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Alejarse del abismo

Mihai Carp describe y analiza los esfuerzos de la OTAN para desactivar los conflictos en Serbia Meridional y en la antigua República Yugoslava de Macedonia*.


Armas letales: Durante la operación Essential Harvest,
los soldados de la OTAN recogieron casi 40.000 armas
en 30 días
(© NATO)

Este año en Europa Suroriental, por primera vez en la última década, las buenas noticias han eclipsado a las malas. Aunque esto se deba en parte a los ataques terroristas del 11 de septiembre y el consiguiente desplazamiento de la atención periodística hacia otras zonas del globo, es también el resultado de una mejora real en la situación, lo que hace sólo un año parecía extremadamente improbable.

A principios de 2001 la región se veía amenazada por el conflicto armado en Serbia Meridional, donde los radicales albaneses se enfrentaban con las fuerzas de seguridad serbias y yugoslavas. La solución pacífica alcanzada se debe en gran medida a la estrategia de prevención de conflictos seguida por la OTAN y otras organizaciones internacionales. Y pocos meses después se consiguió evitar una guerra civil en la vecina antigua República Yugoslava de Macedonia*, que hubiera podido tener consecuencias desastrosas para el país, su población y el compromiso internacional en la región.

En ambos casos, la OTAN y las restantes organizaciones internacionales desempeñaron un papel capital en la consecución de las condiciones necesarias para el restablecimiento de la paz y estabilidad. Mediante los esfuerzos realizados en estrecha colaboración con los gobiernos de Belgrado y Skopje, la comunidad internacional ayudó a impulsar un conjunto de reformas globales y medidas de fomento de la confianza que permitieron elaborar los acuerdos políticos que pusieron fin a ambos conflictos. Y en los dos casos se convenció a los extremistas albaneses para que depusieran las armas. Después de los años de debate público y fracasos de la comunidad internacional en la antigua Yugoslavia, se trata de los dos primeros ejemplos de una gestión de crisis y prevención de conflictos eficaces.

Problemas en el valle de Presevo

Cuando las fuerzas de seguridad serbias y yugoslavas se retiraron de Kosovo en junio de 1999, tras la campaña aérea de la OTAN, pocas personas eran conscientes de que se estaba gestando otro conflicto justo al otro lado de la frontera, en Serbia meridional. En el valle de Presevo seguía bajo el control serbio una numerosa comunidad albanesa, que veía limitados sus derechos políticos y sociales y se enfrentaba a un futuro bastante sombrío. Y para complicar más las cosas se estacionaron en la zona fuerzas de la policía especial serbia y unidades del ejército yugoslavo que habían participado en la represión de la población albanesa en Kosovo.

En aquella época, la Fuerza para Kosovo (KFOR) supervisaba una zona de protección de cinco kilómetros de profundidad que recorría la frontera interior entre Kosovo y Serbia, de conformidad con el Acuerdo Técnico Militar firmado por la OTAN y el ejército yugoslavo. Las tropas de la KFOR no entraban en esta banda de terreno denominada la Zona de Seguridad Terrestre (GSZ) pero supervisaban y vigilaban las actividades yugoslavas en su interior. Así garantizaban que el Ejército yugoslavo se mantenía fuera de la zona, que sí estaba autorizada para la policía local.

Una intervención temprana de la comunidad internacional puede ayudar a evitar situaciones todavía más trágicas

En el segundo semestre de 2000, extremistas albaneses con armamento ligero emprendieron una serie de ataques contra las fuerzas de seguridad serbias en la GSZ, con el propósito de conseguir la igualdad de derechos de sus parientes albaneses. El autodenominado Ejército de Liberación de Presevo, Medvedja y Bujanovac (UCPMB) mató en noviembre a cuatro policías serbios y, a pesar del exhaustivo control realizado por la KFOR en el lado kosovar de la frontera, muy pronto logró controlar tres municipios: Bujanovac (el mayor con diferencia de los tres, y con una población constituida en su mayoría por una mezcla étnica), Presevo (donde los albaneses son mayoría) y Mededja (donde los serbios son mayoría). A finales de diciembre de 2000 el número de combatientes albaneses había crecido hasta llegar a ser varios centenares sin que se vislumbrara ninguna solución para este callejón sin salida.

