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Temas militares

Una Estructura de Mando totalmente nueva para la OTAN

El Vice-Mariscal del Aire Andrew Vallance explica la renovación de la Estructura de Mando de la OTAN para afrontar los desafíos de la seguridad en el siglo XXI.


Inauguración del ACT: el Mando Aliado de
Transformación lidera la transformación de los ejércitos
de la Alianza
(© NATO)

Durante la Cumbre de Praga del pasado año los dirigentes de la Alianza se comprometieron a transformar la Alianza. Como parte de esta transformación decidieron que las disposiciones para el mando militar de la OTAN debían ser optimizadas para poder tener "una estructura de mando más reducida, eficaz, eficiente y desplegable con vistas a cumplir los requisitos operativos para toda la gama de misiones de la Alianza". Siete meses después - tras un intenso trabajo del Comité Militar, el Grupo de Funcionarios de Alto Nivel de los diferentes países y los Mandos Estratégicos - los Ministros de Defensa de la Alianza aprobaron las disposiciones de mando revisadas. La nueva Estructura de Mando de la OTAN resultante representa la que quizás sea la evolución más importante dentro de la organización militar de la Alianza desde su creación hace más de 50 años.

La existencia de un mando militar y una estructura de control globales sigue diferenciando a la OTAN de todas las demás organizaciones militares multinacionales. Su Estructura de Mando - totalmente operativa en tiempo de paz - le permite a la OTAN llevar a cabo toda la garma de tareas militares, desde actividades menores de mantenimiento de la paz hasta operaciones de alta intensidad a gran escala. Y lo que también es muy importante, aporta los fundamentos que sostienen dichas actividades. Entre ellos se cuentan el desarrollo de doctrinas, planes y procedimientos combinados (multinacionales) y conjuntos (multiejércitos) para la dirección de las operaciones, así como los principales elementos que garantizan que las fuerzas de la Alianza y las de los Socios pueden operar conjuntamente de forma realmente integrada. Resumiendo, la Estructura de Mando de la OTAN proporciona los medios para convertir lo que de otro modo sería un conjunto heterogéneo de personas y equipos aportados por diversas naciones en un instrumento militar cohesionado, integrado y eficaz, capaz de emprender cualquier misión por duros que sean sus requisitos.

La nueva Estructura de Mando de la OTAN representa la que quizás sea la evolución más importante dentro de la organización militar de la Alianza desde su creación

La nueva Estructura de Mando de la OTAN reemplaza a otra que ya fue considerada en el momento de su introducción - en 1999 - como un gran avance. La Estructura de Mando de 1999, basada en las primeras experiencias tras la guerra fría debía afrontar la creciente gama de misiones de la Alianza, y en especial sus operaciones de mantenimiento de la paz; para promover el concepto de Fuerzas Operativas Combinadas y Conjuntas (CJTF); para impulsar los vínculos con los socios estratégicos y para desarrollar la Identidad Europea de Seguridad y Defensa. Se basaba principalmente, como todas sus predecesoras, en una división geográfica de responsabilidades al dividir el área de actuación de la Alianza en dos Mandos Estratégicos con tareas más o menos equivalentes: el Mando Aliado en Europa (ACE) y el Mando Aliado del Atlántico (ACLANT). Existían siete cuarteles generales de segundo nivel de mando, subordinados a los dos Mandos Estratégicos. Bajo el Mando Aliado en Europa existía un tercer nivel de mando con once cuarteles generales, cada uno con un área geográfica definida. Este mando estaba dividido en dos regiones (AFNORTH y AFSOUTH), cada una de las cuales incluía un Mando de Componente Aéreo y un Mando de Componente Naval subordinados, además de varios Mandos Sub-regionales Conjuntos (tres en la Región Septentrional y cuatro en la Región Meridional). El Mando Aliado del Atlántico se dividía en tres regiones: EASTLANT, WESTLANT y SOUTHLANT, y tenía dos Mandos de Combate: STRIKFLTLANT y SUBACLANT. La Estructura de Mando de la Alianza de 1999 estaba compuesta por 20 cuarteles generales, lo que suponía un gran avance y una profunda reducción frente a los 65 previamente existentes.

