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Repenser l'OTAN

Déploiement dans le désert : la guerre en Irak a révélé la
puissance militaire sans précédent de forces
combinées offrant un niveau d'expertise équivalent à
celui de l'OTAN.
(© Crown Copyright)

Tom Donnelly évalue l'impact de la campagne en Irak sur l'OTAN d'un point de vue américain.

La guerre en Irak s'est avérée courte, avec un minimum de pertes tant au sein des forces de la Coalition que parmi la population irakienne. Malgré cela, elle a infligé des dommages critiques aux institutions qui avaient contribué à stabiliser le monde pendant la Guerre froide, y compris l'alliance la plus prospère de l'histoire, l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord.

La diplomatie qui a précédé la guerre en Irak et la campagne proprement dite ont mis en évidence des différences fondamentales de points de vue politiques parmi les piliers de l'Alliance : l'Allemagne, les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni. Elles ont également révélé de profonds désaccords parmi les puissances européennes et, entre les grands et les petits pays. Ces désaccords ne sont pas prêts d'être aplanis.

La guerre en Irak a également apporté la preuve de la puissance militaire sans précédent de forces combinées offrant un niveau d'expertise équivalent à celui de l'OTAN. Les performances sur le terrain des forces de la Coalition lors de l'Opération Liberté pour l'Irak ont été tout simplement éblouissantes. Ces forces ont virtuellement opéré en toute transparence au combat et ont aisément effectué la transition pour passer à des opérations de stabilisation au lendemain des affrontements. Les deux types d'opérations ont d'ailleurs été menés simultanément. Les plus petits contingents de la Coalition, tels ceux d'Australie et de Pologne, se sont vus confier des rôles de soutien importants, sans les avatars caractérisant traditionnellement les opérations militaires combinées. En l'absence d'années d'entraînement au sein de l'OTAN, la Coalition n'aurait jamais pu parvenir à vaincre l'armée irakienne et à renverser le régime de Saddam Hussein en moins d'un mois.

La guerre en Irak a également apporté la preuve de la puissance militaire sans précédent de forces combinées, offrant un niveau d'expertise équivalent à celui de l'OTAN.

A la suite de la guerre en Irak, Washington commence à comprendre que même la seule superpuissance au monde a besoin d'aide. L'institutionnalisation de l'actuelle Pax Americana - ou tout autre nom qui convient le mieux à l'ordre international actuel - est inévitable. Garantir «unilatéralement» l'ordre global ne constitue pas une option réaliste. La question pour les Américains consiste donc à savoir s'il convient d'adapter l'OTAN aux nouvelles circonstances stratégiques et comment.

La question à laquelle l'Alliance est confrontée est, quant à elle, de savoir si les désaccords géopolitiques actuels ruineront les aptitudes de l'OTAN à fournir la base militaire pour de futures opérations en coalition. Il existe une multitude de réponses possibles. Les désaccords politiques peuvent encore être aplanis ou, du moins, mieux gérés. La valeur de l'Alliance comme «fournisseur de forces» peut être tellement précieuse qu'il devient possible d'ignorer les désaccords politiques. Inversement, le fossé croissant des capacités entre les Etats-Unis et le reste de l'Alliance pourrait exacerber ces désaccords.

La réponse dépendra, dans une large mesure, des politiques et des programmes américains au cours des prochaines années. Des changements s'annoncent et soit les Etats-Unis et leurs plus proches partenaires au sein de l'Alliance conduiront les réformes permettant à l'OTAN de s'adapter au monde de l'«après-Guerre froide» pour devenir un partenaire de la Pax Americana, soit l'Alliance dépérira. Si Washington laisse l'OTAN se déliter, elle devra créer une autre base institutionnelle pour sous-tendre les futures «coalitions de volontaires». En dépit de sa qualité, l'armée américaine demeure une force restreinte. Or, l'une des conséquences du «fossé des capacités» réside dans le fait que la charge consistant à garantir l'ordre libéral international actuel échoit aux Etats-Unis, ce qui accroît la probabilité d'un dépassement de leurs limites militaires.