Para la KFOR y la OTAN, la rápida escalada suponía un grave riesgo para la seguridad, con implicaciones inmediatas sobre Kosovo. La GSZ no podía convertirse en un refugio para los extremistas albaneses y existía también el peligro de que una respuesta militar a gran escala de Belgrado pudiera provocar la intervención de más combatientes albaneses en la zona y una avalancha de refugiados hacia Kosovo.

Dado que la KFOR no tenía mandato directo sobre la zona, hacía falta una solución política que permitiera garantizar los derechos de los albaneses en Serbia Meridional y mantener la integridad y soberanía de la República Federal de Yugoslavia. Ya en diciembre la comunidad internacional, representada por la Unión Europea, la OTAN y la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), determinó que era necesario un planteamiento común para impedir la continuación de la violencia y restablecer la estabilidad en la región. La pronta implicación de la comunidad internacional en la crisis coincidió también con la salida del poder de Slodoban Milosevic en Belgrado, lo que abría nuevas perspectivas para el retorno de Serbia y Montenegro a la familia euroatlántica.

En el que sería el primero de una serie de contactos de alto nivel entre la OTAN y la Alianza, el Viceprimer Ministro Serbio Nebojsa Covic llegó en febrero de 2001 a Bruselas para informar al Consejo Atlántico sobre sus propuestas para una solución a largo plazo de los problemas de Serbia Meridional. Uno de los elementos del denominado Plan Covic consistía en la aceptación por parte de la OTAN de una reducción de la GSZ, lo que permitiría a las autoridades serbias restablecer su control sobre la zona. Esta reducción debía analizarse minuciosamente, dado el peligro potencial de nuevos enfrentamientos, así que el Consejo del Atlántico Norte subrayó que antes de alcanzar este punto Belgrado debería mostrar su buena fe mediante la implementación de varias medidas de fomento de la confianza, que convencieran a los albaneses del abandono de las armas. Por su parte, el Secretario General nombró un Representante Especial, Peter Feith, para facilitar los contactos entre Belgrado y la comunidad albanesa.

Durante los siguientes meses, Peter Feith y su pequeño grupo de funcionarios de la OTAN realizaron numerosas misiones en la zona, durante las cuales colaboraron en la negociación de varias treguas y en la creación de canales de comunicación entre las autoridades serbias y los grupos armados albaneses. También supervisaron la retirada del armamento pesado y la implementación de las medidas de fomento de la confianza, que incluían una amnistía para los combatientes albaneses y, en último término, la desmilitarización del UCPMB.

Aunque Peter Feith y su equipo se veían a menudo implicados en lo que en realidad eran misiones diplomáticas (todas en un radio de 20 kilómetros), la OTAN no tenía una función mediadora oficial. Para complementar los contactos y consultas de alto nivel realizados en Bruselas entre la OTAN y la Unión Europea, el equipo se veía acompañado en todas las ocasiones por un representante de la Unidad de Planificación Política de la Unión Europea. Este planteamiento conjunto se mostró extremadamente eficaz para impulsar una estrategia internacional común y convenció a los bandos en litigio de la determinación de la comunidad internacional de no tolerar una escalada del conflicto. Además, estas misiones proporcionaron al Consejo del Atlántico Norte y a la Unión Europea una información vital a la hora de tomar decisiones.

Tras las complejas negociaciones desarrolladas sobre el terreno, y a pesar de algunos reveses, el Consejo del Atlántico Norte aprobó una reducción, escalonada y sujeta a condiciones de las limitaciones de la GSZ que se llevaría a cabo, en cuatro fases diferenciadas, durante la primavera de 2001. Esta medida consistía en que, mientras el mando de la KFOR conservaba la responsabilidad global del área, se autorizaba a las fuerzas yugoslavas a volver a ocupar una parte de la zona hasta la frontera administrativa con Kosovo. Al finalizar cada fase, el Consejo tomaba en consideración los informes de los mandos militares y el desarrollo de la situación sobre el terreno, en un proceso que culminó con el retorno de las fuerzas yugoslavas a la zona más sensible, Bujanovac, a mediados de mayo. El 21 de mayo el UCPMB y el gobierno serbio firmaron un acuerdo sobre desmilitarización por el que se puso fin a la rebelión.

