamenti, soprattutto l'eredità del modo di pensare a somma zero della Guerra Fredda, riflettevano la scarsa comprensione fra la maggior parte dei Russi della trasformazione della NATO ed il permanere di un'immagine dell'Alleanza quale apparato bellico occidentale concepito per fare la guerra.

Il relativo successo delle operazioni della NATO di mantenimento della pace e per imporre la pace in Bosnia Erzegovina, in Kosovo e nella Repubblica ex jugoslava di Macedonia* non hanno entusiasmato né il pubblico né i politici russi. E ciò in parte perché le azioni della NATO sono state generalmente considerate come prevenute nei confronti dei Serbi; in parte, perché la NATO aveva violato il diritto internazionale lanciando una campagna aerea contro la Jugoslavia; in parte, perché alla NATO è sembrato assai più efficace usare la forza che cercare di creare la pace, confermando con ciò i pregiudizi russi sulla natura militarista ed aggressiva dell'Alleanza.

Molti politici russi avevano grandi aspettative dalla trasformazione della NATO, ma sono stati delusi quando il previsto cambiamento da difesa collettiva a sicurezza collettiva non si è concretizzato. I Russi avevano sperato che l'Alleanza avrebbe cambiato l'enfasi che poneva sulla preparazione militare in favore di un approccio più sfaccettato alla sicurezza, inclusa la prevenzione dei conflitti, la mediazione e la creazione della pace, in cui l'uso della forza costituiva giusto l'estrema risorsa in un più vasto arsenale per la gestione dei conflitti.

Per l'esattezza, la NATO ha mosso qualche passo verso lo sviluppo di un approccio più sfaccettato alla sicurezza. Infatti, le operazioni di mantenimento della pace e per imporre la pace nell'ex Jugoslavia e più recentemente la missione di stabilizzazione del dopoguerra in Afghanistan sono degli esempi di come l'Alleanza si sia trasformata dalla fine della Guerra Fredda. Ma non si è evoluta in una vera organizzazione per la sicurezza collettiva a causa della natura selettiva sia del suo status di membro che del suo processo decisionale. Diversamente dall'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE), la NATO non include tutti i paesi europei. Ignora i conflitti tra o all'interno dei membri dell'Alleanza. E interviene in certi conflitti, mentre lascia che altri si inaspriscano.

La crisi del Kosovo

L'intervento in Kosovo rappresentava, dal punto di vista russo, un esempio dell'approccio selettivo dell'Alleanza alla sicurezza. In risposta all'avvio della campagna aerea della NATO, Mosca aveva congelato tutta la cooperazione militare e politica NATO-Russia, incluso il Consiglio congiunto permanente, aveva ritirato i suoi soldati della pace in Bosnia Erzegovina dalla struttura di comando della NATO ed aveva espulso l'ufficio di informazione della NATO. Il disaccordo verteva su chi avesse il diritto di agire nell'interesse della comunità internazionale, sulle circostanze in cui tale intervento fosse legittimo e sui limiti a tale intervento.

Per la Russia, l'Alleanza violava lo Statuto dell'ONU e quindi agiva illegalmente allorché lanciava azioni militari coercitive contro uno stato sovrano in assenza di uno specifico mandato del Consiglio di sicurezza dell'ONU. La giustificazione umanitaria per l'intervento era dubbia dato che il genocidio non era stato stabilito dagli appositi meccanismi OSCE o ONU e che l'esodo dei rifugiati era aumentato dopo l'inizio della campagna. Inoltre, la NATO creava un pericoloso precedente non consentendo di esaurire tutti i mezzi diplomatici per risolvere il conflitto prima di ricorrere alla forza, ignorando le obiezioni cinesi, indiane e russe.