Les questions qui divisent

Le colmatage de la fissure entre les Etats-Unis et l'«Europe» - c'est-à-dire, essentiellement, l'Allemagne, la France et l'opinion publique continentale - exigera du temps. Deux questions nous divisent : comment faire face aux problèmes associés au monde islamique et quelles sont les circonstances dans lesquelles les forces militaires peuvent être adéquatement utilisées.

A l'instar de certains Américains, de nombreux Européens ont du mal à s'adapter au changement de la politique et de la stratégie des Etats-Unis depuis le 11 septembre 2001. Depuis ces événements, le président George W. Bush a défini un nouveau sens de la mission nationale, qui a graduellement pris corps pour devenir la «Doctrine Bush» officielle, se définissant le mieux comme une vision renouvelée de la finalité de la puissance américaine dans le monde. Après une décennie de dérive et d'incertitudes, la Doctrine Bush marque un infléchissement fondamental de la route empruntée par la politique américaine et il ne sera guère aisé pour les futurs présidents de faire marche arrière. Les Etats-Unis se sont désormais engagés dans une forme active de leadership mondial et dans une ambitieuse entreprise de remodelage de l'ordre politique au Moyen-Orient, entreprise à laquelle il leur sera impossible de renoncer sans avouer leur défaite.

De nombreux Européens sont encore loin de partager ce nouveau sens de la mission américaine ou de formuler le moindre corollaire européen à la Doctrine Bush. Le rythme des événements - ou, pour être plus précis, le rythme de la modification de la politique internationale - semble parfois grandement perturber les dirigeants européens ainsi que leurs opinions publiques. La résolution et la clarté avec lesquelles s'exerce le leadership du président Bush, d'un grand réconfort pour les Américains en cette époque troublée, dérangent beaucoup d'Européens.

Qui plus est, la facilité des deux victoires militaires en Afghanistan - le «cimetière des empires» - et en Irak constitue une autre preuve de la puissance des forces militaires américaines et, d'autre part, de la relative faiblesse des armées européennes. Après l'Afghanistan, l'universitaire britannique Timothy Garton Ash écrivait : «L'Amérique dispose d'une trop grande puissance pour le bien de chacun, y compris le sien». Quant à François Heisbourg, peut-être le meilleur expert français en matière de sécurité, qui partage généralement les préoccupations américaines, il fait observer qu'en Irak et au Moyen-Orient, «les Français, à l'instar de la plupart des Européens, ne veulent pas donner carte blanche aux Américains».

Les connexions établies par le président Bush - et acceptées par la plupart des Américains - entre le terrorisme, les armes de destruction massive et l'agitation politique dans le monde islamique ne sont pas comprises par de nombreux Européens. Pour l'Allemagne, la France et de nombreux autres pays d'Europe occidentale, le terrorisme constitue davantage un crime qu'un acte de guerre. Quant à la stabilité du monde islamique, ces pays estiment qu'elle résultera d'une diplomatie et d'un soutien nuancés aux gouvernements arabes actuels, en dépit de leur nature répressive. Le régime de Saddam Hussein devait être endigué et non pas renversé.

En jouant un rôle actif dans la mise en ouvre des thèses de la Doctrine Bush pour la promotion de la démocratie au Moyen-Orient, de nombreux Européens redoutent de devenir des cibles plus fréquentes des terroristes, d'entraîner la détérioration des relations prudentes qu'ils entretiennent avec les dirigeants islamiques et de mettre en danger leurs intérêts et stratégies économiques. Néanmoins, ces mêmes Européens commencent à comprendre que des politiques qui visent à maintenir la stabilité en soutenant des dirigeants autoritaires dans la région échouent presque invariablement. Il ne fait en outre aucun doute que cela ne leur évite pas de figurer sur la «liste d'ennemis» d'Ousama bin Laden.

