O Conselho de Segurança em sessão especial: as Nações Unidas são incontestavelmente a principal instituição para instituir, consolidar e usar a autoridade da comunidade internacional (© NAÇÕES UNIDAS)

Gareth Evans examina como e quando os países e as organizações intergovernamentais devem intervir por razões humanitárias.

O dilema da intervenção humanitária foi superado por outras preocupações desde os ataques terroristas de 11 de Setembro de 2001, mas não foi resolvido e não desapareceu. Quando, se é que alguma vez, é adequado que os países, individual ou colectivamente, exerçam acção coerciva, e em particular acção militar, contra outro país - não com o fim de auto defesa, nem para evitar uma ameaça maior à paz e à segurança internacional, como é tradicionalmente entendida, mas com o objectivo de proteger pessoas em risco dentro desse país?

A questão foi objecto de inúmeros debates durante os anos 90, designadamente no seio da OTAN. Os casos principais - quer tenha havido ou não intervenção - estão gravados na nossa memória. Nenhum deles foi conduzido adequadamente nem com segurança: o desaire da intervenção internacional na Somália em 1993; a resposta pateticamente inadequada ao genocídio no Ruanda em 1994; o fracasso da presença da ONU para evitar a mortífera limpeza étnica em Srebrenica na Bósnia-Herzegovina em 1995; e, ainda, a intervenção da OTAN, sem a aprovação do Conselho de Segurança, no Kosovo em 1999.

Cada um destes grandes casos gerou enorme controvérsia internacional, mas normalmente demasiado tarde para ser útil, e nunca o suficiente para resolver definitivamente as questões de princípio, incluindo o papel e a responsabilidade das Nações Unidas e a natureza e limites da soberania dos países. O Secretário-Geral da ONU Kofi Annan desafiou a Assembleia Geral em 1999, e novamente em 2000, a encontrar uma solução para estes dilemas, pondo a questão nos termos mais violentos: "Se a intervenção humanitária é, de facto, um atentado inaceitável à soberania, como devemos responder a um Ruanda ou a uma Srebrenica - a violações flagrantes e sistemáticas dos direitos do homem que atingem todos os preceitos da nossa natureza humana?

A sua pergunta, contudo, não teve resposta. Os adeptos da intervenção por razões humanitárias ou de defesa dos direitos do homem e os defensores ansiosos da soberania do Estado entricheiraram-se cada vez mais em campos opostos dos quais ainda não saíram. O novo século começou com a existência de forte desacordo quanto a saber se há um direito de intervenção, como e quando deve ser exercido e sob a autoridade de quem.

Depois dos ataques terroristas de 11 de Setembro, a atenção foi desviada para outros dilemas: como capturar e punir os terroristas, como construir defesas duradouras contra eles e os países que os apoiam e se nalgum caso é admissível efectuar ataques preventivos os países que se acredita que estejam irresponsavelmente a adquirir armas de destruição maciça. Mas persistem repercussões do antigo debate mesmo neste novo contexto. O Presidente dos EUA George W. Bush - e, em certa medida, o primeiro-ministro do RU Tony Blair - procuraram repetidamente apoiar a ideia duma acção militar contra Saddam Hussein citando a "brutal repressão do seu próprio povo" pelo regime iraquiano. E, no caso da Chechénia, continua a haver preocupação quanto a saber se o direito da Rússia de manter uma violenta acção interna em nome da luta contra o terrorismo deve realmente continuar a ser permitido sem restrições e incontestado.

Além disso, é apenas um questão de tempo até que surjam de novo relatos de outras partes do mundo dando conta da ocorrência ou suspeita de massacres ou fome generalizada, de violações ou de limpeza étnica. A possibilidade de o Zimbabwe se envolver numa política deliberada não apenas de opressão mas de fome é um caso exemplar actual que causa calafrios. E então levantar-se-á de novo a pergunta no Conselho de Segurança, nas capitais e nos media - o que fazemos? Desta vez, temos que ter as respostas.