A cambio de la disolución del UCPMB, Belgrado aprobó un amplio conjunto de medidas para facilitar la rápida integración de los albaneses en las estructuras políticas y administrativas de la región, y la comunidad internacional acordó, por su parte, proporcionar la ayuda necesaria. Se alentó el regreso de los refugiados a sus hogares y las agencias humanitarias se ocuparon de colaborar en su reconstrucción. La OSCE creó un programa para el adiestramiento de una policía multiétnica que se desplegaría en la mayoría de las aldeas albanesas que habían sido ocupadas por los rebeldes. Y, finalmente, el gobierno se comprometió a celebrar unas elecciones municipales que proporcionasen una representación a nivel local más justa e igualitaria para todos los grupos étnicos.

Skopje al borde del abismo

Los esfuerzos internacionales y de la OTAN en Serbia Meridional se vieron pronto eclipsados por el estallido de violencia en la vecina antigua República Yugoslava de Macedonia*, en lo que para muchos observadores era una acción coordinada de los extremistas albaneses que pretendían provocar un conflicto a gran escala. En marzo se produjeron varios choques armados entre las fuerzas de seguridad del estado y el denominado Ejército de Liberación Nacional (NLA), que causaron numerosas muertes y destrucciones en la ciudad de Tetovo, al noroeste del país. A principios del verano los albaneses controlaban ya amplias franjas de terreno en el este y norte del país, mientras que el gobierno estaba ejerciendo un uso desproporcionado de la fuerza en sus intentos de sofocar la rebelión. Para la OTAN la posible reaparición de la inestabilidad suponía una cuestión política de enorme gravedad, en un momento en que estaba en juego la propia supervivencia, como estado, de la antigua República Yugoslava de Macedonia*.

Desde el comienzo de la crisis la Oficina de Enlace de la OTAN en Skopje, dirigida en aquellos momentos por el Embajador alemán Hans-Joerg Eiff, un diplomático de carrera, se implicó en todos los intentos de solución estableciendo contacto con el gobierno local y las demás organizaciones internacionales presentes en el país. A partir de las lecciones aprendidas en Serbia Meridional, la comunidad internacional se embarcó en una acción concertada para una solución política en colaboración con el gobierno macedonio. La Unión Europea y los Estados Unidos empezaron a trabajar con los representantes de los partidos políticos mayoritarios a fin de componer un marco político general que permitiera mejorar el status de la comunidad albanesa y preservar la integridad territorial del estado.

La OTAN, por su parte, se encargó de las cuestiones de seguridad con el permiso al más alto nivel del gobierno de Skopje especialmente en lo relativo al alto el fuego y a la separación efectiva entre las fuerzas de seguridad y militares y el NLA. Al igual que en Serbia Meridional, Lord Robertson encargó a Peter Feith y su equipo de gestión de crisis la apertura de un canal de comunicación con los grupos armados, para alcanzar un imprescindible alto el fuego y convencerles de que colaborasen en el proceso de negociación política en curso. A petición del Presidente de la antigua República Yugoslava de Macedonia*, Boris Trajkovski, el Secretario General envió a su asesor especial y portavoz adjunto de la OTAN, Mark Laity, para que sirviera de enlace desde la misma Oficina Presidencial [Ver el artículo de Mark Laity en este mismo número de la Revista de la OTAN].


El Representante
Especial Pieter Feith
(© Pieter Feith)

Cuando la crisis inició su escalada resultó evidente que el gobierno de Skopje no podría resolverla por sí solo, y el 14 de junio la OTAN recibió una petición del Presidente Trajkovski para que participase en un plan de resolución de la crisis, especialmente en el desarme de los grupos armados. En respuesta a esta petición el Consejo del Atlántico Norte pidió asesoramiento a su jerarquía militar, que respondió diciendo que cualquier operación de la OTAN debía tener un ámbito, tamaño y duración limitados.

