Militärisches

Eine grundlegend neue Kommandostruktur für die NATO

Luftwaffengeneral Andrew Vallance erläutert, wie die Kommandostruktur der NATO im Hinblick auf die Sicherheitserfordernisse des 21. Jahrhunderts umgestaltet worden ist.

Die Staats- und Regierungschefs der NATO haben sich letztes Jahr auf dem Prager Gipfel zur Umgestaltung des Bündnisses verpflichtet. Vor diesem Hintergrund gaben sie die Anweisung, die militärischen Führungsvorkehrungen zu straffen, um zur Erfüllung der operativen Voraussetzungen für das gesamte Spektrum der Bündnisaufgaben "eine schlankere, effizientere und besser dislozierbare Kommandostruktur" zu erreichen. Nach intensiver Arbeit des Militärausschusses sowie der Gruppe hochrangiger Vertreter der Mitgliedstaaten und der strategischen Kommandobehörden vereinbarten die Verteidigungsminister der NATO-Staaten dann sieben Monate später die revidierten Führungsvorkehrungen. Die daraus hervorgegangene neue Kommandostruktur der NATO bedeutet die vielleicht wichtigste Entwicklung hinsichtlich der militärischen Organisation des Bündnisses, seit die NATO vor mehr als 50 Jahren gegründet wurde.

Durch ihre umfassende militärische Führungsstruktur unterscheidet sich die NATO weiterhin von allen anderen multinationalen militärischen Organisationen. Die NATO-Kommandostruktur, die auch in Friedenszeiten voll einsatzfähig ist, ermöglicht dem Bündnis die Durchführung des gesamten Spektrums militärischer Aktivitäten - von weniger umfangreichen friedenserhaltenden Aufgaben bis hin zu groß angelegten Operationen unter äußerst risikoreichen Bedingungen. Sie bietet auch, was ebenso wichtig ist, die entscheidenden Grundlagen zur Abstützung solcher Aktivitäten. Dazu zählen nicht nur die Entwicklung multinationaler und teilstreitkraftübergreifender Doktrinen, Verfahren und Pläne für die Operationsführung, sondern auch die entscheidenden Basiselemente, die sicherstellen, dass Streitkräfte der NATO-Mitglieder und ihrer Partnerstaaten gemeinsame Operationen auf wirklich integrierte Weise durchführen können. Kurzum, die NATO-Kommandostruktur ist ein Mittel, mit dem eine im Grunde uneinheitliche Ansammlung von Personal und Ausrüstung vieler verschiedener Staaten zu einem geeinten, integrierten und wirksamen militärischen Instrument verschmolzen wird, das zur Wahrnehmung aller Aufgaben - seien sie auch noch so anspruchsvoll - in der Lage ist.

Die neue Kommandostruktur der NATO ersetzt eine Führungsstruktur, die 1999 bei ihrer Einführung selbst als ein bedeutender Fortschritt galt. Auf der Grundlage der ersten Erfahrungen nach dem Ende des Kalten Krieges war die NATO-Kommandostruktur von 1999 darauf ausgerichtet, das immer breiter werdende Spektrum von Bündnisaufgaben (darunter insbesondere friedenserhaltende Aufgaben) zu bewältigen, die Entwicklung des Konzepts alliierter Streitkräftekommandos (CJTF) zu unterstützen, Kontakte zu strategischen Partnern zu fördern und die Entwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität zu erleichtern. Da sie sich wie alle ihre Vorläufer in erster Linie auf eine geographische Einteilung der Aufgaben stützte, wurde das Zuständigkeitsgebiet des Bündnisses in zwei Strategische Kommandobehörden mit weitgehend vergleichbaren Aufgaben aufgeteilt, nämlich in den Alliierten Kommandobereich Europa (ACE) und den Alliierten Kommandobereich Atlantik (ACLANT). Unter der Ebene der strategischen Kommandobehörden gab es sieben nachgeordnete Kommandobereiche, und der Alliierte Kommandobereich Europa verfügte zudem über eine dritte Führungsebene mit insgesamt elf Kommandos, die auch jeweils einem bestimmten geographischen Gebiet zugeordnet waren. Darüber hinaus unterschied man zwei Regionen: AFNORTH und AFSOUTH, denen jeweils ein Luftstreitkräfte- und ein Seestreitkräftekommando sowie eine Reihe teilstreitkraftübergreifender subregionaler Kommandos (drei in Europa Nord und vier in Europa Süd) nachgeordnet waren. Der Alliierte Kommandobereich Atlantik war in drei Regionen unterteilt - EASTLANT, WESTLANT und SOUTHLANT - und hatte die beiden Einsatzkommandos STRIKFLTLANT (Eingreifflotte Atlantik) und SUBACLANT (Alliierter U-Boot-Kommandobereich Atlantik). Die 1999 eingeführte NATO-Kommandostruktur setzte sich aus 20 Kommandos zusammen, was trotz allem gegenüber der vorherigen Gesamtzahl von 65 einen bedeutenden Fortschritt darstellte.

