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Langsam und unberechenbar, aber trotzdem vorwärts


Orientierung an der NATO: Die langfristige Weiterarbeit
an der Reform des Verteidigungssektors könnte ohne
die Beziehungen zwischen der NATO und der Ukraine
in Zweifel gezogen werden. (© NATO)

James Sherr befasst sich aus der Perspektive der Verteidigungsreform mit den Beziehungen zwischen der NATO und der Ukraine sowie mit den ukrainischen Bemühungen um die Integration in euro-atlantische Institutionen.

Die Integration der Ukraine in euro-atlantische Sicherheitsstrukturen und der Umbau ihres nationalen Sicherheitssystems sind zu untrennbar miteinander verknüpften Zielen geworden. Für diejenigen, die beruflich damit befasst sind und sich auf diesen Gebieten engagieren, sind sie zudem zu Themen geworden, denen sie alle ihre Kräfte widmen müssen. Doch auf jedem Gebiet sind Fortschritte mit einem Kampf verbunden: gegen die Erblast und die Mentalität der sowjetischen Ära, gegen ein demoralisierendes finanzielles Klima und gegen die fortwährenden innenpolitischen Probleme. Die Fortschritte sind durchaus real und spürbar, in manchen Fällen sogar Aufsehen erregend, aber sind es genug? In den ukrainischen Streitkräften herrscht noch immer ein prekäres Gleichgewicht zwischen Modernisierung einerseits und Stagnation und Verfall andererseits. In einigen anderen Bereichen des Sicherheitssektors muss sich der Reformgeist erst noch durchsetzen. Solange die Ukraine nicht den kritischen Punkt überwunden hat und die Reformen nicht sichtbar, umfassend und anhaltend sind, wird ihr die Sicherung ihrer staatlichen Integrität - ganz zu schweigen von ihrer Einbindung in Europa - nicht gelingen.

Zwei Faktoren haben sich als treibende Kraft hinter den Fortschritten erwiesen. Der erste besteht in den nationalen Interessen der Ukraine und der zweite in den Beziehungen dieses Landes zur NATO.

1991 erbte die Ukraine Streitkräfte, die dazu bestimmt waren, einen allgemeinen Krieg unter der Leitung eines anderen Staates gegen Länder zu führen, die jetzt zu ihren Partnern zählen. Sie erbte auch einen einflussreichen Sicherheitsapparat, mit dem ein totalitäres System vor innenpolitischen Gegnern, wenn nicht sogar vor der zivilen Gesellschaft selbst geschützt werden sollte. Eine kritische Masse bzw. Anzahl von staatlichen Bediensteten, Vertretern des Sicherheitssektors und unabhängigen Experten versteht, wie wichtig es ist, sich von diesem Vermächtnis zu befreien. Sie wissen, dass die Streit- und Sicherheitskräfte der Ukraine, wenn man sie nicht im Hinblick auf ihre Aufgaben, ihre Fähigkeiten und ihr Ethos einer Reform unterzieht, nicht nur den neuen Sicherheitsgefahren nicht gewachsen sein werden, sondern der Sicherheit des Landes sogar schaden können. Heute wird die Ukraine nicht von möglichen Angreifern bedroht, sondern von denen, die den Staat von innen her untergraben. Streitkräfte, Sicherheitsorgane und Justizvollzugsbehörden, die schlecht ausgebildet, unterbezahlt und unzufrieden sind, bedeuten nicht nur, dass es an Versuchungen dazu nicht fehlt; sie liefern auch die Komplizen und Instrumentarien für ein solches Vorhaben.