Pero pronto resultó evidente que hacía falta un mayor desarrollo organizativo. La creciente seguridad territorial de la Alianza redujo las necesidades de defensa estática, mientras que el planteamiento cada vez más proactivo de la OTAN en la gestión de crisis requería una mayor flexibilidad, capacidad de despliegue y respuesta, y potencia (la capacidad de un cuartel general de llevar a cabo operaciones recurriendo a sus recursos propios de tiempo de paz). Y también influyó el reconocimiento de que la OTAN tenía áreas de interés fuera de su zona de responsabilidad tradicional. El desarrollo de la estructura de fuerzas (especialmente la creación de cuarteles generales de fuerzas terrestres y navales de alta disponibilidad), la evolución de las relaciones con la Unión Europea y la necesidad de reducir la diferencia de capacidades entre Estados Unidos y sus Aliados fueron motivos adicionales para los cambios. Al mismo tiempo la creciente presión presupuestaria y de personal aumentó la necesidad de mejorar la eficacia mediante reformas institucionales. Y todo lo anterior se vio dramáticamente reforzado por el gran salto en el enfoque estratégico que provocó el 11 de septiembre y la posterior participación de la OTAN en la "guerra antiterrorista" dirigida por EEUU y su creciente preocupación por la amenaza que suponía la proliferación de armas de destrucción masiva. El efecto acumulativo de todos estos factores condujo al hito que supuso la Cumbre de Praga. La elaboración del marco de Praga dentro de la nueva Estructura de Mando de la OTAN representó una ruptura casi total con los planteamientos organizativos anteriores y estableció la evolución de la Alianza en un proyecto mucho más ambicioso que cualquier otro de su historia.

Funcionalidad en vez de geografía

El núcleo de esa metamorfosis organizativa lo constituye el uso del concepto de funcionalidad frente al criterio geográfico como motivación principal en las disposiciones de mando de la Alianza. Los planteamientos organizativos geográficos dentro de cualquier contexto conllevan el peligro de la fragmentación, al intentar cada entidad organizativa desarrollar capacidades "autónomas". Ello provoca la extensión de la duplicidad funcional y el desaprovechamiento de recursos. Además los órganos paralelos tienden a adoptar posiciones también paralelas en diferentes cuestiones, y reconciliar esas posiciones puede a menudo absorber mucho tiempo y esfuerzos sin aportar valor añadido. Por el contrario, los planteamientos basados en la funcionalidad ayudan a promover la integración, la armonización y la cohesión. Y eliminan el riesgo de duplicidades y redundancias innecesarias dentro de la organización, optimizan los procesos y concentran y facilitan las actividades del personal, lo que permite que pueda gestionarse una mayor carga de trabajo con menos personas. Durante la guerra fría, en condiciones estáticas y con unas comunicaciones limitadas, eran impensables unas disposiciones de mando de la Alianza basadas en la funcionalidad. Pero en el entorno estratégico actual, más dinámico, fluido y con mayor conciencia de los recursos, y en el que se encuentra disponible en tiempo real una masiva cantidad de datos a nivel mundial, este planteamiento resulta imprescindible.

