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Chronique littéraire
Les limites de la diplomatie personnelle
  Petr Lunak examine et compare les mémoires de Strobe Talbott, Boris Ieltsine et Yevgeni Primakov.

Parmi les nombreuses qualités de Strobe Talbott figure une étrange aptitude à se trouver au bon endroit au bon moment. A la fin des années 1960, alors qu'il était un jeune expert russe/soviétique prometteur, il reçut une bourse de l'université d'Oxford pour écrire une thèse sur le poète Vladimir Maïakovski et partagea à cette époque une maison avec le jeune Bill Clinton, lui-même boursier Rhodes.

Lors de son séjour à Oxford, Talbott fut également chargé de traduire et de préparer pour publication les mémoires du dirigeant soviétique déposé Nikita Khrouchtchev, qui vivait alors comme «pensionnaire spécial» près de Moscou. Tout en travaillant à ces mémoires, il passa des heures entières à discuter des affaires soviétiques avec Clinton, qui témoignait déjà d'une véritable passion pour la politique. En 1992, après avoir été journaliste et écrivain durant près d'un quart de siècle - période au cours de laquelle il fut notamment le co-auteur de At the Highest Levels qui traite des relations entre l'Union soviétique et les Etats-Unis à la fin de la Guerre froide - Talbott se vit proposer le poste d'ambassadeur extraordinaire des nouveaux Etats indépendants de l'ex-Union soviétique, alors que son ancien colocataire était élu président des Etats-Unis. Durant le second mandat de Clinton, Talbott fut nommé secrétaire d'Etat adjoint, chargé de la formulation de la politique américaine envers la Russie.

Les mémoires de Talbott, The Russia Hand: A Memoir of Presidential Diplomacy (Random House, 2002), offrent un aperçu fascinant de la manière dont l'administration Clinton prenait ses décisions dans ses relations avec la Russie. Dès l'abord, Talbott insiste sur le fait que seul Bill Clinton était responsable de la formulation d'une direction stratégique pour cette politique. A un tel point d'ailleurs qu'il semble presque que Talbott, toujours très courtois - et qui s'est d'ailleurs souvent attiré de sévères critiques parce qu'il personnifiait la politique «Russie d'abord» de l'administration - minimise l'importance de son rôle dans des décisions et des événements essentiels.

A l'autre bout des relations de Washington avec Moscou, il y avait Boris Ieltsine, dont la carrière reflète l'agitation connue par la Russie tout au long du XXe siècle. Ieltsine avait été un apparatchikcommuniste, qui, en sa qualité de patron de Sverdlovsk (ville qui a repris son nom pré-révolutionnaire d'Iekaterinbourg), avait supervisé la destruction de la maison où avait eu lieu l'exécution du tsar et de sa famille en 1948 par les bolcheviques. Ieltsine se mua ensuite en partisan enthousiaste de la perestroika de Mikhaïl Gorbatchev, puis l'un des critiques les plus virulents de celui-ci lorsque le dernier président soviétique commença à faire machine arrière en matière de réformes. Après le putsch avorté d'août 1991, Ieltsine porta un coup fatal à l'Union soviétique déjà moribonde et se voulut démocrate, en s'appuyant sur une compréhension instinctive plutôt que réfléchie de ce que signifie vraiment la démocratie. Ce cheminement personnel couplé à la conviction, partagée avec Clinton, que la Russie post-communiste devait établir des relations de coopération avec l'Occident, constitua l'arrière-plan des huit années durant lesquelles les deux hommes furent présidents de leur pays respectif. Cette période intense est décrite de manière très intéressante dans les mémoires de Ieltsine, Midnight Diaries (PublicAffairs, 2002), rédigés pour lui par son ancien secrétaire général Valentin Yumashev.