Diese Einsichten und Befürchtungen kamen im ersten nationalen Sicherheitskonzept der Ukraine zum Ausdruck; es wurde vom Analysestab des Nationalen Sicherheits- und Verteidigungsrats (NSVR) unter der Leitung seines damaligen Sekretärs, Wolodimir Horbulin, erarbeitet und im Januar 1997 von der Werchowna Rada (dem ukrainischen Parlament) verabschiedet. Dieses Konzept war ein Angriff auf das allgemeine Kriegsethos (das dem in der Sowjetunion ausgebildeten Offizierskorps der Ukraine anerzogen worden war), da es feststellte, unter Bedingungen sowohl staatlicher als auch gesellschaftlicher Schwäche bestehe die wichtigste Sicherheitsaufgabe darin, örtlich begrenzte Krisen, Notsituationen und Konflikte zu verhindern bzw. zu lösen und dafür Sorge zu tragen, dass sie nicht von innerstaatlichen und ausländischen Akteuren mit verdeckten politischen Motiven ausgenutzt werden können. Auf der Grundlage dieser Analyse nannte das Konzept die "Stärkung der zivilen Gesellschaft" als die erste von neun nationalen Sicherheitsaufgaben der Ukraine. Im Juni 2003 verabschiedete die Rada ein aktualisiertes und weitaus detaillierteres Dokument, das "Gesetz über die Grundlagen der nationalen Sicherheit", das aus umfangreichen ressortübergreifenden Bemühungen hervorgegangen ist. Obwohl dieses Dokument weniger prägnant ist als sein Vorläufer, ist es kühn und häufig sehr aufschlussreich, wobei es den Zusammenhängen zwischen einer fehlgesteuerten Wirtschaft, unfähigen Verwaltungsbehörden, Kriminalität und Gefahren für den Staat gebührend Rechnung trägt. Es enthält eine kritische Beurteilung der Erfolgsbilanz des ukrainischen Staates und damit auch vieler staatlicher Machtträger. In beiden Dokumenten zur nationalen Sicherheit wird hervorgehoben, dass Reformen für den gesamten Sicherheitssektor und nicht nur für die Streitkräfte ein Muss darstellen.

Die Streitkräfte sind jedoch bisher die eifrigsten Reformer gewesen. Trotzdem sind auch dort die Reformen nur schrittweise verwirklicht worden und hatten mit Sonderinteressen von Lobbygruppen und den wirtschaftlichen Gegebenheiten zu kämpfen. Die dramatischste Phase der Umgestaltung erlebte die Ukraine unmittelbar nach der Erlangung ihrer Unabhängigkeit, als Truppen der Streitkräfte, des Innenministeriums und des KGB der ehemaligen Sowjetunion (1,4 Mill.) deutlich verringert wurden und eine völlig neue Führungsstruktur erhielten - und alles ohne Konflikte oder Unruhen. Dieses Unternehmen war ein Beitrag zur europäischen Sicherheitsordnung, der in seiner Bedeutung nur von der einseitigen nuklearen Abrüstung der Ukraine übertroffen wurde. Es handelte sich jedoch um einen frühen und begrenzten Beitrag, nicht um einen kontinuierlichen oder ausbaufähigen.

Dynamisierung der Reformen

Erst im Dezember 1999 kam es zu einer Dynamisierung des Reformprozesses. Nachdem Leonid Kutschma als Präsident wieder gewählt worden war, ernannte er eine ressortübergreifende Arbeitsgruppe zur Verteidigungsreform unter dem gemeinsamen Vorsitz des damaligen Verteidigungsministers, Heeresgeneral Alexander Kusmuk, und des damaligen NSVR-Sekretärs Jewhen Martschuk (der am 25. Juni d.J. zum Verteidigungsminister ernannt wurde). Die Beratungen dieser Gruppe führten zu einem staatlichen Programm zur Reform und Entwicklung der Streitkräfte (2001-2005), das am 28. Juli 2000 von Präsident Leonid Kutschma gebilligt wurde.

Dieses Programm enthielt eine Kommando- und Streitkräftestruktur, die sehr viel besser auf die tatsächlichen Sicherheitsgefahren ausgerichtet war als sein Vorläufer von 1996. Im Hinblick auf den Truppenabbau, die Conditio sine qua non einer langfristig angelegten Reform, war das Programm jedoch eine Enttäuschung. Im Januar 2001 zählten 310 000 militärische und 90 000 zivile Bedienstete zu den Streitkräften der Ukraine. Bis zum Jahr 2005 war ein Abbau auf 295 000 militärische und 80 000 zivile Bedienstete geplant. Für Verfechter weitreichender Reformen waren diese Zahlen eine herbe Niederlage. Obwohl das Programm den Schwerpunkt zu Recht auf vorne stationierte Verteidigungskräfte (mit einer umfangreichen Schnellreaktionskomponente) legte, behielt es zudem das Erfordernis einer recht großen Komponente von Hauptverteidigungskräften und strategischen Reservekräften bei, und dazu kam noch ein erstaunlich großer Bestand an Panzern, gepanzerten Kampffahrzeugen und Artilleriesystemen. Wenn die neue Streitkräftestruktur in mancher Hinsicht für ein Land geeignet war, gegen das "der Einsatz des gesamten Spektrums militärischer Mittel wenig wahrscheinlich war", so war dies in anderer Hinsicht eindeutig nicht der Fall. Ebenso eindeutig stand die geplante Streitkräftestruktur weiterhin im Gegensatz zu den wirtschaftlichen Gegebenheiten, was viele Experten der NATO und der Ukraine auch schnell hervorhoben.