Es wurde jedoch bald klar, dass weitere wesentliche organisatorische Änderungen erforderlich waren. Die zunehmende territoriale Sicherheit des Bündnisses verringerte die statischen Verteidigungserfordernisse, während der zunehmend proaktive Ansatz der NATO zur Bewältigung von Krisen eine Erhöhung der Dislozierbarkeit, der Flexibilität, der Reaktionsfähigkeit und der Robustheit verlangte (mit Letzterem wird angegeben, inwieweit ein Kommando im Rahmen seiner eigenen Friedensressourcen zur Durchführung von Operationen in der Lage ist). Verbunden damit war die Erkenntnis, dass einige für die NATO interessante Gebiete außerhalb ihres traditionellen Zuständigkeitsbereichs lagen. Entwicklungen bezüglich der Streitkräftestruktur (insbesondere die Einrichtung von Land- und Seestreitkräftekommandos mit hohem Bereitschaftsgrad), die sich verändernden Beziehungen zur Europäischen Union und die Notwendigkeit, die im Bereich der Fähigkeiten bestehende Kluft zwischen den Vereinigten Staaten und ihren Bündnispartnern zu überwinden, lieferten weitere Argumente für den Wandel. Zugleich verschärften zunehmende finanzielle und personelle Engpässe die Notwendigkeit, die Effizienz des Bündnisses durch institutionelle Reformen zu steigern. All dies wurde nach dem 11. September 2001 durch den Paradigmenwechsel bezüglich des strategischen Denkens, durch die darauf folgende Teilnahme der NATO an dem von den Vereinigten Staaten angeführten "Krieg gegen den Terror" sowie durch die wachsende Besorgnis angesichts der Bedrohung durch die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen noch deutlich verstärkt. In ihrer Gesamtheit führten diese Faktoren dann zu dem bahnbrechenden Prager Gipfel. Die Umsetzung der Prager Rahmenvereinbarung in der neuen NATO-Kommandostruktur bedeutete eine nahezu vollständige Abkehr von früheren organisatorischen Ansätzen und leitete eine weitaus ehrgeizigere Weiterentwicklung der NATO ein als je zuvor in der Geschichte des Bündnisses.

Ein eher funktionaler als geographischer Ansatz

Der zentrale Gedanke hinter dieser organisatorischen Metamorphose besteht darin, dass man den Führungsvorkehrungen des Bündnisses eher einen funktionalen als einen geographischen Ansatz zugrunde legt. Geographische Organisationsmodelle sind in jedem Fall mit der Gefahr einer Fragmentierung verbunden, da jede organisatorische Einheit um die Entwicklung "eigenständiger" Fähigkeiten bemüht ist. Dies führt dann zu einer weit verbreiteten doppelten Abdeckung bestimmter Aufgabenbereiche und somit zur Verschwendung von Ressourcen. Darüber hinaus tendieren parallel arbeitende Stäbe dazu, zu einer Reihe von Fragen unterschiedliche Positionen zu erarbeiten, und solche Positionen später wieder aufeinander abzustimmen kann häufig viel Zeit und Mühe kosten, ohne dass man viel gewinnen würde. Im Gegensatz dazu tragen funktional ausgerichtete Organisationsmodelle dazu bei, den Grad der Integration, der Harmonisierung und des Zusammenhalts zu erhöhen. Sie beseitigen die Gefahr unnötiger Doppelarbeit und Wiederholung innerhalb einer Organisation, straffen die Arbeitsabläufe und lassen die Mitarbeiter zielgerichteter und schneller arbeiten. Dies ermöglicht wiederum, dass man mit weniger Personal mehr Arbeit bewältigen kann. Während des Kalten Krieges, als die Rahmenbedingungen statisch und die Kommunikationsmöglichkeiten begrenzt waren, wäre ein funktionaler Ansatz für die Führungsvorkehrungen der NATO nicht zweckmäßig gewesen. Im weitaus dynamischeren und veränderlicheren strategischen Umfeld der heutigen Zeit, das auch einen bewussteren Umgang mit den verfügbaren Ressourcen voraussetzt und in dem eine sichere, globale Echtzeitübertragung großer Datenmengen kein Problem darstellt, ist ein solcher Ansatz allerdings von entscheidender Bedeutung.