A tort ou à raison, Ieltsine était considéré par Clinton - et se voyait lui-même - comme le seul politicien capable de maintenir la Russie sur la voie de la démocratie et d'un approfondissement couplé à un rapprochement des relations avec l'Occident. Clinton était convaincu que le mandat de Ieltsine offrait une opportunité à saisir. A de nombreux égards toutefois, la Russie de Ieltsine constituait davantage un miroir de ce que Washington désirait voir. Ieltsine était, par exemple, entouré d'un curieux aréopage constitué de personnages douteux, tels que Boris Berezovsky ou le général Alexander Korzhakov, tous deux nommés par Ieltsine. Après s'être enrichis grâce aux privatisations, ces personnages et d'autres encore profitaient de leurs relations personnelles avec Ieltsine pour exercer une considérable influence sur l'évolution politique de la Russie. Il semble que la question de savoir dans quelle mesure Ieltsine était personnellement responsable de cet état de choses et si un tel environnement était propice à la transition démocratique en Russie n'entra jamais en ligne de compte pour Bill Clinton.

Comme les Etats-Unis ne pouvaient appliquer leurs propres normes à un pays effectuant ses premiers pas vers une société pluraliste, l'administration Clinton préféra fermer les yeux sur des choses qui, dans une démocratie émergente autre que la Russie, n'auraient probablement pas fait l'objet d'une telle indulgence. Deux exemples notoires retiennent l'attention. D'abord, en 1993, Clinton - apparemment en dépit des recommandations de Talbott - apporta son appui sans réserve à Ieltsine lorsque celui-ci eut recours à la force pour dissoudre le parlement antidémocratique du pays, sans apparemment tenir compte de l'impact de telles méthodes sur la promotion de la démocratie. De même, au début de la guerre en Tchetchénie, Clinton, sur base d'informations incomplètes, compara la campagne peu judicieuse et mal conçue de Ieltsine à la conduite d'Abraham Lincoln au cours de la Guerre de sécession américaine.

Comme Talbott le montre très bien, la politique américaine envers la Russie constituait une opération de gestion de crises permanente provoquée non seulement par des événements extérieurs à la Russie et aux Etats-Unis, mais également par les fréquents ennuis de santé de Ieltsine. Il n'empêche que, dans l'ensemble, cette opération de gestion de crises constitua un succès et Talbot souligne à juste titre de nombreuses victoires. Parmi celles-ci, il cite le fait d'empêcher la Russie de vendre des composants de fusées à l'Inde, ce qui aurait probablement déstabilisé le délicat équilibre stratégique entre ce pays et le Pakistan. Il parle également d'un accord sur le retrait d'Ukraine de missiles nucléaires remontant à l'époque soviétique, en échange de garanties russes pour la sécurité ukrainienne, et du fait d'être parvenu à persuader la Russie d'honorer ses engagements antérieurs concernant le retrait de ses troupes des Etats baltes, préparant ainsi le terrain pour leur adhésion à l'Alliance. Qui plus est, les Etats-Unis sont parvenus à institutionnaliser les relations entre l'OTAN et la Russie à la veille du premier élargissement de l'OTAN et à impliquer la Russie dans la recherche d'une solution au conflit du Kosovo, avec, à la clef, le déploiement de soldats de la paix russes dans la région.

La volonté russe d'entamer un dialogue constructif constituait une condition préalable à la solution de ces problèmes et le rôle central de Ieltsine dans le maintien du dialogue ne fait aucun doute. La Russie fit en outre preuve du même esprit constructif, même après la décision de Ieltsine en janvier 1996 de remplacer à la tête du ministère des Affaires étrangères Andrei Kozyrev, un ami de l'Occident, par Yevgeni Primakov, qui avait jusque-là mené sa carrière dans les services secrets. Même si Ieltsine considérait que Primakov avait «trop de rouge sur sa palette», celui-ci s'avéra dans la plupart des cas un ministre des Affaires étrangères très pragmatique jusqu'en septembre 1998, puis à nouveau en tant que Premier ministre jusqu'en mai 1999. En dépit de fréquents écarts diplomatiques - tels que le fait de qualifier le Secrétaire général de l'OTAN Javier Solana de «mouchard des Etats-Unis» -, Primakov se montra d'ailleurs tout aussi enclin aux compromis que son prédécesseur. Aussi, le limogeage de Kozyrev n'entraîna aucun changement de la perception du monde par Ieltsine, mais constitua une simple manouvre politique de celui-ci pour apaiser les critiques adressées à sa politique étrangère. Comme Talbott l'admet implicitement, il était en fin de compte souvent plus facile de traiter avec Primakov, tout à fait à la hauteur, qu'avec Kozyrev, dont le champ de manouvre était limité et les positions souvent minées.

