Військові питання

Радикальна зміна командної структури НАТО

Віце-маршал авіації Ендрю Веленс пояснює, чому командна структура НАТО змінюється під впливом вимог безпеки у ХХІ ст.

На минулорічному Празькому саміті керівники Альянсу взяли на себе зобов'язання трансформувати НАТО. Зокрема, вони вирішили вдосконалити військову систему командування і зробити її “простішою, ефективнішою, результативнішою і мобільнішою командною структурою, яка відповідатиме оперативним вимогам усього спектра місій Альянсу”. Сім місяців по тому, після інтенсивної роботи Військового комітету, Групи вищих посадових осіб з країн-членів Альянсу і Стратегічних командувань, переглянута організація командування була узгоджена міністрами оборони країн - членів НАТО. Нова командна структура НАТО знаменує собою, вірогідно, найважливішу подію у розвитку військової організації Альянсу з моменту його створення понад 50 років тому.

Існування комплексної структури військового командування й управління продовжує відрізняти НАТО від інших багатонаціональних військових організацій. Повною мірою функціонуюча у мирні часи, командна структура НАТО дає можливість Альянсу виконувати повний спектр військових операцій, від дрібних миротворчих завдань до широкомасштабних операцій високої інтенсивності. Не менш важливо те, що вона слугує необхідною основою для такої діяльності. До неї належить не лише розробка спільних (багатонаціональних) і об'єднаних (загальновійськових) доктрин, процедур і планів проведення операцій, а й ключові елементи, які забезпечують силам країн - членів Альянсу і країн-партнерів можливість діяти спільно в справді інтегрований спосіб. Тобто командна структура НАТО дає можливість скласти з розрізненого набору людей і устаткування, запропонованих багатьма різними країнами, єдиний, інтегрований і ефективний інструмент, здатний виконувати місії будь - якої складності.

Нова командна структура НАТО приходить на заміну командній структурі, яка під час запровадження у 1999 році вважалась великим кроком уперед. Командна структура НАТО 1999 року була розроблена Альянсом на основі першого досвіду по закінченні холодної війни для виконання спектра місій, який постійно розширювався. Зокрема, це стосувалось миротворчих операцій; розвитку концепції Багатонаціональних об'єднаних оперативно-тактичних сил (БООТС); розвитку зв’язків зі стратегічними партнерами і сприяння розвитку власне Європейської системи безпеки та оборони. Як і раніше, вона грунтувалась головним чином на географічному розподілі відповідальності, за яким зона відповідальності Альянсу була поділена між двома Стратегічними командуваннями з широким колом схожих завдань: Командуванням об’єднаних збройних сил НАТО в Європі (ACE) і Командуванням об'єднаних збройних сил НАТО в Атлантиці (ACLANT). Стратегічним командуванням були підпорядковані сім штабів другого рівня управління. Командування об'єднаних сил НАТО в Європі також мало у своєму розпорядженні третій рівень управління з 11 штабами, кожен з яких мав свою географічну прив’язку. Воно було поділено на регіони: Командування об'єднаних збройних сил НАТО в Північній Європі (AFNORTH) і Командування об'єднаних збройних сил НАТО в Південній Європі (AFSOUTH), кожне з яких включало в себе командування ВПС і командування ВМС, а також об'єднані субрегіональні штаби (три у Північному регіоні і чотири у Південному ). Командування об'єднаних збройних сил НАТО в Атлантиці було поділено на три регіони: Командування об'єднаних збройних сил НАТО в Східній Атлантиці (EASTLANT), Командування об'єднаних збройних сил НАТО в Західній Атлантиці (WESTLANT) і Командування об'єднаних збройних сил НАТО в Південній Атлантиці (SOUTHLANT), і два ударних командування Ударний флот в Атлантиці (STRIKFLTLANT) і Командування об’єднаними підводними силами в Атлантиці (SUBACLANT). Командна структура НАТО 1999 року складалась з 20 штабів, що, до речі, було значно менше ніж попередні 65 і стало важливим кроком уперед.