L'avenir du partenariat stratégique transatlantique constitue une question sans réponse pour l'instant. D'une façon générale et même après la guerre en Irak, de nombreux Européens continuent à vivre dans un monde «antérieur au 11 septembre» et «antérieur à la Doctrine Bush». Ils considèrent que les institutions internationales ou des accords légaux sont en mesure d'assurer la pérennité d'un monde pacifique, prospère et libéral, point de vue qui, voici peu encore, était très répandu parmi les Américains. Et ils demeurent réticents à recourir à la force militaire, en particulier à des fins ambitieuses, telles celles actuellement poursuivies par les Etats-Unis au Moyen-Orient.

La mission atlantique

Il n'en demeure pas moins que, pour le Royaume-Uni et d'autres pays, en particulier ceux de la «nouvelle Europe» qui étaient récemment encore opprimés, la nouvelle mission des Etats-Unis est atlantique. Ils souhaitent que les Etats-Unis demeurent pleinement engagés en Europe. Ils s'inquiètent, d'autre part, d'une Union Européenne dominée par la France et l'Allemagne et sont de plus en plus désireux de s'engager ailleurs dans le monde, aux côtés des Etats-Unis. Savourant actuellement l'avant-goût d'un ordre international libéral dirigé par les Etats-Unis, la Pax Americana, ils n'ont aucun intérêt en la création d'un «contrepoids» européen.

Du point de vue strictement américain, cette seule base géopolitique suffit pour faire de l'OTAN un outil utile pour la maîtrise politique et la stratégie des Etats-Unis, pour autant que l'Alliance puisse réformer ses structures militaires, afin de surmonter la faiblesse de l'Europe dans ce domaine.

Même si l'économie agrégée de l'Europe rivalise avec celle des Etats-Unis, les dépenses européennes en matière de défense représentent moins de la moitié de celles des Etats-Unis. Qui plus est, même si ce montant représente malgré tout énormément d'argent - quelque 140 milliards d'euros -, il ne contribue guère à accroître les capacités pour les nouvelles missions impliquant des projections de forces si primordiales pour les Etats-Unis. Il n'existe pas davantage d'effort concerté pour transformer les armées européennes en vue de ces nouvelles missions, ni pour exploiter les technologies qui sont au cour de la révolution des affaires militaires. Comme le faisait observer Lord Robertson : «La puissante Europe demeure un pygmée du point de vue militaire.»

Or, ces nombreuses petites faiblesses relatives s'associent pour engendrer un gigantesque fossé des capacités entre les forces américaines et les autres forces de l'OTAN, même les plus modernes. Ce problème trouve ses racines dans la structure même de l'Alliance, dans la réponse militaire de l'OTAN à la Guerre froide et dans la menace d'invasion soviétique de l'Europe occidentale. En résumé : pour les Etats-Unis comme, dans une moindre mesure, pour le Royaume-Uni, la mission de l'OTAN se situait au niveau de la projection des forces, tandis que pour l'Europe continentale et l'Allemagne en particulier, cette mission consistait en la défense du territoire. L'exigence militaire pour les Etats-Unis consistait à défendre l'Allemagne de l'Ouest sur sa frontière orientale, à 5 600 kilomètres de Washington, à déployer «dix divisions en dix jours» et à défendre les lignes de communication maritimes de l'Atlantique Nord, tout en répondant globalement à d'autres menaces soviétiques. Quant à l'exigence militaire pour l'Allemagne de l'Ouest. elle consistait à défendre l'Allemagne de l'Ouest.

Ce problème structurel intrinsèque s'est encore aggravé à la fin des années 1970 et au début des années 1980, lorsque l'administration Reagan a commencé à mettre en ouvre des plans pour doter l'OTAN d'une défense conventionnelle sérieuse, tout en diminuant l'accent mis sur la dissuasion nucléaire. La montée en puissance remontant à l'époque Reagan, conçue non seulement pour mener une guerre strictement défensive mais également pour projeter une puissance navale directement contre l'Union soviétique et pour développer des forces aériennes et terrestres capables de contre-attaquer en profondeur sur le territoire du Pacte de Varsovie, a créé non seulement un «fossé des capacités stratégiques» entre les Etats-Unis et les autres forces de l'OTAN, mais également un «fossé des capacités tactiques et opérationnelles». L'histoire militaire de la décennie écoulée - de la première Guerre du Golfe à l'Opération Liberté pour l'Irak, en passant par les interventions dans les Balkans et en Afghanistan - est en partie marquée par l'ampleur prise par ces fossés.