Die Streit- und Sicherheitskräfte der Ukraine können, wenn man sie nicht einer Reform unterzieht, der Sicherheit des Landes sogar schaden.
Schon ziemlich bald begann sich diese Mischung aus nüchternen wirtschaftlichen Berechnungen und sachverständiger Kritik auch auszuwirken. Im Januar 2002 hatte der Nachfolger von Verteidigungsminister Alexander Kusmuk, Heeresgeneral Wolodimir Schkidschenko, die geplanten Ausrüstungsbestände bereits um mehr als 30 Prozent nach unten revidiert. Im gleichen Jahr wurde das Programm auch durch zwei radikalere und recht viel versprechende Dokumente ergänzt, nämlich durch das "Streitkräftekonzept 2010" und das "Staatliche Programm für den Übergang der Streitkräfte zu einer Berufsarmee". Tiefe Einschnitte werden zudem endlich in die Praxis umgesetzt, und die Ukraine prüft nun die Möglichkeiten für einen drastischeren und noch rascheren Abbau der Streitkräfte. Vorhersagen sind selten ratsam, auch außerhalb der Ukraine, aber die Verteidigungsüberprüfung, die sich auf eine sorgfältige geopolitische Analyse stützen muss, wird wahrscheinlich nach ihrem Abschluss im Juni 2004 zu einem realistischen Rahmenprogramm für eine langfristige Entwicklung und Reform führen.

Ohne den zweiten Impuls hinter dem Reformprozess, die Beziehungen der Ukraine zur NATO, wären die langfristigen Erfolgsaussichten noch unsicherer. Die meisten Beobachter sind der Ansicht, der entscheidende Wendepunkt in diesen Beziehungen sei mit der Charta über eine ausgeprägte Partnerschaft erreicht worden, die im Juli 1997 auf dem Madrider Gipfeltreffen unterzeichnet wurde. Die Sache ist jedoch etwas komplizierter. Einerseits war die Zusammenarbeit mit der Ukraine schon lange vor dem Abschluss der Charta von ihrem Ausmaß und ihrer Intensität her sehr viel weiter vorangeschritten als alle anderen Beziehungen der NATO zu Nichtmitgliedstaaten, ganz zu schweigen davon, dass dieser Staat (vor 2002) noch nicht einmal offiziell die NATO-Mitgliedschaft anstrebte. Andererseits ergab sich die entscheidende Wende im Hinblick auf substantielle Reformen erst im Dezember 1999 durch das Dekret Präsident Leonid Kutschmas zur Verteidigungsreform. In den vorangegangen Jahren hatte die Ukraine die NATO im Wesentlichen als ein Instrument betrachtet, mit dessen Hilfe sie engere Beziehungen zu Europa herstellen konnte (d.h. die politische Ebene stand im Vordergrund), und zudem fehlte dem Fahrplan für die gemeinsamen Aktivitäten der NATO und der Ukraine eine klare Zielsetzung und Thematik. Nach 1999 wurde das Programm für die Zusammenarbeit militärisch-technisch definiert und neu ausgerichtet, um - mit den Worten von Verteidigungsminister Alexander Kusmuk - "die Verteidigungsreform im Land zu unterstützen". Im Einklang mit dieser Maxime wurde das staatliche Programm zur Reform und Entwicklung der Streitkräfte (2001-2005) der NATO-Zentrale zur gleichen Zeit zur Prüfung vorgelegt wie dem ukrainischen Präsidenten Leonid Kutschma.