Однак досить скоро стала очевидною необхідність подальшого організаційного розвитку. Зростання безпеки території Альянсу зменшило потребу у статичній обороні, а значно активніший підхід НАТО до врегулювання кризових ситуацій потребував посилення мобільності, гнучкості, здатності швидко реагувати і потужності (тобто рівня, до якого штаб здатний здійснювати операції, користуючись тільки своїми ресурсами, які були в його розпорядженні в мирні часи). З цим було пов’язане визнання того, що НАТО має сфери своїх інтересів за межами традиційної зони відповідальності. Реструктуризація збройних сил (зокрема, створення сухопутних і морських штабів високого рівня готовності), розвиток відносин з Європейським Союзом і необхідність ліквідувати відставання європейських членів Альянсу від США у плані військових можливостей також вимагали внесення змін. Водночас зростання бюджетного тиску і дефіциту особового складу потребували впровадження інституційної реформи. Усе це було радикально підсилено зміною стратегічних підходів внаслідок подій 11 вересня, наступної за цим участі НАТО у “війні з тероризмом” під проводом США та дедалі більшою стурбованістю з приводу загрози розповсюдження зброї масового знищення. Саме кульмінація впливу усіх цих факторів привела до Празького саміту, що став важливою віхою в розвитку Альянсу. Перетворення празьких рішень у нову командну структуру означало майже повний відхід від попередніх організаційних підходів і спрямувало розвиток НАТО по більш амбіційному шляху, ніж будь - коли раніше в історії цієї організації.

Функціональність замість географії

В основі такої організаційної метаморфози лежить концепція функціонального, а не географічного підходу до організації командної структури Альянсу. Географічний підхід до організації в буд.- якому контексті несе з собою небезпеку розпорошення тому, що кожна організаційна одиниця прагне розвивати свої “окремі” можливості. Це призводить до широкомасштабного функціонального дублювання і марнування ресурсів. Більше того, паралельні штаби мають тенденцію до вироблення своїх позицій з різних питань і примирення таких позицій часто потребує часу і зусиль, а вартості не додає. На противагу цьому функціональні підходи до організації допомагають забезпечувати інтеграцію, гармонізацію і єдність. Вони запобігають зайвому дублюванню і повторенню в організації, спрощують робочі потоки, зосереджують і прискорюють дії штабів. Це, у свою чергу, дозволяє виконувати значно більші обсяги роботи меншою робочою силою. Під час холодної війни, коли умови були статичними, а комунікації обмеженими, функціональний підхід до організації командування в НАТО, був непрактичним. Однак у сьогоднішньому, набагато більш динамічному, рухливому і свідомому обмежених ресурсів стратегічному середовищі, в якому реальною є захищена, глобальна, масова передача даних у реальному часі, такий підхід є необхідний.

Використовуючи функціональний підхід до втілення структури, ухваленої в Празі, НАТО виконала фундаментальне переорієнтування, раціоналізацію і перерозподіл своїх військових завдань в умовах нового клімату безпеки. Як і командна структура 1999 року, командна структура НАТО 2003 року побудована навколо двох стратегічних командувань. Але на цьому й закінчуються спільні риси. Усі оперативні функції НАТО зосереджені в одному стратегічному командуванні – Оперативному командуванні об'єднаних збройних сил (ACO) – яке відтепер відповідає за усю зону відповідальності НАТО. Але у швидкозмінному світі недостатньо зосереджуватись лише на “зараз і тут”, важливо дивитись у майбутнє. За це відповідає Командування з питань трансформації об'єднаних збройних сил (ACT), яке очолює військові зусилля з трансформування Альянсу. На практиці розподіл функцій не такий чіткий, як пропонує це просте узагальнення. Справді, можливості обох стратегічних командувань інтегровані й нерозривно взаємопов’язані. Стратегічні командування поділяють відповідальність за керівництво, але майже з будь-якого питання або завдання одне з двох стратегічних командувань є провідним, а друге діє на його підтримку. Спеціальній робочій групі було доручено розробити організаційну систему цього радикального функціонального розподілу, адаптувавши до військових потреб передові методики перегляду бізнес-процесів, запозичені з найкращих промислових і комерційних зразків. Робоча група через шість місяців виробила вимоги до внутрішніх структур і кадрів для практично усіх нових елементів нової командної структури НАТО. Результатом цього буде набагато раціональніший розподіл завдань як між стратегічними командуваннями, так і всередині них, справді інтегрована структура двох стратегічних командувань і значне скорочення штатів, особливо високого рівня.

На перший погляд Оперативне командування нагадує свого головного попередника - Командування об’єднаних збройних сил НАТО в Європі. У ньому залишається три рівні управління; воно буде розташоване на території Верховного командування об'єднаних збройних сил НАТО в Європі (SHAPE) в Монсі, Бельгія; і буде керуватись Верховним головнокомандувачем об'єднаних збройних сил НАТО в Європі (SACEUR). При цьому згадування Європи тепер означатиме, що воно розташоване саме в Європі й має більш широку географічну сферу відповідальності, а не функціонує тільки для Європи. Більше того, радикальний перерозподіл функцій між рівнями управління дуже відрізняє Оперативне командування від Командування об'єднаних збройних сил НАТО в Європі.