Al usar un planteamiento basado en la funcionalidad para la elaboración del marco de Praga, la OTAN ha realizado un importante realineamiento, racionalización y redistribución de sus tareas militares a la vista del nuevo entorno de seguridad. Al igual que ocurrió con la de 1999, la Estructura de Mando de la OTAN de 2003 se articula en dos Mandos Estratégicos. Pero el parecido termina aquí. Toda la funcionalidad operativa de la Alianza se concentra en un único Mando Estratégico - el Mando Aliado de Operaciones, ACO - responsable de toda el área de actuación de la OTAN. Pero en un mundo en constante cambio no basta con concentrarse sólo en el "aquí y ahora", sino que resulta imprescindible mirar al futuro. Y ésa es la función del Mando Aliado de Transformación (ACT), que lleva la dirección de los esfuerzos militares encaminados a transformar la Alianza. En la práctica la división de funciones no resulta tan fácil de definir como sugiere esta generalización. Las capacidades de los dos Mandos Estratégicos están integradas y son intrínsecamente interdependientes. Ambos comparten las responsabilidades de dirección pero para cada actividad uno de los Mandos Estratégicos asume el liderazgo mientras que el otro actúa dando soporte. Se le ha asignado a un grupo de trabajo especial la tarea de plasmar este novedoso realineamiento funcional en términos organizativos. Adaptando al caso militar técnicas de análisis de procesos de dirección de empresas extraídos de las mejoras prácticas comerciales e industriales, el grupo de trabajo diseñó en seis meses las estructuras internas y los requisitos de personal para prácticamente todos los nuevos órganos de la Estructura de Mando de la OTAN. El resultado será una distribución de tareas mucho más racional entre los Mandos Estratégicos y en el interior de cada uno de ellos, una organización de dos Mandos Estratégicos realmente integrada y una gran reducción de personal, especialmente en los niveles superiores.

A primera vista el Mando Aliado de Operaciones se parece a su principal predecesor, el Mando Aliado en Europa. Sigue teniendo tres niveles de mando, el cuartel general en el SHAPE (Cuartel General Supremo de las Potencias Aliadas en Europa) en Mons (Bélgica) y está bajo el mando del Comandante Supremo Aliado en Europa (SACEUR). Pero la referencia al continente en ambas denominaciones debe entenderse como que se trata de mandos en Europa, no de Europa, como corresponde a unas responsabilidades geográficas mucho más amplias. Además, la gran reordenación de funciones entre los niveles de mando hace que el Mando Aliado de Operaciones sea muy diferente al Mando Aliado en Europa.

Conforme a las nuevas disposiciones el SHAPE debe proporcionar asesoramiento estratégico "hacia arriba" al Cuartel General de la OTAN y directrices estratégicas "hacia abajo" a los cuarteles generales de segundo nivel del ACO. Esta forma de actuar supone un importante avance al eliminar una ambigüedad surgida en 1995 cuando las operaciones de la IFOR en Bosnia eran controladas directamente desde Mons. El SHAPE dirigirá los tres nuevos cuarteles generales "operativos" de segundo nivel de mando que serán responsables de controlar todas las operaciones futuras de la Alianza. Se trata de los dos Mandos de Fuerzas Conjuntas con sede en Brunssum (Holanda) y Nápoles (Italia) y el Cuartel General Conjunto con sede en Lisboa. Cada Mando de Fuerza Conjunta debe poder realizar toda la gama de operaciones de la Alianza, incluyendo la aportación de un cuartel general de CJTF con base en tierra. El Cuartel General Conjunto, por su parte, constituye un centro de mando más limitado pero potente que se centrará en el mando de CJFTs desde plataformas marítimas. El principio de funcionalidad también se ha hecho extensivo los seis cuarteles generales de "Componentes de Mando" del ACO en el tercer nivel de mando, dos para cada tipo de fuerzas - mar, tierra y aire - con base en Izmir (Turquía), Ramstein (Alemania), Madrid (España), Heidleberg (Alemania), Nápoles (Italia) y Northwood (Reino Unido). Estos cuarteles generales de Componente de Mando aportan un plantel flexible de expertos en mando en su entorno respectivo, a disposición para ser utilizados en cualquier cuartel general de segundo nivel de mando.

