Sjá heimasíðu NATO
Sjá heimasíðu NATO-frétta
      Þetta blað: Vetur 2004 Eldri blöð  |  Tungumál
Sjá heimasíðu NATO
 Efnisyfirlit
 Inngangsorð
 Stutt ágrip
 Kappræða
 Viðtal
 Greining
 Lagt til
 málanna
 Viðhorf
 Hermál
 Höfundar
 Ritaskrá
 Tenglar
 Næsta
 tölublað
Sjá heimasíðu NATO-frétta Tengiliður á ritstjórn / áskrift Prentvæn útgáfa

Senda þessa grein

Lagt til málanna

Samstarfsríki í friðargæslu

Alexander Nikitin metur reynslu Rússa af því að taka þátt í friðargæslustarfinu undir forystu NATO á Balkanskaga.


Vopnabræður: Fordæmið um pólitíska og hernaðarlega
samvinnu milli fyrrverandi andstæðinga var ákaflega
öflugt (© Crown Copyright)

Einhver erfiðasti þátturinn í hinni alþjóðlegu íhlutun í fyrrum Júgóslavíu hefur verið samskipti NATO og Rússlands. Þrátt fyrir pólitískan ágreining um ýmis mál störfuðu rússneskir friðargæsluliðar við hlið jafningja sinna frá NATO í átta og hálft ár að því sameiginlega markmiði að byggja upp stöðugleika bæði í Bosníu og Herzegóvínu og í Kosovo. Þessi reynsla var almennt jákvæð og á líklega eftir að verða þýðingarmikil í aðgerðum síðar meir.

Rússland dró friðargæsluliða sína til baka bæði frá Bosníu og Herzegóvínu og Kosovo sumarið 2003. Á þeim tíma héldu stjórnvöld í Moskvu því fram að markmið þess að senda liðið á vettvang hefðu í meginatriðum náðst og létu jafnframt í ljósi efasemdir um hlutleysi starfsins undir forystu NATO í Kosovo. Brotthvarfið kom í kjölfar dvalar sem stóð samfellt í meira en áratug, fyrst með sveit sem send var á vettvang í Króatíu til að taka þátt í Friðargæslusveit Sameinuðu þjóðanna í fyrrum Júgóslavíu (UNPROFOR) árið 1992 og síðan með þátttöku í flestum þeim verkefnum sem ráðist var í skv. umboði Sameinuðu þjóðanna á næstu 11 árum.

Stærð herliðsins sem Rússar héldu úti í fyrrum Júgóslavíu breyttist í áranna rás. Það stækkaði úr 900 hermönnum árið 1992 í 1.500 hermenn árið 1994 í Friðargæslusveit Sþ (UNPROFOR) í Króatíu og Bosníu og Herzegóvínu, var u.þ.b. 1.340 hermenn í Friðargæslusveit NATO (IFOR) og Stöðugleikasveit NATO (SFOR) í Bosníu og Herzegóvínu frá 1996, og við bættust 1.500 í Friðargæsluliðinu í Kosovo (KFOR) frá 1999. Þegar tekið er mið af raunverulegri stærð þessara sveita – Friðargæslusveitir NATO (IFOR) höfðu á að skipa 60.000 hermönnum – skiptu rússnesku hermennirnir kannski ekki sköpum fyrir framgang þessara verkefna. Þar sem Rússar sendu hins vegar stærstu sveitina frá ríki utan NATO til þess að taka þátt á starfinu undir forystu bandalagsins var framlag Rússa vissulega umtalsvert.