За нових умов головна увага SHAPE зосереджена на стратегічних порадах “вгорі”, в штаб-квартирі НАТО, і стратегічному керуванні “внизу”, штабами другого рівня управління АСО. Це означає важливий крок уперед, усуваючи двозначність, яка виникла у 1995 році, коли операція ІФОР у Боснії та Герцеговині контролювалась безпосередньо з Монса. SHAPE буде тепер керувати трьома новими “оперативними” штабами другого рівня управління, які відповідають за контроль над усіма майбутніми операціями Альянсу. Це два загальновійськових командування у Бранссумі, Нідерланди, і у Неаполі, Італія, а також об’єднаний штаб у Лісабоні, Португалія. Кожне загальновійськове командування повинно бути здатним здійснювати повний спектр операцій Альянсу, включно із забезпеченням сухопутних штабів БООТС. На противагу цьому об’єднаний штаб, більш обмежений, але потужний, буде зосереджений на управлінні БООТС з морської бази. Принцип функціональності був застосований також до шести штабів родів військ третього рівня управління підпорядкованих АСО, по два для ВПС, сухопутних сил і ВМФ в Ізмірі, Туреччина, Рамштайні, Німеччина, Мадриді, Іспанія, Гейдельберзі, Німеччина, Неаполі, Італія і Нортвуді, Велика Британія, відповідно. Ці штаби родів військ забезпечують гнучкі можливості високоякісного управління у відповідних сферах, і будь-які з них можуть бути використані штабами другого рівня управління.

Функціональна раціоналізація в Оперативному командуванні виходитиме далеко за межі основних організаційних блоків і буде типовою для усієї організації. Усі штаби АСО перейдуть на розподіл штабних обов’язків і організаційну структуру за так званим “кодом J”, що забезпечить взаємну сумісність, спростить робочі потоки між різними рівнями управління, і дасть змогу кожному спиратись на знання інших. Це здійснить найбільший вплив на SHAPE, який зараз не організований за “кодом J”. Функціональність доведена до найнижчого рівня управління, що привело до скорочення особового складу SHAPE і значного посилення потужності оперативних штабів.

Трансформація

Вірогідно, найбільшою окремою оперативною ініціативою є створення Сил швидкого реагування НАТО (NRF). Маючи у своєму розпорядженні майже бригаду сухопутних військ і відповідні повітряні та морські компоненти, Сили швидкого реагування НАТО створюються для забезпечення Альянсу безпрецедентними можливостями реагування на кризові ситуації. Керовані з мобільного штабу Об'єднаних оперативно тактичних сил, Сили швидкого реагування НАТО дадуть змогу миттєво відреагувати на ситуацію і врегулювати кризу ще на ранніх етапах її розвитку. Якщо цього не вдасться зробити, Сили швидкого реагування НАТО після розгортання можуть “перерости” у значно більші й потужніші БООТС у разі необхідності. Більше того, вимагаючи від підрозділів країн - членів Альянсу вищого рівня мобільності й реагування, а також збільшення військової потужності в багатьох сферах, Сили швидкого реагування діють як провідник трансформації НАТО. Внаслідок цього до розвитку цих сил залучені обидва стратегічні командування.

Трансформація кидає потужний виклик Альянсу. Хоча головним завданням трансформації є прискорення розвитку оборонних можливостей та сумісності в Альянсі, вона набагато амбіційніша у сенсі масштабу, обсягів і темпів, ніж будь-яка подібна програма в історії НАТО. Розвиваючи концепцію трансформації як відправної точки, Альянс скористався моделлю американського Об’єднаного командування родів військ (USJFCOM), яке було двигуном внутрішніх перетворень збройних сил США. На основі цього НАТО визначила п’ять головних “стовпів” трансформації: стратегічні концепції; розробка доктрини і політики; вимоги, можливості, планування й впровадження; спільні й об’єднані майбутні можливості, дослідження й технологія; спільні експерименти, навчання й оцінка; спільна освіта й підготовка.

Перші чотири мають опрацьовуватись спільно з метою визначення, розробки і документування трансформаційних концепцій і стратегій. Другий — буде засобом впровадження вибраних трансформаційних концепцій, в той час як четвертий і п’ятий будуть координувати і впроваджувати результати решти „стовпів” у навчання і тренування. Трансформація НАТО не буде одноразовою подією, це буде поточний процес, спрямований на те, щоб Альянс постійно знаходився “на передовій”.