El desafío resultaba impresionante: convencer al NLA de que depusiera y entregase las armas voluntariamente a cambio de un plan de paz global y de la posibilidad de integrarse en la sociedad. En vista de la especial naturaleza de esta misión, se establecieron cuatro requisitos previos para el despliegue de tropas de la Alianza: la conclusión de un acuerdo político general entre los partidos mayoritarios, unas disposiciones legales adecuadas para las tropas que fueran a llevar cabo las operaciones dentro del territorio de la antigua República Yugoslava de Macedonia*, la aprobación por Skopje y la OTAN del plan presentado por esta última, que detallaba la mecánica y calendario de las entregas de armas, y un alto el fuego permanente entre las partes.

Después de unas semanas muy intensas se consiguió cumplir con todos los requisitos anteriores en un proceso que culminó el 13 de agosto con la firma en el balneario del lago Ohrid del Acuerdo Marco patrocinado por la UE y Estados Unidos. La operación Essential Harvest el plan de la OTAN para la entrega de las armas podía comenzar. En los siguientes treinta días, una fuerza de la Alianza compuesta por varios miles de hombres recogió casi 4.000 armas en varios puntos preestablecidos, y a primeros de octubre la operación estaba completada y el NLA había dejado de existir como organización armada. Por su parte, el gobierno concedió una amnistía a todos los excombatientes del NLA para facilitar su reincorporación a la vida civil.

Como colofón a la operación Essential Harvest y a petición del gobierno de Skopje, la OTAN decidió mantener en el país una pequeña fuerza de unos pocos centenares de soldados para proteger a los observadores de la Unión Europea y la OSCE encargados de supervisar el retorno de las fuerzas de seguridad del Estado a las antiguas zonas de crisis. Desde entonces esta nueva fuerza de la OTAN (la Task Force Fox) ha actuado con un mandato muy definido y limitado. Pero su presencia ha ayudado a mantener la buena marcha del proceso de paz.

Las diferencias que pueden llegar a producirse en un año

Tan sólo un año después de las crisis de Serbia Meridional y de la antigua República Yugoslava de Macedonia*, quizás sea aún demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas, pues las heridas causadas por este tipo de conflictos tardan en cicatrizar. Pero existe un amplio consenso sobre el hecho de que la rápida y eficaz implicación de la comunidad internacional ha proporcionado beneficios incalculables para ambos.

En este sentido, lo sucedido en Serbia Meridional puede resultar el ejemplo más esclarecedor. Tras el acuerdo de desmilitarización del año pasado, las fuerzas yugoslavas retornaron a la GSZ sin que se produjeran mayores incidentes. Y, a pesar de que se ha informado sobre esporádicos actos de violencia en los últimos doce meses, el entorno general de seguridad ha mejorado considerablemente con una presencia reducida de las fuerzas de seguridad serbias y yugoslavas y una fuerza de policía multiétnica con varios centenares de miembros que se ha desplegado en las zonas anteriormente controladas por el UCPMB. En agosto del pasado año se celebraron elecciones municipales gracias a la colaboración del gobierno serbio y la OSCE, lo que se ha considerado como la medida de fomento de la confianza más significativa hasta la fecha. Probablemente el símbolo más visible de reparación de los viejos agravios lo constituya el hecho de que por primera vez en cincuenta años un albanés salió elegido de alcalde de la municipalidad de Bujanovac, una población de gran mezcla étnica. Los esfuerzos realizados por la OTAN también allanaron el camino para una mejora progresiva en las relaciones entre la OTAN y Belgrado, que podría culminar con la entrada de Serbia y Montenegro en el programa de la Asociación para la Paz.

En la antigua República Yugoslava de Macedonia* la situación sigue siendo delicada, pero las perspectivas de paz son mejores que en ningún otro momento de los últimos dos años. Las elecciones celebradas a mediados de septiembre dieron como resultado una victoria arrolladora de la coalición opositora un triunfo, sobre todo, para sus ciudadanos que han escogido el cambio de forma pacífica.

Las lecciones extraídas

Analizando a posteriori las experiencias de la OTAN y la comunidad internacional en Serbia Meridional y en la antigua República Yugoslava de Macedonia*, pueden realizarse varias consideraciones útiles para afrontar desafíos similares en el futuro.