Ef litið er á Friðargæslusveit NATO (IFOR), Stöðugleikasveit NATO (SFOR) og Friðargæsluliðið í Kosovo (KFOR) sem liði í almennu friðargæslu- og friðunarstarfi skv. umboði Sameinuðu þjóðanna er ekkert óvenjulegt við þátttöku Rússa, því Sovétríkin höfðu lagt sveitum Sameinuðu þjóðanna í ýmsum heimsálfum til eftirlitsmenn úr Sovéthernum á undangengnum áratugum. Ef hins vegar er litið á þessa liðveislu sem nýja tegund pólitískrar-hernaðarlegrar íhlutunar, þar sem NATO leiðir alþjóðlegt bandalag skv. umboði Sameinuðu þjóðanna, verður þátttaka Rússa að teljast nýmæli. Í augum stjórnvalda í Moskvu, jafnt sem í Washington og Brussels, var sú ákvörðun að senda rússneska sveit til þátttöku í Friðargæslusveit NATO (IFOR) ekki einungis tekin til þess að hjálpa til við að byggja á ný upp stöðugleika í Bosníu og Herzegóvínu, heldur verður að skoða hana í samhengi tengslanna milli Rússlands og Vesturlanda á tímabilinu eftir kalda stríðið.

Fordæmið um pólitíska og hernaðarlega samvinnu milli fyrrverandi andstæðinga, sem höfðu þjálfað sig í áratugi til að berjast hver við annan, var ákaflega öflugt. Ennfremur völdu stjórnvöld í Moskvu að starfa með óhlutdrægum hætti bæði í Bosníu og Herzegóvínu og í Kosovo í stað þess að taka málstað Serba, sem nutu mestrar samúðar í Rússlandi. Auðvitað gufaði þessi samúð ekki upp, heldur var henni haldið niðri á sama hátt og samúð sumra NATO-ríkja með Albönum, Króötum og Múslimum.

Sú ákvörðun að leggja lið til aðgerðanna undir forystu NATO í fyrrum Júgóslavíu var einstök því að hún fól í sér tilfærslu á hernaðarlegum, efnahagslegum og diplómatískum áherslum frá öðrum viðfangsefnum þar sem Rússland hafði mun augljósari hagsmuna að gæta, t.a.m. í Tsjetsjníu, sem er óaðskiljanlegur hluti af Rússlandi, og Georgíu, Moldóvu og Tadsjikistan, sem eru hluti af Samveldi sjálfstæðra ríkja. Þá má nefna að um þessar mundir voru stjórnvöld í Moskvu síður en svo sátt við stefnu NATO, í fyrsta lagi vegna stækkunar bandalagsins og í öðru lagi vegna ákvörðunar þess um að hefja loftárásir gegn Júgóslavíu án þess að fá fyrst til þess heimild Öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna.

Í Bosníu og Herzegóvínu var sveit Rússa send til starfa í fjölþjóðadeildinni í norðri (MND North), ásamt tyrkneskri sveit, sameinaðri norrænni sveit, m.a. með sveitum frá Danmörku, Finnlandi, Noregi, Póllandi og Svíþjóð, og meginhluta bandaríska liðsins. Rússneska sveitin, sem raunar var fallhlífasveit, bar ábyrgð á svæði sem náði yfir 1.750 ferkílómetra, þ.m.t. 75 kílómetra af landamarkalínunni milli aðilanna tveggja, Ríkjasambandsins Bosníu og Herzegóvínu og Srpska lýðveldisins. Ennfremur voru u.þ.b. 20 rússneskir yfirmenn skipaðir í fjölþjóðasveitina í norðri. Vígbúnaður rússnesku friðargæsluliðanna í starfseminni undir forystu NATO var meiri en hann hafði verið milli 1992 og 1995, þótt honum væri aldrei beitt að fullu. Mannskaði hjá Rússum – fjögur dauðsföll og ellefu særðir – var fyrst og fremst af völdum jarðsprengja.