La racionalización funcional dentro del Mando Aliado de Operaciones abarcará mucho más allá de los principales bloques organizativos y deberá llegar ser algo intrínseco en toda la organización. Todos los cuarteles generales del ACO deberán cambiar hasta tener la misma división de responsabilidades dentro del personal (el denominado "código J") y la misma estructura organizativa, a fin de garantizar la compatibilidad entre ellos y la optimización de los procesos entre los diferentes niveles de mando, así como que cada uno podrá utilizar el conocimiento de los demás. Se está extendiendo el concepto de funcionalidad hasta los más bajos niveles de mando en busca de una gran reducción de personal en el SHAPE y un aumento de la "potencia" de los cuarteles generales operativos.

La transformación

Probablemente la mayor iniciativa operativa individual emprendida sea la creación de la Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF). Su tamaño equivale a una brigada en lo referente a su elemento terrestre, contando con elementos complementarios aéreos y navales de tamaño proporcional. El propósito de su creación es el de dotar a la Alianza de una capacidad sin precedentes de respuesta ante crisis. Está dirigida por un Cuartel General de Fuerza Conjunta Desplegable y posibilitará que la OTAN tenga disponible una rápida respuesta militar y tener la oportunidad de desactivar las crisis en sus primeras fases. Si no se consiguiera esto, una NRF ya desplegada sobre el terreno podría ser "aumentada" hasta una CJTF mucho mayor y más sostenible si así lo requiriera la situación. Y al establecer unos requisitos rigurosos de capacidad de despliegue y respuesta a los países de la OTAN, y además exigir una mejora de capacidades en muchas áreas, la NRF actuará como un motor de transformación para la Alianza. Por ese motivo los dos Mandos Estratégicos están implicados en el desarrollo de la NRF.

La transformación supone un reto muy exigente para la Alianza. Aunque su tarea básica es la de facilitar el desarrollo de las capacidades y la interoperatividad de la Alianza, es mucho más ambicioso - en cuanto a escala, visión y ritmo - que cualquier otro programa similar en la historia de la OTAN. Al desarrollar el concepto de transformación la Alianza utilizó como modelo el Mando de Fuerzas Conjuntas de EEUU (USJFCOM), el motor de cambio de las fuerzas norteamericanas. Basándose en esa experiencia la OTAN definió los cinco pilares básicos de la transformación: Desarrollo de Conceptos Estratégicos, Doctrina y Políticas; Requisitos, Capacidades, Planificación e Implementación; Capacidades Futuras, Investigación y Tecnología Conjuntas y Combinadas; Experimentación, Ejercicios y Evaluación Conjuntos; y Formación y Adiestramiento Conjuntos.

Los cuatro primero pilares deben trabajar conjuntamente para identificar, desarrollar y documentar los conceptos y estrategias, mientras que los pilares cuarto y quinto coordinarán e implementarán las informaciones aportadas por los otros pilares para su uso en adiestramiento y maniobras. La transformación de la OTAN no se producirá en un momento concreto, sino durante un proceso continuo de desarrollo que garantice que la Alianza se mantiene en vanguardia en cuestiones militares.

De ahí la importancia de tener un Mando dedicado a la tarea de dirigir este esfuerzo. El segundo Mando Estratégico, el Mando Aliado de Transformación, tiene su base en Estados Unidos en Norfolk (Virginia), lo que le permite mantener la fortaleza del vínculo trasatlántico y mantener el contacto con el USJFCOM, que tiene su base en las proximidades. Se ha desarrollado una estructura organizativa completamente nueva - que consta de cuatro elementos principales - para posibilitar que el Mando Aliado de Transformación preste soporte a los diferentes pilares de transformación. El elemento de Conceptos Estratégicos, Doctrina y Políticas está siendo implementado en parte por el recién creado Elemento de Estado Mayor del ACT en Europa. El segundo elemento del ACT, el de Desarrollo de Conceptos Conjuntos, se centralizará en el Centro de Guerra Conjunta de Stavanger (Noruega), vinculado al Centro de Análisis Conjunto y de Lecciones Aprendidas de Monsanto (Portugal) y al Centro de Adiestramiento de Fuerzas Conjuntas de Bydgoszcz (Polonia). El elemento de Capacidades Futuras, Investigación y Desarrollo incluye el Centro de Investigación Submarina de La Spezia (Italia), pero a la vez estará vinculado con otras instituciones de investigación nacionales e internacionales. También está previsto un Centro de adiestramiento operativo de interceptación marítima en Grecia asociado al ACT. El último elemento - Formación - incluye la Escuela de Defensa de Roma, la Escuela de la OTAN en Oberammergau (Alemania) y la Escuela de Sistemas de Comunicaciones e Informáticos de Latina (Italia). Cada uno de estos elementos estará integrado en la organización de la oficina central de Norfolk (Virginia), para que así estén todos vinculados con las agencias y organismos de la OTAN y con los diversos "Centros de Excelencia" nacionales implicados en la promoción de la transformación de la Alianza, así como con el USJFCOM.