Una implicación temprana

En una crisis futura, una temprana intervención de la comunidad internacional puede ayudar a evitar situaciones todavía más trágicas. La misma comunidad internacional, todavía traumatizada por no haber sabido actuar con mayor agilidad y determinación en Bosnia-Herzegovina a principios de los 90, y después de los grandes esfuerzos que había tenido que realizar en Kosovo, era consciente de que no podía permitir que se deteriorase aún más la situación en Serbia Meridional y en la antigua República Yugoslava de Macedonia*.

En el caso de Serbia Meridional, la OTAN tenía que preservar la seguridad de Kosovo y garantizar que el Ejército yugoslavo cumpliese las disposiciones del Acuerdo Técnico Militar dentro de la GSZ. Además de la urgente necesidad de detener la expansión de los extremistas albaneses, había que afrontar las causas de la inestabilidad en la zona. Por eso se atendió de forma inmediata la petición de Belgrado de colaboración en la implementación de un plan de paz global. Y en el caso de la antigua República Yugoslava de Macedonia*, la comunidad internacional era también consciente de que no se podía permitir el estallido de una nueva guerra civil, así que trabajó con verdadero empeño en colaboración con las autoridades de Skopje para conseguir un acuerdo político lo antes posible.

La continuidad a lo largo del tiempo

La constancia y tenacidad durante la gestión de las situaciones posteriores al conflicto tienen también una gran importancia. Tras el final de las hostilidades en Serbia Meridional, la OSCE, en su papel de agencia ejecutiva principal, ha proporcionado a las autoridades serbias un importante asesoramiento y asistencia técnica en la creación de la fuerza de policía multiétnica, dentro del programa de reformas para unos medios de comunicaciones locales multiétnicos, y en la preparación de las elecciones municipales. En la antigua República Yugoslava de Macedonia* la firma del Acuerdo Marco político del pasado agosto fue solamente un paso, aunque importante, del proceso de paz. Los trabajos continuados para organizar el retorno de las fuerzas de seguridad a las áreas que fueron escenario de la crisis, la aplicación de la ley de amnistía y la preparación de unas elecciones generales libres y democráticas en colaboración con el gobierno de Skopje, han constituido el centro de los esfuerzos internacionales. En los próximos meses habrá que afrontar otras tareas para que el proceso de paz prosiga por el camino emprendido.

El número no es lo importante

En comparación con Bosnia-Herzegovina y Kosovo, donde la OTAN ha desplegado decenas de miles de hombres durante varios años, se ha utilizado mucho menos personal sobre el terreno tanto en Serbia Meridional como en la antigua República Yugoslava de Macedonia*. En realidad, en Serbia Meridional nunca se contempló la posibilidad de una presencia militar de la OTAN. Y en la antigua República Yugoslava de Macedonia* tanto la operación Essential Harvest como la Task Force Fox han demostrado una gran eficacia con unos efectivos muy reducidos en comparación con las numerosas tropas desplegadas en otras áreas de la antigua Yugoslavia. Pero la simple presencia de esas misiones ha tenido un enorme efecto disuasorio y ha supuesto una nueva forma de apoyo a las estrategias políticas de amplio espectro mediante operaciones militares con objetivos muy concretos, evitando además una mayor implicación internacional en las fases posteriores.

La cooperación y coordinación internacionales

Ya en 1999 se demostró la importancia de la coordinación al más alto nivel entre las agencias internacionales, cuando Carl Bildt, por entonces Enviado Especial del Secretario General de las Naciones Unidas a los Balcanes, convocó en reuniones periódicas a las personalidades clave de la Unión Europea, la OTAN, la OSCE y las Naciones Unidas. Pero en la respuesta internacional ante las crisis de Serbia Meridional y en la antigua República Yugoslava de Macedonia* se consiguió alcanzar nuevos niveles de coordinación que contribuyeron al éxito de los esfuerzos internacionales para detener la violencia. Cuando estalló la lucha primero en el valle de Presevo y después en la antigua República Yugoslava de Macedonia* los principales actores internacionales se dieron cuenta enseguida de que la coordinación de esfuerzos sería la clave para la resolución de los problemas, especialmente para presionar a las partes a fin de que llegasen a alcanzar una solución política y colaboraran con la implementación de medidas de fomento de la confianza. Las organizaciones internacionales implicadas en la gestión de ambas crisis consiguieron evitar la duplicación de esfuerzos y cada una de ellas intervino en aquellos campos en los que tenía más experiencia.