Herstjórnarfyrirkomulag

Uppbyggingin og valdakeðjan í Friðargæslusveit NATO (IFOR) og Stöðugleikasveit NATO (SFOR) settu Rússa í nokkurn vanda, því að þar var NATO jafnan miðpunktur alls. Þetta var allt öðru vísi en fyrirkomulagið sem ríkti í aðgerðum samkvæmt umboði Sameinuðu þjóðanna, þar sem Rússar höfðu mikið vægi og hernaðaraðgerðir lutu yfirstjórn stjórnmálamanna. Lausnin sem að lokum var fallist á fólst í því að skipaður var í æðstu höfuðstöðvum Evrópuherstjórnar NATO í Evrópu (SHAPE) rússneskur hershöfðingi sem sérstakur næstráðandi æðsta embættismanns NATO, Yfirhershöfðingja NATO í Evrópu (SACEUR), sem sjá skyldi um að samhæfa við yfirhershöfðingjann öll málefni sem lutu að þátttöku Rússa í Friðargæslusveitinni og síðar Stöðugleikasveitinni.

Samvinna NATO og Rússlands í fyrrum Júgóslavíu hefur reynst einkar gagnleg að því er varðar uppbyggingu hernaðarlegrar samstarfshæfni
Þannig fengu rússneskir friðargæsluliðar í fjölþjóðasveitinni í norðri skipanir sínar og fyrirmæli frá Yfirhershöfðingja NATO í Evrópu gegnum rússneskan næstráðanda hans, en voru undir taktískum yfirráðum fjölþjóðasveitarinnar í norðri í daglegum verkefnum. Rússneski hershöfðinginn, sem hafði yfir að ráða fimm foringja starfsliði, leysti úr strategískum og aðgerðafræðilegum málefnum með Yfirhershöfðingjanum (SACEUR). Á meðan samhæfði yfirmaður rússnesku sveitarinnar á vettvangi í Bosníu og Herzegóvínu dagleg verkefni í samráði við bandaríska hershöfðingjann sem fór fyrir fjölþjóðasveitinni í norðri. Skilmálar þátttöku Rússlands í Friðargæsluliðinu í Kosovo (KFOR) voru eilítið öðru vísi. Rússneskir friðargæsluliðar voru dreifðir um Kosovo og rússneski hershöfðinginn hjá Evrópuherstjórninni var, auk þess að vera sérstakur næstráðandi Yfirhershöfðingja NATO í Evrópu (SACEUR) og umsjónarmaður með þátttöku Rússa í Stöðugleikasveitunum (SFOR), einnig fulltrúi rússneska varnarmálaráðuneytisins í málefnum sem vörðuðu þátttöku Rússa í Friðargæsluliðinu í Kosovo (KFOR).

Þrátt fyrir árangursríka samvinnu á vettvangi bæði í Bosníu og Herzegóvínu og Kosovo voru margir Rússar enn fullir tortryggni um raunverulegar fyrirætlanir bandalagsins, og litu á allt verkefnið frá sjónarhóli áhrifa þess fyrir Rússland. Þessi afstaða, sem var dæmigerð arfleifð „núllsummuhugsunarháttar” kalda stríðsins, bar vott um lítinn skilning meðal flestra Rússa á umbótum NATO og viðvarandi mynd af bandalaginu sem vestrænni hernaðarmaskínu sem ætluð væri til stríðsreksturs.

Tiltölulega góður árangur friðargæslu- og friðunaraðgerða NATO í Bosníu og Herzegóvínu, Kosovo og fyrrum júgóslavneska lýðveldinu Makedóníu* vakti litla hrifningu hjá rússneskum almenningi og stefnumótendum. Aðra röndina var það vegna þess að almennt var litið á aðgerðir NATO sem aðgerðir gegn Serbum. Hina röndina var þetta vegna þess að NATO gekk í berhögg við alþjóðalög þegar það hóf loftárásir gegn Júgóslavíu. Og að hluta til var þetta svo í og með vegna þess að NATO virtist ná mun betri árangri þegar það beitti valdi en þegar það reyndi að byggja upp frið, og þannig fengu fordómar Rússa um hernaðar- og árásareðli bandalagsins byr undir báða vængi.