Durch die Wahl eines funktionalen Ansatzes für die konkrete Ausgestaltung des Prager Rahmens hat die NATO eine grundlegende Neuordnung, Rationalisierung und Umverteilung ihrer militärischen Aufgaben im Hinblick auf das neue Sicherheitsumfeld erreicht. Wie die NATO-Kommandostruktur von 1999 weist auch die Struktur von 2003 zwei strategische Kommandobereiche auf. Damit sind jedoch schon weitgehend alle Ähnlichkeiten genannt. Alle operativen Aspekte der NATO-Aufgaben fallen unter ein einziges strategisches Kommando - ACO (Allied Command Operations - Alliiertes Kommando Operationsführung) - das nun für den gesamten Zuständigkeitsbereich der NATO verantwortlich ist. In einer sich rasch verändernden Welt ist es allerdings nie genug, sich ausschließlich auf das Hier und Jetzt zu konzentrieren; es kommt entscheidend darauf an, den Blick auf die Zukunft zu richten. Diese Aufgabe hat das Alliierte Kommando für Fragen der Umgestaltung (ACT - Allied Command Transformation), das an der Spitze der militärischen Bemühungen um die Umgestaltung des Bündnisses steht. In der Praxis ist die Arbeitsteilung aber nicht so eindeutig, wie diese einfache Formel vermuten lässt. Die Fähigkeiten der beiden strategischen Kommandos sind nämlich integriert, und es besteht eine grundsätzliche gegenseitige Abhängigkeit. Die beiden strategischen Kommandos teilen sich die Führungsverantwortung, aber bei fast jedem Thema oder Aufgabengebiet übernimmt eins von ihnen die Führung, während das jeweils andere eine unterstützende Funktion hat. Ein Sonderarbeitsstab ist damit beauftragt worden, diese bahnbrechende funktionale Neuordnung durch organisatorische Maßnahmen in die Praxis umzusetzen. Dieser Arbeitsstab passte moderne Geschäftsprüfungsverfahren der besten industriellen und gewerblichen Praxis dem militärischen Anwendungsbereich an und erarbeitete so innerhalb von sechs Monaten die inneren Strukturen und den Personalbedarf für praktisch alle Einheiten der neuen NATO-Kommandostruktur. Dies wird zu einer weitaus rationelleren Arbeitsteilung in den strategischen Kommandos intern wie auch zwischen ihnen führen sowie zu einem wirklich integrierten dualen strategischen Führungssystem und zu einem bedeutenden Personalabbau, insbesondere bei den höheren Diensträngen.

Auf den ersten Blick ähnelt das Alliierte Kommando Operationsführung seinem Hauptvorgänger, dem Alliierten Kommandobereich Europa. Es hat weiterhin drei Führungsebenen, sein Hauptquartier ist das Oberste Hauptquartier der Alliierten Mächte Europa (SHAPE) in Mons (Belgien), und es wird vom Obersten Alliierten Befehlshaber Europa (SACEUR) geführt. Der Bezug auf Europa bedeutet nun sowohl bei SHAPE als auch bei SACEUR nicht mehr für, sondern vielmehr in Europa, was den viel größeren geographischen Aufgabenbereich zum Ausdruck bringt. Darüber hinaus unterscheidet sich das Alliierte Kommando Operationsführung ebenfalls sehr vom Alliierten Kommandobereich Europa, weil die Aufgabenbereiche der verschiedenen Führungsebenen grundsätzlich neu geordnet wurden.