Звідси і значення спеціального командування, відповідального за те, щоб очолити ці зусилля. Друге стратегічне командування, Командування з питань трансформації об'єднаних збройних сил НАТО, розташоване у США, в Норфолці, Вірджинія. Це не тільки допомагає підтримувати міцний трансатлантичний зв'язок, але й дає змогу безпосередньо контактувати з USJFCOM, яке розташоване поряд. Абсолютно нова організаційна структура, яка складається з чотирьох головних елементів, була розроблена для того, щоб допомогти Командуванню з питань трансформації надавати підтримку різноманітним стовпам трансформації. Елемент стратегічних концепцій, політики і вимог здійснюється частково новим штабним елементом АСТ в Європі. Спільна розробка концепцій – другий основний елемент АСТ – буде зосереджений в Об’єднаному центрі бойових дій в Ставангері, Норвегія, пов’язаному з Об’єднаним центром аналізу і вивчення досвіду у Монсанто, Португалія і Об’єднаним центром підготовки збройних сил у Бидгощі, Польща. До елементу майбутніх можливостей, досліджень і розвитку належить Центр підводних досліджень у Ла Спеції, Італія, який також пов’язаний з іншими національними та міжнародними дослідницькими установами. Передбачається також створення в Греції Навчального центру операцій з впровадження морської блокади, пов’язаного з АСТ. Останній елемент – освіта – включає в себе Оборонний коледж НАТО в Римі, Італія; Школу НАТО в Обераммергау, Німеччина і Школу зв’язку та інформаційних систем НАТО в Латині, Італія. Кожен з цих елементів буде інтегрований у головну організацію в Норфолці, Вірджинія. У такий спосіб вони будуть пов'язані з органами і агенціями НАТО і різними національними “центрами вдосконалення” , задіяними до забезпечення трансформації Альянсу і USJFCOM.

Прискорення змін

Головним критерієм успіху нової командної структури НАТО буде швидкість, з якою вона почне функціонувати, тому імплементація йде прискореними темпами. Командування з питань трансформації та Оперативне командування були офіційно відкриті 19 червня і 1 вересня 2001 року відповідно. 19 червня також відбулося переведення колишнього оперативного штабу Командування об'єднаних сил НАТО в Атлантиці до (тодішнього) командування Об'єднаних збройних сил НАТО в Європі й передача школи НАТО в підпорядкування Командуванню з питань трансформації. Це були найпростіші аспекти надзвичайно важкого завдання. Треба закрити багато штабів, що входили до командної структури НАТО 1999 року, і водночас необхідно створити низку абсолютно нових організацій, при цьому деякі з них створюються “з нуля”. Масовий перерозподіл функцій спочатку буде здійснюватись через спільну діяльність різних штабів, коли будуть мінятись ланцюги управління, а люди залишатимуться там, де вони зараз перебувають. Використання персоналу, відрядженого за схемою “добровільного внеску країн-членів”, допоможе заповнити прогалини, але завдання завершити перехід до нової командної структури НАТО за три роки залишається дуже складним. Зрештою, відбудеться поступова міграція особового складу в межах різних штабів і між ними. Як і у будь-якої іншої організації, головний ресурс НАТО - люди - і робиться усе можливе для того, щоб пом’якшити перехід і звести до мінімуму проблеми, які виникнуть внаслідок такої докорінної реорганізації.

Той факт, що усе це має бути зроблене не підриваючи спроможності НАТО виконувати поточні операції (такі, як СФОР, КФОР та ІСАФ IV) і продовжуючи підтримувати подальші ініціативи партнерства й інтеграції семи нових членів, вказує на масштаб завдання, яке Альянс поставив перед собою. Це завдання реалістичне і обов’язкове. Якщо НАТО збирається залишатись впливовою організацією, вона повинна встигати за міжнародними потребами безпеки і оборони, що швидко змінюються. Як єдина міжнародна організація, здатна виконувати повний спектр військових операцій, вона відіграє унікальну роль у гарантуванні безпеки, роль, яка з часом стане ще більш важливою, ніж сьогодні. Ця роль корисна не тільки країнам - членам Альянсу та його партнерам, а й усьому міжнародному співтовариству, бо вона забезпечує ефективну взаємодію підрозділів з багатьох країн. Але це можливо тільки тоді, коли і організація, і країни, з яких вона складається, повною мірою виконають завдання з трансформації. Тим часом обидва стратегічних командування важко працюють над забезпеченням найшвидшого переходу до нової структури і найшвидшої появи її плодів.

Віце-маршал авіації Ендрю Веленс є помічником Начальника штабу об'єднаних збройних сил НАТО в Європі з питань впровадження командної структури.

За подальшою інформацією про SHAPE звертайтесь до www.shape.nato.int