Mudar os termos do debate político

Foi para tentar encontrar respostas que o Canadá criou em Setembro de 2000 a Comissão Internacional sobre a Intervenção e a Soberania do Estado, a que co-presidi com o diplomata argelino e Conselheiro Especial da ONU Mohamed Sahnoun. Os nossos colegas eram analistas e profissionais com grande experiência, altamente considerados e globalmente representativos: Gisele Cote-Harper, Lee Hamilton, Michael Ignatieff, Vladimir Lukin, Klaus Naumann, Cyril Ramaphosa, Fidel Ramos, Cornelio Sommaruga, Eduardo Stein e Ramesh Thakur. Fizemos amplas consultas, reunimo-nos em África e na Ásia, bem como na Europa e na América do Norte, e fizemos mesas redondas e outras consultas na China, América Latina, Médio Oriente e Rússia.

A Comissão reconheceu desde o início que para o seu parecer ser útil tinha que ser não apenas intelectualmente satisfatório mas também prático e politicamente compreensível: capaz de mobilizar o apoio tanto do Norte como do Sul e orientando e motivando, de facto, a acção. Para transpor a enorme diferença de atitudes dos países tinha que ser inovador, e não apenas reafirmar o familiar mas inútil estribilho académico de que por vezes é preciso fazer opções difíceis entre o que é "legal" e o que é "legítimo".

O caminho que escolhemos foi dar a volta ao debate e recaracterizá-lo não como uma discussão acerca do "direito de intervir" mas, antes, acerca da "responsabilidade de proteger". Pôr a questão desta maneira tem quatro grandes vantagens. Vê as questões na perspectiva dos que procuram ou precisam de apoio, em vez da óptica dos que podem estar a pensar em intervir. A questão está de novo onde sempre deveria ter estado: no dever de proteger as comunidades das execuções em massa, as mulheres da violação sistemática e as crianças da fome. Isto implica que a responsabilidade primária cabe ao país em causa e que apenas se este país é incapaz ou não quer assumir a responsabilidade de proteger ou é ele próprio o autor destes actos é que passa a ser responsabilidade da comunidade internacional actuar em seu lugar. "Proteger" implica mais do que "intervir". Abrange não apenas uma responsabilidade de reagir, mas também de evitar e reconstruir. Estas duas dimensões têm sido muito esquecidas no debate tradicional sobre a intervenção humanitária e traze-las de volta para as luzes da ribalta, para terem a mesma prioridade da reacção, torna a própria reacção - nos casos apropriados - mais aceitável. Acima de tudo, a nova linguagem ajuda a tornar mais claro o debate político: os actores têm que alterar o seu texto e pensar de novo sobre quais são os verdadeiros problemas. A linguagem da intervenção humanitária - que tem sido ela própria tão divisória, desagradando aos que odeiam qualquer associação da palavra "humanitária" com actividade militar - já não é a linguagem do debate. Torna-se mais fácil encontrar um consenso.

O ponto de partida para justificar esta mudança conceptual é o próprio conceito de soberania do Estado. Nós considerámos que a sua essência deve agora ser vista não como controlo mas como responsabilidade. Uma grande e crescente diferença se tem desenvolvido entre a melhor prática sistematizada do comportamento internacional conforme definida na Carta da ONU, cuja linguagem explícita realça o respeito devido à soberania do Estado no sentido tradicional vestefaliano, e a verdadeira prática do Estado, como tem evoluído durante os 56 anos passados desde a assinatura da Carta. A nova focagem nos direitos do homem e, mais recentemente, na segurança das pessoas, realça os limites da soberania. A Comissão ficou admirada ao verificar, nas suas viagens através do mundo, a que ponto era reconhecida esta diferença. A defesa da soberania do Estado, mesmo pelos seus adeptos mais fervorosos, não inclui qualquer reivindicação de poder ilimitado dum Estado para fazer o que quer ao seu próprio povo.

Quando surgir o próximo caso de ameaça de massacre em grande escala ou de limpeza étnica, deve ser tratado rapidamente e de forma sistemática, ponderada e, acima de tudo, baseada em princípios

Não consideramos que haja agora uma base suficientemente sólida, em princípio e na prática, para pretender que existe um novo princípio formal de direito internacional consuetudinário. Mas consideramos que a "responsabilidade de proteger" é uma norma internacional emergente, ou um princípio orientador do comportamento para a comunidade internacional de países, que poderá muito bem ser integrada no direito internacional consuetudinário, se mais consolidada na prática dos países e intergovernamental.