Laut den neuen Vorkehrungen soll sich SHAPE in erster Linie darauf konzentrieren, "nach oben" (für die NATO-Zentrale) strategisch beratend tätig zu sein und "nach unten" (Hauptquartiere der zweiten ACO-Führungsebene) die strategischen Vorgaben zu machen. Dies ist ein wichtiger Fortschritt, da eine Unklarheit beseitigt wird, die 1995 entstand, als die IFOR-Mission in Bosnien und Herzegowina direkt von Mons gesteuert wurde. SHAPE wird nun die drei neuen "operativen" Hauptquartiere auf der zweiten Führungsebene führen, die für die Durchführung aller künftigen Bündnisoperationen zuständig sind. Hierbei handelt es sich um die beiden Gemeinsamen Streitkräftekommandos in Brunssum (Niederlande) bzw. Neapel (Italien) und das Gemeinsame Hauptquartier in Lissabon (Portugal). Jedes Gemeinsame Streitkräftekommando muss das gesamte Spektrum der Bündnisoperationen durchführen können, einschließlich der Bereitstellung eines landgestützten CJTF-Hauptquartiers. Im Gegensatz dazu wird sich das Gemeinsame Hauptquartier, ein stärker begrenztes, aber trotzdem robustes Hauptquartier, auf eine seegestützte Führung von CJTF konzentrieren. Das funktionale Prinzip ist auch auf die sechs ACO-Komponentenkommandobehörden der dritten Führungsebene ausgedehnt worden; für Luft-, Land- und Seestreitkräfte gibt es jeweils zwei Hauptquartiere, und zwar in Izmir (Türkei), Ramstein (Deutschland), Madrid (Spanien), Heidelberg (Deutschland), Neapel (Italien) bzw. Northwood (Vereinigtes Königreich). Diese Komponentenkommandobehörden bieten ein flexibles Reservoir an Führungskräften, die Experten für ihr jeweiliges Umfeld sind, und jeder von ihnen könnte in jedem beliebigen Hauptquartier der zweiten Führungsebene eingesetzt werden.

Die funktionale Rationalisierung innerhalb des Alliierten Kommandos Operationsführung wird weit über die beiden großen organisatorischen Einheiten hinausgehen und in die gesamte Struktur eingearbeitet werden. Alle ACO-Hauptquartiere werden zur gleichen sogenannten "J-Code"-Einteilung der Stabsaufgaben und der dazugehörigen organisatorischen Struktur übergehen, damit sich gegenseitige Kompatibilität und gestraffte Arbeitsabläufe zwischen den verschiedenen Führungsebenen sicherstellen lassen, und jedes Hauptquartier wird die Sachkompetenz der jeweils anderen nutzen können. Die größten Auswirkungen werden sich hier bei SHAPE ergeben, das derzeit nicht nach "J-Code"-Regeln organisiert ist. Der funktionale Ansatz wird bis zur niedrigsten Führungsebene verfolgt, die praktisch sinnvoll ist, und dies führt zu einem bedeutenden Abbau von SHAPE-Personal sowie zu einer deutlichen Erhöhung der "Robustheit" der operativen Hauptquartiere.

Umgestaltung

Die möglicherweise größte operative Einzelinitiative besteht allerdings im Aufbau der NATO-Reaktionskräfte (NRF). Die NRF, die bezüglich der Landstreitkräfte den Umfang (maximal) einer Brigade haben und ergänzend dazu über Luft- und Seekomponenten verfügen, sollen dem Bündnis eine bisher beispiellose Fähigkeit zur Reaktion auf Krisen verleihen. Da die NRF von einem verlegefähigen Hauptquartier geführt werden, erlauben sie der NATO ein rasches militärisches Reagieren und somit möglicherweise die Entschärfung einer Krise in den Anfangsstadien. Sollte dies nicht gelingen, könnten die einmal entsandten NRF bei Bedarf zu einem weitaus umfangreicheren CJTF mit größerer Durchhaltefähigkeit ausgebaut werden. Darüber hinaus werden die NRF, da sie den NATO-Mitgliedern strenge Kriterien für die Dislozierbarkeit und die Reaktionsfähigkeit zur Auflage machen sowie auf vielen Gebieten sehr viel bessere Fähigkeiten verlangen, auch als ein wichtiger Motor für die Umgestaltung des Bündnisses fungieren. Folglich sind beide strategischen Kommandobehörden an der Entwicklung der NRF beteiligt.