Dans ses mémoires intitulés Vospominanyja: Gody v bol'shoi politike ou, en anglais, Recollections: Years in Great Politics, (Sovershenno Sekretno, 1999), Primakov consacre une place importante à la question de l'élargissement de l'OTAN et aux efforts de Moscou pour atténuer l'impact négatif qui passait pour lui être associé. Il compare cette politique au fait de «dormir avec un porc-épic», une expression qu'il attribue à Warren Christopher, mais qui, pour Talbott, fut forgée par Primakov lui-même. De son propre aveu, Primakov était déjà arrivé à la conclusion, au début de 1996, que la meilleure politique russe possible consistait à «continuer à marquer son opposition à l'élargissement, tout en menant simultanément des pourparlers pour minimiser les effets négatifs de celui-ci».

Malgré cela, Primakov se lança dans une politique qui était probablement aussi irréaliste que celle consistant à endiguer l'élargissement de l'OTAN. La Russie exigeait ni plus ni moins qu'un traité légalement contraignant, stipulant que les décisions relatives à toutes les questions liées à la sécurité européenne, dont le recours à la force, fussent prises conjointement en considération par l'OTAN et la Russie et prévoyant l'interdiction du stationnement d'armes nucléaires sur le territoire des nouveaux membres. Ces exigences étaient inacceptables pour les pays de l'OTAN, car elles auraient limité leur liberté d'action et relégué les pays candidats au rang de membres de deuxième classe, mais l'Alliance désirait faire un geste en direction de Moscou. C'est pourquoi l' OTAN déclara unilatéralement qu'il n'y avait «aucune raison, aucune nécessité, ni aucun plan» pour déployer des armes nucléaires et des forces de combat multilatérales sur le territoire des nouveaux membres. Qui plus est, l'année 1997 fut marquée par la conclusion de l'Acte fondateur OTAN-Russie stipulant l'ordre du jour de la coopération et par la création d'un nouvel organe consultatif portant le nom de Conseil conjoint permanent (CCP).

En lisant les mémoires de Primakov, il semble que celui-ci n'ait jamais été particulièrement satisfait de ces arrangements et que, du point de vue russe, l'Acte fondateur et le CCP étaient uniquement destinés à constituer des instruments pour «empêcher les piquants du porc-épic de faire trop de mal à la Russie» et non pour développer les relations OTAN-Russie. Primakov écrit d'ailleurs que la seule conséquence positive de l'existence du CCP fut que les craintes de l'OTAN d'un éventuel retrait de la Russie empêchèrent l'Alliance de procéder à une escalade de son action militaire au Kosovo, en lançant une offensive terrestre.

Il n'empêche que la Russie décida unilatéralement de suspendre sa participation au CCP dès les premiers jours de la campagne aérienne de l'OTAN. L'ambassadeur russe auprès du CCP fut rappelé et Moscou accrut ses critiques contre l'OTAN. Primakov apprit que l'OTAN avait lancé sa campagne aérienne alors qu'il volait en direction de Washington pour rencontrer le vice-président Al Gore. Très probablement avec l'approbation de Ieltsine, il ordonna à l'équipage de l'avion de faire demi-tour. Il fallut ensuite attendre l'implication de l'émissaire de Ieltsine - et rival de Primakov - Viktor Chernomyrdin dans la diplomatie des navettes avec Belgrade pour que la Russie ait un réel impact sur le cours des événements. La décision publique controversée de l'OTAN de renoncer à l'option d'envoi de troupes au sol reposa davantage sur la nécessité de maintenir la solidarité au sein de l'Alliance que sur la prise en compte des sensibilités russes.