Cambios acelerados

La rapidez en su configuración será uno de los principales criterios para medir el éxito de la nueva Estructura de Mando de la OTAN, y de ahí la celeridad en su puesta en marcha. El Mando Aliado de Transformación y el Mando Aliado de Operaciones fueron inaugurados oficialmente el 19 de junio y el 1 de septiembre de 2003 respectivamente. También el 19 de junio se transfirió el antiguo cuartel general de ACLANT al todavía entonces Mando Aliado en Europa y se le otorgó al Mando Aliado de Transformación la responsabilidad sobre la Escuela de la OTAN. Estos cambios supusieron la parte más sencilla de lo que constituirá un enorme reto. Habrá que desactivar muchos cuarteles generales de la Estructura de Mando de 1999 al tiempo que se crearán varias entidades completamente nuevas, algunas a partir de cero. El reordenamiento funcional masivo que debe producirse se llevará a cabo inicialmente mediante intercambios de personal en los que cambiarán las cadenas de mando pero las personas seguirán en su localización actual. La utilización de personal en comisión de servicio de las "Contribuciones Voluntarias Nacionales" ayudará a cerrar las brechas, pero existe una fuerte presión para que en tres años se haya completado la transición a la nueva Estructura de Mando de la OTAN. Al final se producirá un progresivo movimiento de personal tanto el interior de los diferentes cuarteles generales como entre ellos. La OTAN, como cualquier otra organización, considera que su personal es su principal recurso, así que se está haciendo un gran esfuerzo para suavizar la transición y reducir al mínimo nivel posible cualquier trastorno que pueda provocar una reorganización de tanto alcance.

Todo lo anterior debe conseguirse sin perjudicar la capacidad de la OTAN en sus operaciones actuales (con fuerzas como SFOR, KFOR y la ISAF IV), impulsando al mismo tiempo nuevas iniciativas de asociación e incorporando a siete nuevos miembros, lo que nos da una idea del volumen del reto, real e inevitable. Si la OTAN quiere mantener su protagonismo tiene que mantener también el ritmo ante unas necesidades de la defensa y seguridad internacionales en constante evolución. El ser la única organización internacional capaz de asumir toda la gama de operaciones militares le otorga un papel único a desempeñar en la función de garantizar la seguridad, un papel que probablemente será aún más importante en el futuro de lo que ha sido hasta ahora. Esta función no sólo beneficia a los países miembros y a los Socios, sino a toda la comunidad internacional al proporcionar los medios necesarios para que fuerzas de muchas naciones diferentes puedan operar de forma conjunta y eficaz. Y esto solamente será posible si tanto la organización como los países que la componen se implican a fondo en el reto de la transformación. Mientras tanto los dos Mandos Estratégicos están empujando con fuerza para asegurar una transición lo más rápida posible a la nueva estructura y que los productos demandados estén disponibles cuanto antes.

El Vice-Mariscal del Aire Andrew Vallance es ayudante ejecutivo para la Implementación de Estructura de Mando del Jefe de Estado Mayor del SHAPE.

Para más información sobre el SHAPE puede consultarse www.shape.nato.int

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