Die Umgestaltung bedeutet für das Bündnis eine äußerst schwierige Herausforderung. Die Hauptaufgabe der Umgestaltung besteht zwar darin, den Ausbau der Bündnisfähigkeiten und die Interoperabilität zu fördern, aber sie hat bezüglich ihres Ausmaßes, Umfangs und Tempos eine sehr viel ehrgeizigere Zielsetzung als alle vergleichbaren Programme in der Geschichte des Bündnisses. Bei der Erarbeitung des Umgestaltungskonzepts legte die NATO als Modell das Gemeinsame Hauptquartier der Streitkräfte der Vereinigten Staaten (USJFCOM) zugrunde, also den Motor des Wandels innerhalb der amerikanischen Streitkräfte. Auf dieser Grundlage bestimmte die NATO die folgenden fünf "Hauptsäulen" der Umgestaltung: strategische Konzepte, Doktrin und Entwicklung politischer Grundlinien; Erfordernisse, Fähigkeiten, Planung und Umsetzung; künftige teilstreitkraftübergreifende und multinationale Fähigkeiten, Forschung und Technologie; teilstreitkraftübergreifende Experimente, Übungen und Beurteilung; teilstreitkraftübergreifende theoretische und praktische Ausbildung.

Die ersten vier Säulen sollen gemeinsam zur Bestimmung, Entwicklung und Beschreibung von Umgestaltungskonzepten und -strategien führen. Hierbei wird die zweite Säule das Trägerinstrumentarium für ausgewählte Umgestaltungskonzepte darstellen, während die vierte und die fünfte Säule die Ergebnisse der anderen Säulen in den Bereichen Ausbildung und Übungen koordinieren und umsetzen werden. Die Umgestaltung der NATO wird kein punktuelles Ereignis sein, sondern ein fortlaufender Entwicklungsprozess mit dem Ziel, das Bündnis militärisch auf höchstem Niveau zu halten.

Daher ist es so wichtig eine engagierte Kommandobehörde zu haben, die bei diesen Bemühungen die Führung übernimmt. Das zweite strategische Kommando, das Alliierte Kommando für Fragen der Umgestaltung, hat sein Hauptquartier in Norfolk (Virginia, Vereinigte Staaten), wobei dieser Standort nicht nur dazu beiträgt, die Stärke der transatlantischen Bindung aufrechtzuerhalten, sondern auch eine direkte Verbindung zum nahe gelegenen USJFCOM-Hauptquartier ermöglicht. Ein völlig neuer Aufbau - mit vier Hauptelementen - ist entwickelt worden, damit das ACT die verschiedenen Säulen der Umgestaltung abstützen kann. Das Element "Strategische Konzepte, Politik und Erfordernisse" fällt teilweise in die Zuständigkeit des neu eingerichteten ACT-Stabselements in Europa. Die Entwicklung teilstreitkraftübergreifender Konzepte, das zweite ACT-Hauptelement, wird in erster Linie in die Zuständigkeit des Zentrums für teilstreitkraftübergreifende Kriegführung in Stavanger (Norwegen) fallen und mit dem Zentrum für gemeinsame Analysen und Schlussfolgerungen (in Monsanto, Portugal) sowie mit dem teilstreitübergreifenden Ausbildungszentrum im polnischen Bydgoszcz (Bromberg) verbunden sein. Zum Element "Künftige Fähigkeiten, Forschung und Entwicklung" zählt das Unterwasserforschungszentrum in La Spezia (Italien), aber es wird auch mit anderen nationalen und internationalen Forschungseinrichtungen in Verbindung stehen. Zudem ist in Griechenland ein NATO-Ausbildungszentrum für Seestreitkräfte geplant, das dem ACT zugeordnet ist. Das letzte Element - theoretische Ausbildung - umfasst die NATO-Verteidigungsakademie in Rom, die NATO-Schule in Oberammergau und die NATO-Schule für Kommunikations- und Informationssysteme in Latina (Italien). Jedes dieser Elemente wird in die oberste Führungsebene in Norfolk (Virginia) integriert sein. Dadurch werden sie sowohl mit den genannten NATO-Einrichtungen und -Gremien und den verschiedenen nationalen "Centres of Excellence", die an der Umgestaltung des Bündnisses beteiligt sind, als auch mit USJFCOM in Verbindung stehen.