Margir stefnumótandi aðilar í Rússlandi höfðu miklar væntingar til umbreytingar NATO en urðu fyrir vonbrigðum þegar umskiptin sem vænst hafði verið frá sameiginlegum vörnum til sameiginlegs öryggis litu ekki dagsins ljós. Rússar höfðu vonast til þess að bandalagið myndi hverfa frá áherslu sinni á hervæðingu og skipta yfir í fjölbreyttari nálgun gagnvart öryggismálum, þ.m.t. forvarnir gegn átökum, milligöngu við málamiðlun og friðargæslu, þar sem valdbeiting væri síðasta úrræðið af mörgum tiltækum úrræðum sem unnt væri að beita til að ráða við átök.

Svo að fullrar sanngirni sé gætt má segja að NATO hafi færst nokkuð í átt að því að koma sér upp fjölbreyttari nálgun gagnvart öryggismálum. Friðargæslu- og friðunaraðgerðir í fyrrum Júgóslavíu og nú nýlega stöðugleikaverkefnið eftir átökin í Afganistan eru til merkis um breytingarnar sem orðið hafa á bandalaginu frá lokum kalda stríðsins. Það er hins vegar ekki orðið að stofnun sem snýst raunverulega um sameiginlegt öryggi vegna þess að það eru ekki allir sem hlotið geta aðild né komið að ákvarðanatöku. Ólíkt Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu (ÖSE) eru ekki öll Evrópulönd aðilar að NATO. Það skeytir ekki um átök milli og innan aðildarríkjanna. Það hlutast einnig til um sum átök en lætur önnur afskiptalaus.

Hættuástandið í Kosovo

Íhlutunin í Kosovo var frá rússneskum sjónarhóli gott dæmi um valkvæða nálgun bandalagsins til öryggismála. Viðbrögð stjórnvalda í Moskvu við loftárásum NATO voru þau að frysta alla hernaðarlega og pólitíska samvinnu milli NATO og Rússlands, þ.m.t. í Fastaráði NATO og Rússlands, að draga friðargæsluliða sína í Bosníu og Herzegóvínu undan yfirstjórn NATO og reka úr landi upplýsingaskrifstofu NATO. Ágreiningurinn var um það hverjir hefðu rétt til að grípa til aðgerða fyrir hönd alþjóðasamfélagsins, undir hvaða kringumstæðum íhlutun væri lögmæt og hver væru takmörk slíkrar íhlutunar.

Í augum Rússa var bandalagið brotlegt gegn stofnskrá Sameinuðu þjóðanna og þar með utan laga þegar það réðst í hernaðarlegar þvingunaraðgerðir gegn fullvalda ríki án þess að fá til þess sérstakt umboð frá Öryggisráði Sameinuðu þjóðanna. Réttlæting íhlutunarinnar með tilvísun til mannúðarástæðna var vafasöm því að þjóðarmorðið hafði ekki verið staðfest eftir viðurkenndum leiðum ÖSE og Sþ og flóttamannastraumurinn út úr landinu var meiri eftir upphaf árásanna en fyrir þær. Ennfremur var NATO að skapa hættulegt fordæmi með því að láta hjá líða að fullreyna diplómatískar leiðir til að leysa deiluna áður en gripið væri til valdbeitingar og virða að vettugi mótbárur Kínverja, Indverja og Rússa.

Vissulega var Rússland ekki einungis að bregðast við atburðum í fyrrum Júgóslavíu, heldur einnig við því hvernig það taldi sig sett til hliðar við ákvarðanatöku um mikilvæg málefni varðandi evrópskt öryggi. Í raun útilokuðu stjórnvöld í Moskvu ekki að beitt yrði valdi í Kosovo og þau höfðu hvorki neinna hagsmuna að gæta né sérstaka samúð með Slobodan Milosevic. Ágreiningsefnið var einfaldlega þær reglur og verklag sem beitt var við ákvarðanatöku um að grípa til valdbeitingar og þörfin á að reyna fyrst diplómatískar leiðir til fullnustu, þ.m.t. pólitískar og efnahagslegar refsiaðgerðir. Um leið og samstaða náðist í Sameinuðu þjóðunum og Öryggisráð Sþ hafði samþykkt ályktun um Kosovo – 11 vikum eftir að loftárásirnar hófust – beið rússneski herinn ekki boðanna að taka þátt í alþjóðlegri friðargæslustarfsemi skv. umboði Sþ