Von diesem Zeitpunkt an war die im Einklang mit der Charta eingerichtete gemeinsame Arbeitsgruppe zur Verteidigungsreform das Arbeitsorgan der Zusammenarbeit sowie der Dreh- und Angelpunkt der Beziehungen. Vor diesem Hintergrund erarbeitete die Ukraine nationale Ziele der Verteidigungsreform, die der NATO zur Prüfung vorgelegt wurden, und die Beziehungen erhielten insgesamt eine Prüfungs- und Konsultationsstruktur, die vom NATO-Verbindungsbüro in Kiew unterstützt und in hohem Maße auch geleitet wurde.

Die Ukraine hat sich von Anfang an (d.h. seit 1994) am Planungs- und Überprüfungsprozess der PfP beteiligt. Während der Schwerpunkt zunächst auf Einheiten lag, die für PfP-Aktivitäten unter der Leitung der NATO bereitgestellt wurden, beschloss die Ukraine im Herbst des Jahres 2000, dieses Planungsinstrument zur Unterstützung ihrer Bemühungen um die Reform des Verteidigungssektors einzusetzen, und so wurde der Anwendungsbereich des Prozesses allmählich erweitert, bis alle dem Verteidigungsministerium unterstellten Streitkräfte erfasst waren. Dies waren erstaunliche Entwicklungen für eine militärische Führung, die Transparenz noch kurz zuvor als eine Gefährdung der Interessen des Verteidigungsministeriums und als Bedrohung der nationalen Sicherheit betrachtet hatte. Diese Entwicklungen sind auch von der Basis her verstärkt worden. Fast 20 000 ukrainische Soldaten haben inzwischen an Aktivitäten zur Unterstützung des Friedens teilgenommen, und die meisten davon wurden unter der Führung der NATO organisiert. Darüber hinaus wird das Ausbildungssystem für Offiziere mit Blick auf euro-atlantische Vorbilder umgestaltet, wobei Blockunterricht zur Verbesserung der NATO-Kenntnisse durchgeführt wird und der Schwerpunkt auf örtlichen Konflikten und friedenserhaltenden Maßnahmen anstatt auf einem allgemeinen Krieg liegt. Diese Schritte bilden auch weitgehend die Grundlage für den im Mai 2002 von der Ukraine gefassten Beschluss, die NATO-Mitgliedschaft als langfristiges Ziel anzustreben. Sie erklären zudem in hohem Maße den Inhalt des gemeinsamen Aktionsplans der NATO und der Ukraine, der ein direktes Ergebnis der Erklärung vom Mai 2002 und der Gespräche darstellt, die im November 2002 zwischen der NATO und der Ukraine in Prag geführt wurden. Ingesamt gesehen bedeuten diese Entwicklungen im Hinblick auf die militärische Führungsebene eine bedeutende Umorientierung.

Dieser Wandel muss sich jedoch erst noch auf das ganze Land erstrecken, dessen Bevölkerung zu fast 30 Prozent in der NATO einen "aggressiven militärischen Block" sieht. Er hat auch noch nicht alle einschlägigen Ministerien voll erfasst, so dass diese ohne ausreichende Koordinierung und mit einem unterschiedlichen Kenntnisstand auf die euro-atlantische Integration hinarbeiten. Mit der Überwindung dieser beiden Probleme, die Jewhen Martschuk und seinen Stellvertreter im NSVR, Sergei Piroschkow, schon seit langem beschäftigen, ist nun das neu eingerichtete Zentrum für euro-atlantische Integration beauftragt worden, das von Wolodimir Horbulin (dem früheren NSVR-Sekretär) geleitet wird und dem Präsidialamt angegliedert ist. Auf analytischer Ebene werden Fragen der Koordinierung zudem vom nationalen Institut für strategische Studien (das mehrere regionale Zweigstellen hat) sowie von mindestens zwei sehr einflussreichen nichtstaatlichen Organisationen untersucht, nämlich vom Institut für euro-atlantische Integration (unter der Leitung des ehemaligen Außenministers Boris Tarasjuk) und vom Rasumkow-Zentrum (unter der Leitung des ehemaligen Leiters des NSVR-Analysestabs, Anatoli Grytsenko). Ergänzend zu diesen Bemühungen hat sich das NATO-Informations- und Dokumentationszentrum, das 1997 in Kiew eingerichtet wurde, bei seiner Arbeit sehr viel stärker auf diejenigen Regionen konzentriert, in denen die NATO nicht beliebt ist und ihre Ziele kaum verstanden werden.