Beschleunigung des Wandels

Eine rasche Durchführung wird zu den zentralen Erfolgskriterien der neuen NATO-Kommandostruktur zählen, und daher wird die Umsetzung der Umgestaltungspläne nun vorangetrieben. Das Alliierte Kommando für Fragen der Umgestaltung und das Alliierte Kommando Operationsführung haben am 19. Juni bzw. am 1. September 2003 förmlich ihre Arbeit aufgenommen. Ebenfalls am 19. Juni 2003 wurde dem (damaligen) Alliierten Kommandobereich Europa das ehemalige ACLANT- Einsatzführungskommando zugeordnet, und die Verantwortung für die NATO-Schule wurde dem Alliierten Kommando für Fragen der Umgestaltung übertragen. Dies waren die einfachsten Aspekte einer Aufgabe, die sich als äußerst schwierig erweisen wird. Zahlreiche Hauptquartiere der NATO-Kommandostruktur von 1999 werden ihren Dienst einstellen müssen, während mehrere völlig neue Einheiten -manchmal vom Nullpunkt an - aufgebaut werden müssen. Die massive funktionale Neuordnung, die hier erforderlich ist, wird zunächst dadurch erreicht werden, dass die Arbeit über Stabsgrenzen hinweg bewältigt wird, wobei sich die Führungsregelungen ändern, das Personal jedoch an seinem bisherigen Arbeitsplatz bleibt. Der Rückgriff auf entsandtes Personal "freiwilliger nationaler Kontingente" wird zur Schließung der personellen Lücke beitragen, aber man steht unter großem Druck, den Übergang zur neuen Nato-Kommandostruktur innerhalb von drei Jahren zu bewältigen. Letztlich wird es innerhalb der verschiedenen Hauptquartiere und zwischen ihnen Schritt für Schritt zu einer personellen Verlagerung kommen. Wie bei jeder anderen Organisation auch bildet das Personal die wichtigste Ressource der NATO, und man macht große Anstrengungen, um einen reibungslosen Übergang herbeizuführen und die unvermeidlichen Probleme, die sich aus einer derart weitreichenden Neuordnung ergeben, auf ein Minimum zu begrenzen.

Dass all dies ohne eine Verringerung der Fähigkeit der NATO zur Durchführung der laufenden Operationen (von Streitkräften wie SFOR, KFOR und ISAF IV) erreicht werden muss, während gleichzeitig weitere Partnerschaftsinitiativen gefördert und sieben neue Mitglieder integriert werden müssen, lässt erkennen, wie groß die Aufgabe ist, die sich die NATO selbst gestellt hat. Dies ist eine sowohl reale als auch unvermeidliche Herausforderung. Wenn die NATO ihre Relevanz aufrechterhalten will, muss sie mit den sich rasch weiterentwickelnden internationalen Verteidigungs- und Sicherheitserfordernissen Schritt halten. Ihr kommt als der einzigen internationalen Organisation, die zur Durchführung des gesamten Spektrums militärischer Operationen in der Lage ist, bei der Gewährleistung der Sicherheit eine einzigartige Rolle zu, deren Bedeutung in Zukunft wohl noch größer sein wird als bisher. Davon profitieren nicht nur ihre Mitglieder und ihre Partnerstaaten, sondern auch die internationale Staatengemeinschaft insgesamt, denn die NATO bietet Streitkräften vieler verschiedener Staaten das erforderliche Instrumentarium für wirksame gemeinsame Operationen. Dies kann sie nur erreichen, wenn sowohl die Organisation selbst als auch die Staaten, aus denen sie sich zusammensetzt, uneingeschränkt auf diese Umgestaltung hinarbeiten. Unterdessen setzen sich beide strategischen Kommandos mit aller Kraft dafür ein, den Übergang zur neuen Struktur äußerst rasch zu bewältigen und die erforderlichen Grundlagen so früh wie möglich bereitzustellen.

Luftwaffengeneral Andrew Vallance ist beim SHAPE-Stabschef mit der Umsetzung der neuen Kommandostruktur befasst.

Weitere Informationen zu SHAPE s. www.shape.nato.int