Talbott démontre efficacement comment «les relations de gouvernement à gouvernement réussissent ou échouent souvent en raison des relations personnelles». C'est tout à fait possible, mais l'importance de ces relations ne doit pas être surestimée. Les mémoires de Ieltsine permettent d'ailleurs de penser que le président russe entretenait une plus grande étroitesse de vues avec les hommes d'Etat de sa génération, à savoir le chancelier allemand de l'époque Helmut Kohl et le président français Jacques Chirac, qu'avec Clinton. Evoquant une anecdote amusante, il se souvient d'ailleurs de la manière dont Claude, la fille du président Chirac, donna des conseils à sa fille Tatiana sur la meilleure manière d'aider son père à conserver le contrôle des événements.

De même, pour la question du Kosovo, qui, pour Ieltsine, revêtait une «importance mondiale», de fréquents contacts avec Clinton ne l'empêchèrent pas de conclure que l'intervention de l'OTAN n'était pas motivée par la volonté des Occidentaux d'éviter la répétition d'une tragédie comme celle de Bosnie, mais par la volonté des Etats-Unis d'affirmer leur primauté sur une Europe de plus en plus indépendante. Ieltsine semble en outre avoir joué un rôle plutôt plus important que ne le laisse entendre Talbott, en précipitant, le 11 juin 1999, l'avance russe au départ de la Bosnie-Herzégovine et au travers de la Serbie jusqu'à l'aéroport de Pristina au Kosovo, avant l'entrée des troupes de l'OTAN dans la province. Talbott raconte qu'il volait entre Moscou et Bruxelles lorsqu'il apprit l'avance russe et ordonna le retour de l'avion à Moscou, afin d'obtenir des explications du ministre des Affaires étrangères Igor Ivanov et du ministre de la Défense, le maréchal Igor Sergejev. De retour dans la capitale russe, il assista à une absurde comédie durant laquelle les deux hommes prétendirent (très probablement honnêtement) ne pas être au courant de la ruée de leur armée vers Pristina, alors que CNN diffusait simultanément des images du déploiement. Il est intéressant de noter que Talbott attribue cet incident à une «mutinerie virtuelle» d'un groupe d'officiers russes dirigé par les généraux Leonid Ivashov et Anatoli Kvashnin, dont les vociférations s'entendaient en bruit de fond lors de la réunion du 11 juin. Dans ses mémoires par contre, Ieltsine s'adjuge la responsabilité pleine et entière de la décision, apparemment prise le 4 juin. Il écrit: «J'ai hésité pendant longtemps. L'envoi en premier de nos hommes semblait trop dangereux. De plus, pourquoi aurions-nous fait preuve d'audace militaire en montrant le poing alors que les combats étaient terminés ? J'ai quand même décidé que la Russie devait faire un geste plein de panache, même s'il n'avait aucune signification militaire. J'ai donné l'ordre: ALLEZ-Y !»

Ieltsine tente peut-être ainsi de dissimuler son incapacité à garder des généraux récalcitrants sous son contrôle, mais il est également possible que, faisant preuve de l'impulsivité qu'on lui a parfois connu, il ait approuvé l'avance des soldats russes sans consulter les membres essentiels du gouvernement. Le fait pour Ieltsine de récompenser les deux généraux à une époque où la loyauté personnelle était indispensable à la progression d'une carrière, permet d'ailleurs de croire que les militaires conservateurs partisans d'une ligne dure avaient réussi à le convaincre plutôt que de conspirer contre lui.

Il est rare qu'autant de livres couvrant une période spécifique de l'histoire et rédigés par les participants paraissent si tôt après les événements décrits. C'est ce qui rend si fascinante la lecture des trois ouvrages en parallèle. Les trois mémoires cherchent à illustrer l'importance des bonnes relations personnelles pour résoudre les problèmes, mais révèlent également les limites de telles relations. Manifestement, la diplomatie personnelle a ses mérites et nous devrions tous être reconnaissants des rapports que les dirigeants contemporains et récents en Russie et en Occident ont forgés entre eux. En même temps cependant, dans des situations souvent extrêmement complexes, la prise de décision reposant sur ce qu'un dirigeant croit discerner dans les yeux de son interlocuteur ne peut constituer un substitut à des politiques basées sur les analyses des experts et les évaluations objectives des alternatives possibles.

Petr Lunak est coordinateur en chef de programmes à la Section Pays partenaires de la Division Diplomatie publique de l'OTAN et assume des responsabilités spéciales pour la Russie et l'Ukraine.
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