La coordinación y cooperación entre las organizaciones internacionales se llevó a cabo en todo momento de un modo tal que cada una de ellas ayudaba a reforzar las misiones y objetivos de las otras. Así, por ejemplo, en Serbia Meridional la Unión Europea amplió su presencia de supervisión mientras que la OSCE puso rápidamente en marcha su programa de adiestramiento de una policía multiétnica en cuanto recibió garantías de la OTAN (a través de la KFOR) para una posible evacuación de emergencia.

En la antigua República Yugoslava de Macedonia*, los esfuerzos de la OTAN en cuestiones de seguridad apoyaron el complejo proceso de negociaciones políticas que se estaba llevando a cabo bajo los auspicios de la UE y EEUU. Además, las frecuentes visitas conjuntas de alto nivel a Skopje, protagonizadas por el Secretario General de la OTAN, el Alto Representante de la UE y el Presidente de turno de la OSCE, potenciaron la influencia política internacional sobre los principales actores de la crisis, y subrayaron la unidad de propósitos y perspectivas de la comunidad internacional. A pesar de lo apretado de sus agendas y de sus numerosas responsabilidades, las reuniones celebradas con una frecuencia casi semanal por los miembros de la Troika Lord Robertson, Javier Solana y Mircea Geoana con el gabinete del Presidente Trajkovski y otros altos funcionarios gubernamentales se convirtieron en un elemento que garantizaba, y no sólo simbólicamente, el compromiso internacional.

Nuevas misiones, nuevos métodos de trabajo

Por último, debe considerarse que en Serbia Meridional y en la antigua República Yugoslava de Macedonia* la OTAN tuvo total libertad para responder de forma flexible, bien mediante presiones políticas o bien mediante el despliegue de tropas para misiones específicas de duración limitada, demostrando así la capacidad de la Alianza de responder con eficacia ante crisis futuras junto a las restantes organizaciones internacionales.

En los dos casos, la OTAN actuó a petición de los legítimos gobiernos respectivos, colaborando en la implementación del Plan Covic en Serbia Meridional y ayudando a la recogida de armas del NLA en la antigua República Yugoslava de Macedonia*. Además, el envío de un Representante Especial del Secretario General con capacidad para contactar directamente con el gobierno local y con los representantes de los grupos armados albaneses demostró ser un elemento de incalculable valor en la consecución de los apoyos finales al proceso político, la garantía del alto el fuego y la separación de fuerzas. Por último, cuando el Consejo del Atlántico Norte se preparaba para adoptar decisiones políticas y operativas cruciales, los Estados miembros concedieron suficiente libertad de acción y flexibilidad al Representante Especial en su trabajo sobre el terreno, sin abandonar por ello la supervisión del proceso.

Mirando hacia el futuro, vemos que a la comunidad le queda todavía mucho trabajo por hacer en Europa Suroriental. El objetivo de conseguir unos procesos de paz autosostenibles sigue siendo difícil, pero la comunidad internacional ha demostrado al menos en Serbia Meridional y en la antigua República Yugoslava de Macedonia* que, dadas las condiciones adecuadas, puede tener un papel decisivo. A este respecto, la evolución desde una consideración teórica de los beneficios de la prevención de conflictos hasta una implementación práctica de una estrategia de gestión de crisis y desactivación de lo que ya era una guerra abierta debe estimarse como uno de los mayores logros de la intervención internacional en la región durante la última década.

Mihai Carp trabaja en cuestiones relativas a Europa Suroriental dentro de la División de Asuntos Políticos de la OTAN, y fue unos de los principales componentes del equipo de la Alianza que trabajó en la prevención de los conflictos de Serbia Meridional y de la antigua República Yugoslava de Macedonia*

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*Turquía reconoce a la República de Macedonia por su nombre constitucional.