Les désaccords géopolitiques et le fossé large et croissant en matière de capacités militaires entre les forces de l'OTAN ont engendré une indéniable fissure au cour de ce qui avait constitué, tout au long de cinq décennies de Guerre froide, un pilier central de la stratégie de sécurité nationale américaine. Lord Robertson, qui reconnaît être «un optimiste invétéré et un défenseur de l'OTAN», a fait valoir en février que l'Irak ne constituait pas «une crise décisive» pour l'Alliance, en rappelant avec raison les anciens débats sur «Suez, le Vietnam, les déploiements de forces nucléaires à courte portée ou les débuts de la Bosnie». Mais la question est désormais fondamentalement différente. Quel rôle l'OTAN est-elle capable de jouer pour s'atteler à ce que le président Bush définit comme la nouvelle priorité stratégique de l'Amérique : faire reculer l'Islam radical ?

Perspectives

Depuis quelques temps, certains analystes décrivent de manière désobligeante l'Alliance comme le «dernier salon où l'on cause». Or, paradoxalement, en cette époque de grande incertitude et de désaccords géopolitiques, l'on n'a jamais eu autant besoin d'un tel lieu de rencontre et de discussion. Il existe des raisons profondes de poursuivre les discussions si l'on souhaite que l'Allemagne et la France finissent par se rallier à la vision mondiale de la Doctrine Bush, que l'Union Européenne joue un rôle positif dans les affaires de sécurité internationale, que les pays nouvellement libérés d'Europe centrale et orientale soient définitivement intégrés à l'Occident et que la Communauté atlantique soit perçue comme une série de principes plutôt que comme une zone géographique bien définie.

Deuxièmement, l'OTAN doit poursuivre la réforme de ses processus bureaucratiques. Les structures qui ont si bien servi l'Alliance autrefois sont désormais appelées à changer. Parvenir à un consensus au sein d'une coalition de plus en plus large s'avère, en particulier, extrêmement difficile.

Troisièmement, l'objectif primordial de la réforme bureaucratique devrait consister à veiller à ce que l'OTAN conserve son rôle de «pourvoyeur de forces». Alors que l'armée des Etats-Unis a pour principale mission d'apporter des forces entraînées et prêtes à l'action aux commandants américains et que, désormais, le commandement des forces conjointes américaines a la responsabilité de veiller à ce que les soldats, marins, aviateurs et marines aient la compétence requise pour mener des opérations conjointes, l'OTAN constituera le principal vecteur devant permettre aux Américains d'apprendre l'art en évolution de la guerre combinée ou en coalition et des opérations de stabilité.

Quatrièmement, et ce point est intimement lié à la préservation de la pertinence de l'Alliance en tant que pourvoyeur de forces, l'OTAN doit constituer l'agent de la réforme de la défense en Europe. Le processus de transformation militaire promet de pratiquement pérenniser le fossé de capacités entre les forces américaines (et britanniques) d'une part et même les armées allemandes et françaises très modernes de l'autre. Les nouvelles technologies de l'information en particulier créent de nouveaux concepts d'opérations militaires et exigent des organisations novatrices. En matière de stricte capacité de combat, le fait est que, comme l'ont démontré l'opération Tempête du désert, les Balkans et l'Afghanistan, les Etats-Unis éprouvent plus de facilité à agir unilatéralement lorsque les missions sont plus exigeantes.