Það kom NATO líklega á óvart hversu hratt Rússar sendu her á vettvang í Kosovo. Rússneskir friðargæsluliðar lögðu leið sína suður frá Bosníu og Herzegóvínu, yfir Serbíu og að Pristina flugvelli þar sem þeir hittu herlið NATO sem var á norðurleið frá fyrrum júgóslavneska lýðveldinu Makedóníu*. Pattstaðan sem á eftir fylgdi sýndi mikilvægi samhæfingar í starfi af þessu tagi og þörfina á pólitískri einingu meðal þátttökuríkja í sameiginlegum aðgerðum. Þrátt fyrir þessa uppákomu tókst NATO og Rússum að koma aftur á gagnlegri samvinnu við friðargæslu á næstu fjórum árum. Eftir stofnun NATO-Rússlandsráðsins í maí 2002 var auk þess skipaður vinnuhópur NATO og Rússlands um friðargæslumál til að greina reynsluna frá fyrrum Júgóslavíu og taka saman greinargerð um Almenna sýn á sameiginlega friðargæslu NATO og Rússlands.

Rússar hafa yfirleitt litið svo á að það sé í verkahring ÖSE eða Sameinuðu þjóðanna að finna lausnir á átökum og þeir hafa litið áhuga NATO á friðargæslu hornauga, en þeir eru nú farnir að átta sig á því að stundum geti verið nauðsynlegt að beita öflugri aðferðum af því tagi sem bandalagið er fært um að beita við friðunaraðgerðir. Stjórnvöld í Moskvu geta vel séð fyrir sér að bandalagið verði fengið til þess að stjórna hernaðaraðgerðum með umboði Sameinuðu þjóðanna. Á síðasta áratug hefur dregið úr metnaði Rússa fyrir hönd ÖSE, en stjórnvöld í Moskvu horfa enn til Sameinuðu þjóðanna sem meginvettvang pólitískrar samhæfingar í friðargæslustörfum.

Samvinna NATO og Rússlands í fyrrum Júgóslavíu hefur reynst einkar gagnleg að því er varðar uppbyggingu hernaðarlegrar samstarfshæfni, og í kjölfar hennar var gengið í það verk að móta hina Almennu sýn á sameiginlega friðargæslu NATO og Rússlands, sem minnst var á hér að framan. Í framtíðinni ætti að vera mögulegt að efla friðargæslustarf NATO og Rússlands þannig að ekki verði aðeins um að ræða verklega samvinnu á vettvangi heldur einnig sameiginlega pólitíska ákvarðanatöku og áætlanagerð um aðgerðir til lausnar á átökum.

Þau tengsl NATO og Rússlands sem þróast hafa í hartnær áratug við sameiginleg friðargæslustörf í fyrrum Júgóslavíu hafa auðvitað verið bæði upp og ofan. Nokkur góð tækifæri hafa glatast á leiðinni, en einnig hefur mikið áorkast. Þegar tekið er mið af því hversu brýn þörfin er fyrir störf af þessu tagi er það bæði NATO og Rússlandi í hag að halda áfram samstarfinu til þess að Sameinuðu þjóðirnar fái í hendur nothæf verkfæri til friðargæslu. Það hlýtur því einungis að vera spurning um tíma hvenær friðargæsluliðar NATO og Rússlands starfa aftur saman á vettvangi.


Alexander Nikitin er forstöðumaður Miðstöðvar stjórnmála- og alþjóðafræða og Miðstöðvar öryggismála á Evró-Atlantshafssvæðinu í Moskvu.

...top...

* Tyrkland viðurkennir Lýðveldið Makedóníu undir stjórnarskrárbundnu heiti þess.