Die Reform des Verteidigungssektors ist in der Ukraine kein bloßes Schlagwort mehr. Sie ist Wirklichkeit. Die Zukunft des Reformprozesses ist jedoch äußerst unsicher. Wenn es nicht an zwei Fronten zu einem Durchbruch kommt, gibt die Zukunft wahrscheinlich mehr Anlass zu Skepsis als zu Hoffnung.

Hindernisse

Das erste Hindernis bildet die finanzielle Lage. In den letzten drei Jahren ist der Verteidigungshaushalt gestiegen und beträgt nun etwa 1,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Obwohl ein Dekret des Präsidenten fordert, der Haushalt solle drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen, ist der jetzige Prozentsatz angesichts des Ausgabenniveaus in anderen europäischen Staaten recht beachtlich. Allerdings sind noch einige andere Faktoren zu berücksichtigen.

Georgij Kriutschkow, der Vorsitzende des Ständigen Sicherheits- und Verteidigungsausschusses des ukrainischen Parlaments, erläutert die Lage folgendermaßen: "Wir können [den jetzigen Streitkräfteumfang] nicht beibehalten, weil wir nicht genug Geld haben, aber für einen Streitkräfteabbau brauchen wir auch Geld." Dies liegt daran, dass Berufssoldaten nicht in die zivile Wirtschaft entlassen werden können, wenn man ihnen keinen Arbeitsplatz und keine Wohnung anbietet. Darüber hinaus ist sowohl die Schließung von Stützpunkten als auch die Entsorgung überschüssiger Ausrüstung mit einigen Kosten verbunden. Ohne eine deutliche Erhöhung der Ressourcen kann also gar nicht erst der Prozess eingeleitet werden, durch den ein Truppenabbau Mittel für den Aufbau einer weniger umfangreichen, aber gut qualifizierten Berufsarmee freisetzt.

Zudem werden ausreichende Ressourcen, wie viele Dekrete der Präsident auch unterzeichnen mag, nicht ohne eine Reform der Wirtschaft zur Verfügung stehen. Der entscheidende Prüfstein der Reform besteht darin, ob sie die Anreize und Garantien bietet, die nötig sind, um ukrainische Unternehmen in den offiziellen (steuerpflichtigen) Sektor zu locken. Dies wird nicht geschehen, solange Eigentumsrechte nicht geschützt werden, solange das Rechtswesen selbst "praktisch schutzlos" ist, solange Beschäftigte des Justizvollzugs unterbezahlt sind und solange sich kommunale Bürokraten wie Privatunternehmer und nicht wie Staatsdiener aufführen. Im Aktionsplan NATO-Ukraine werden diese Probleme sogar noch stärker betont als Fragen der militärischen Leistungsfähigkeit, nicht nur weil sie an sich von Bedeutung sind, sondern auch weil die militärischen Fähigkeiten unzureichend bleiben werden, bis diese Probleme gelöst sind.

Das zweite Hindernis besteht in den Teilen des Sicherheitssektors, die nicht der Kontrolle des Verteidigungsministeriums unterliegen. Während der Zusammenbruch der Sowjetunion und ihres zentralisierten Verteidigungsministeriums und Generalstabs Armeen "in Schutt und Asche" hinterließ, blieben im Fall der Sicherheits- und Justizvollzugsorgane fest gefügte Strukturen sowie die damit verbundene Mentalität und Praxis erhalten. Obwohl nicht alle diese Organe reformfeindlich sind, stellen der Sicherheitsdienst der Ukraine und das Innenministerium, das nicht nur Heimatschutztruppen und die Zivilpolizei, sondern auch einige Spezialeinheiten unter sich hat, nach wie vor ein Problem dar.