Cinquièmement, l' OTAN doit se réaligner en procédant à une réorientation stratégique vers le sud et l'est, en connexion avec les problèmes sécuritaires du Moyen-Orient. Les forces doivent être basées en de nouveaux endroits ; l'entraînement doit adopter des formes nouvelles et se pratiquer sur de nouveaux terrains ; les exercices doivent être menés avec de nouveaux partenaires. De plus, de manière symbolique mais importante, l'OTAN serait bien avisée de déplacer son siège de Bruxelles, éventuellement en étoffant le Commandement Sud de l'Alliance à Naples, en Italie, ou en effectuant une totale délocalisation, au bénéfice, peut-être, d'Istanbul, en Turquie.

Ces propositions ne se veulent ni exhaustives ni complètes. Bien qu'ambitieuses, elles sont tout à fait à la portée de l'Alliance. Les années de l'après-Guerre froide ont d'ailleurs déjà révélé une remarquable transformation. La perception étroite de l'Alliance en tant que coalition anti-soviétique a été dénoncée à plusieurs reprises. De nombreux analystes ont mis en garde contre les dangers d'inclure une Allemagne réunifiée, puis d'étendre l'OTAN aux anciens membres du Pacte de Varsovie en raison de l'impact potentiel de ces décisions sur les relations avec la Russie. Or voici que d'anciennes républiques soviétiques sont invitées à se joindre à l'Alliance. Le Conseil OTAN-Russie introduit Moscou elle-même dans les cercles les plus restreints de l'élaboration de la politique de sécurité occidentale. Qui plus est, les relations avec la Russie s'avéreront une force supplémentaire pour l'engagement européen à stabiliser le monde islamique, face auquel la Russie éprouve de légitimes préoccupations sécuritaires.

Certains en Europe estiment qu'une «petite OTAN» - non pas en taille mais par les ambitions - est tout ce dont l'Alliance est capable. C'est la vision d'une organisation se consacrant exclusivement à assurer la sécurité au sein de l'Europe. Toutefois, hormis les Balkans et quelques autres scénarios modestes, il s'agit également là d'une recette pour un déclin militaire soutenu. Il n'y a aucune raison pour qu'un pays membre, quel qu'il soit, édifie une force moderne ou transformée pour accomplir de telles missions.

A l'opposé, d'autres analystes estiment que le seul moyen d'assurer la survie et le dynamisme de l'Alliance consiste pour elle à souscrire sans réserves à de nouvelles missions au Moyen-Orient et ailleurs. L'on affirme ainsi souvent que «pour l'OTAN, c'est le hors zone ou la faillite», ce qui veut dire que la seule justification de l'Alliance consiste en un ralliement total «style article 5» au projet américain de remodelage de la politique du monde islamique. Toutefois, en raison des profondes divisions géopolitiques parmi les principaux membres de l'Alliance, cette "recette" risque d'être source d'une confrontation plus importante encore à propos de la politique, ce qui réduirait davantage l'aptitude des Etats-Unis et de leurs partenaires européens volontaires à agir lors des crises.

L'utilité de l'OTAN en tant qu'alliance militaire continuera à décroître parallèlement à son expansion. Des coalitions de grande taille éprouvent toujours plus de difficultés à prendre des décisions en temps de guerre. En conséquence, même si l'OTAN lutte pour remodeler ses processus de prise de décision afin de former une coalition plus souple, capable de relever les défis sécuritaires de notre époque, son avenir militaire immédiat réside dans son rôle en tant que pourvoyeur de forces. Il s'agit d'un changement fondamental dans la manière dont les Etats-Unis et d'autres membres considèrent l'OTAN. La «communauté atlantique» de l'Alliance n'est désormais plus définie par des frontières géographiques, mais par sa propension à structurer, entraîner et équiper des forces capables d'interopérabilité avec les forces américaines et par sa volonté à se joindre à une «coalition des volontaires» institutionnelle.

Tom Donnelly est membre résident en charge des études de défense et de sécurité nationale à l'American Enterprise Institute de Washington.

Cet article s'inspire d'un prochain rapport préparé pour le Project for the New American Century et le German Marshall Fund of the United States.

 Pour plus d'informations sur l'American Enterprise Institute, visitez www.aei.org Pour le Project for the New American Century, visitez www.newamericancentury.org. Pour le German Marshall Fund of the United States, visitez www.gmfus.org.

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