Di certo, la Russia non aveva solo reagito agli avvenimenti nell'ex Jugoslavia, ma anche al modo in cui riteneva di essere stata emarginata riguardo al processo decisionale sulle fondamentali questioni della sicurezza europea. In astratto, Mosca non escludeva l'uso della forza in Kosovo e non aveva alcun interesse acquisito nel conflitto, né particolare simpatia per Slobodan Milosevic. La questione riguardava semplicemente le regole e le procedure relative alla decisione sull'uso della forza e l'esigenza di esaurire in anticipo tutte le opzioni diplomatiche, tra cui le sanzioni politiche ed economiche. Non appena venne raggiunto il consenso alle Nazioni Unite e venne adottata una risoluzione del Consiglio di sicurezza dell'ONU sul Kosovo - 11 settimane dopo l'inizio della campagna aerea - l'esercito russo si affrettò a partecipare all'operazione internazionale di mantenimento della pace, che aveva un mandato dell'ONU.

La rapidità del dispiegamento russo in Kosovo probabilmente sorprese la NATO. I soldati della pace russi si mossero verso sud dalla Bosnia Erzegovina attraverso la Serbia sino all'aeroporto di Pristina, dove incontrarono le forze della NATO che avanzavano verso nord dalla Repubblica ex jugoslava di Macedonia*. La conseguente freddezza che ne derivò ha dimostrato l'importanza di coordinare tali operazioni e la necessità di unità politica fra i partecipanti della coalizione. Malgrado questo incidente, nei successivi quattro anni NATO e Russia hanno ristabilito una efficace cooperazione nel mantenimento della pace. Inoltre, dopo la creazione del Consiglio NATO-Russia nel maggio 2002, è stato formato un Gruppo di lavoro NATO-Russia sul mantenimento della pace per analizzare l'esperienza dell'ex Jugoslavia e sviluppare un Concetto generale per operazioni congiunte NATO-Russia di mantenimento della pace.

Se tradizionalmente la Russia ha considerato tanto l'OSCE che le Nazioni Unite come le principali organizzazioni impegnate nella risoluzione dei conflitti ed è stata scettica sulle aspirazioni della NATO nel campo del mantenimento della pace, ha dovuto riconoscere la necessità delle più energiche capacità di imposizione della pace che l'Alleanza può fornire. Infatti, Mosca può certamente prevedere che l'Alleanza venga impiegata per condurre operazioni militari nell'ambito di un mandato ONU. Nello scorso decennio le aspettative russe verso l'OSCE si sono affievolite, ma Mosca guarda ancora alle Nazioni Unite quale punto focale per il coordinamento politico delle attività di mantenimento della pace.

La cooperazione pratica tra NATO e Russia nell'ex Jugoslavia si è dimostrata particolarmente utile quanto alla creazione di interoperabilità tra le varie forze, il che, a sua volta, ha contribuito allo sviluppo del Concetto generale per operazioni congiunte NATO-Russia di mantenimento della pace già menzionato. In futuro dovrebbe essere possibile far passare il mantenimento della pace NATO-Russia dall'interazione pratica sul campo a pianificazione politica ed operativa di sforzi congiunti per la risoluzione dei conflitti.

Il rapporto NATO-Russia, sviluppatosi nel corso della maggior parte di un decennio di mantenimento della pace congiuntamente esercitato nell'ex Jugoslavia, chiaramente ha conosciuto alti e bassi. Nel processo alcune opportunità non sono state colte, ma molte altre sono state raggiunte. Comunque, data la necessità di questo tipo di missioni, è nell'interesse sia della NATO che della Russia continuare ad operare insieme per offrire alle Nazioni Unite efficaci strumenti di mantenimento della pace. È sicuramente solo questione di tempo, dunque, prima che i soldati della pace della NATO e russi cooperino di nuovo sul campo.


Alexander Nikitin è direttore del Centro di studi politici ed internazionali e del Centro per la sicurezza euro-atlantica di Mosca.


* La Turchia riconosce la Repubblica di Macedonia con il suo nome costituzionale.