Zuerst hat die NATO diese Problematik nicht schnell genug erkannt. Die PfP konzentrierte sich anfangs nur auf die Integration der nationalen Streitkräfte. Erst im Dezember 2000 wurde die Reform der Heimatschutztruppen und der Grenzschutztruppen auf die Tagesordnung der Zusammenarbeit zwischen der NATO und der Ukraine gestellt, und eine derartige Zusammenarbeit wurde mit dem ukrainischen Sicherheitsdienst erst nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 öffentlich erörtert. Dies führte zur Entstehung einer sozusagen schizophrenen Sicherheitskultur in der Ukraine. Während sich die Streitkräfte an Transparenz und sogar an äußerst eingehende Überprüfungsverfahren gewöhnt haben, lehnen die anderen Sicherheitsstrukturen eine demokratische Prüfung und Beaufsichtigung ab und stellen dem Parlament keine genaue Aufschlüsselung ihrer Haushalte, Ausgaben, Einkommensquellen und Personalbestände zur Verfügung, ganz zu schweigen von Plänen für die Kommandostruktur, die Rekrutierun und die Ausbildung. Das Gesetz über Spionageabwehr, das im Dezember 2002 verabschiedet wurde, gibt nach euro-atlantischen Maßstäben im Hinblick auf die Definition von Befugnissen und Bedrohungen Anlass zu Besorgnis, weil es zu viel offen lässt. Dies bedeutet jedoch nicht, dass jeder Entscheidungsträger in diesen Strukturen den euro-atlantischen Standards mit Misstrauen begegnen würde, aber es ist fraglich, ob die Reformkräfte mit ihrem Einfluss und dem Einfluss Externer den institutionellen Widerstand überwinden können.

Der Rücktritt des ukrainischen Verteidigungsministers Wolodimir Schkidschenko (20. Juni) war sowohl für den Reformprozess als auch für die Beziehungen zwischen der NATO und der Ukraine ein potentieller Anlass zu Besorgnis. Schkidschenko war in jeder Beziehung eine außergewöhnliche Erscheinung: Er zeichnete sich durch höchste Professionalität aus und sicherte sich die Loyalität seiner Untergebenen wie auch das Vertrauen Außenstehender, nicht zuletzt auch das Vertrauen der militärischen Führung verschiedener NATO-Staaten. Die Ernennung Jewhen Martschuks zum Nachfolger Wolodimir Schkidschenkos, die schon fünf Tage später erfolgte, war jedoch ein gutes Zeichen. Jewhen Martschuk hat nämlich während seiner zwanzigmonatigen Amtszeit an der Spitze des NSVR die Zusammenarbeit zwischen der NATO und der Ukraine nicht nur zum beherrschenden Thema der Arbeit des Rates gemacht, sondern war gemeinsam mit Wolodimir Schkidschenko einer der beiden wichtigsten Motoren der Verteidigungsreform. Trotz des entmutigenden politischen Klimas - das wahrscheinlich im Vorfeld der für November 2004 geplanten Präsidentschaftswahlen noch entmutigender sein wird - hat Jewhen Martschuk einen entscheidenden Vorteil. Als ehemaliger stellvertretender Premierminister, amtierender Premierminister und Premierminister (von Juni 1995 bis Mai 1996) ist im höheren Staatsdienst der Ukraine keiner so erfahren wie er. Da er sich seit dem Ende der Sowjetunion als Zivilist Ansehen erworben hat, kann er Zivilisten auf eine Art die Stirn bieten, die falsch verstanden werden könnte, käme sie von einem Offizier. Er verfügt jedoch auch über die Kontakte und Erfahrungen, die nötig sind, um die ressortübergreifende Unterstützung sicherzustellen, die für die Reform des Verteidigungssektors nun von so entscheidender Bedeutung ist. Wenn es ihm trotz innenpolitischer Störmanöver gelingt, die Verteidigungsreform voranzutreiben und eindeutige Fortschritte zu erzielen, wird sich die Ukraine mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit um noch engere Beziehungen zur NATO bemühen.

James Sherr ist Forscher am Zentrum für Konfliktforschung in Camberley, das zur Verteidigungsakademie des Vereinigten Königreichs gehört. Die im vorliegenden Beitrag dargelegten Ansichten bringen die persönliche Meinung des Verfassers und nicht unbedingt die Auffassung des britischen Verteidigungsministeriums zum Ausdruck.

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