Seis critérios para a intervenção militar

O que quer que abranja, a responsabilidade de proteger implica acima de tudo uma responsabilidade de reagir a situações de necessidade compulsiva de protecção humanitária. Quando as medidas preventivas não conseguem resolver ou moderar a situação, e quando um país é incapaz ou não quer corrigir a situação, então podem ser necessárias medidas de intervenção por outros membros da comunidade mais alargada de países. Estas medidas de coacção podem incluir medidas políticas, económicas ou jurídicas e, em casos extremos - mas somente casos extremos - também podem incluir acção militar.

Mas o que é um caso extremo? Onde devemos traçar a linha que define quando é que a intervenção militar é, prima facie, defensável? Que outras condições ou restrições, se algumas, se deverão aplicar para determinar se deverá haver intervenção e como? E, o mais difícil de tudo, quem toma todas estas decisões, quem é que tem a autoridade final para decidir se deverá proceder-se a uma intrusão num Estado soberano, envolvendo o emprego de força mortífera numa escala potencialmente maciça? Estas perguntas deram origem a numerosos documentos e a uma terminologia muito diversa, mas nas questões fundamentais há muitos pontos de vista comuns. Pareceu à Comissão que todos os critérios relevantes de tomada de decisões podiam ser agrupados sob os seis seguintes títulos, integrando um critério sobre o limiar, quatro critérios preventivos e um critério sobre a autoridade.

Limiar da justa causa:

Para que se justifique a intervenção militar para protecção humanitária, deve estar a ser infligido, ou na provável iminência de o ser, dano grave e irreparável a seres humanos, do seguinte tipo: perda de vidas em grande escala, efectiva ou receada, com intenção genocida ou não, que seja resultante ou de acção deliberada do Estado, ou de negligência ou incapacidade para agir, ou de uma situação de fracasso do Estado; ou limpeza étnica em grande escala, efectiva ou receada, efectuada por massacres, expulsão forçada, actos de terror ou violações.

O limiar deve ser elevado e bem definido, tanto por razões conceptuais (a intervenção militar deve ser muito excepcional) como por razões políticas práticas (para que a intervenção seja feita quando é verdadeiramente necessária, não pode ser invocada com demasiada frequência). Apenas duas situações são identificadas como razões legítimas. Não é feita nenhuma tentativa para quantificar o que é " grande escala", mas é esclarecido que a acção militar só pode ser legítima como medida de antecipação em resposta a uma prova manifesta de provável massacre ou limpeza étnica em grande escala. Sem esta possibilidade de acção por antecipação, a comunidade internacional ficaria na posição moralmente insustentável de ter que esperar que começasse o genocídio para poder actuar para lhe pôr fim.

O critério do limiar definido é suficientemente lato para cobrir não apenas a prática deliberada de horrores como os que ocorreram, ou foram evitados, na Bósnia-Herzegovina, Kosovo e Ruanda, mas também situações de colapso do Estado e a resultante sujeição da população à fome geral e/ou à guerra civil (como na Somália). Também potencialmente cobertas estarão as grandes catástrofes naturais ou ambientais, que não são em si próprias causadas pelo homem, mas em que o Estado em causa não quer ou é incapaz de as enfrentar, ou de pedir assistência, e em que está a ocorrer, ou é receada, significativa perda de vidas.

O que não está coberto pelos critérios do limiar da justa causa aqui definidos são situações de violações dos direitos do homem que não sejam inequívocos massacres ou limpeza étnica (como a discriminação racial ou a opressão política sistemáticas), o derrube de governos democraticamente eleitos e o resgate por um Estado dos seus próprios cidadãos em território estrangeiro. Embora evidentemente merecedores de acção externa de vários tipos - incluindo em casos apropriados sanções políticas, económicas ou militares - não são casos que pareçam justificar acção militar para fins de protecção humanitária.

Intenção certa:

O objectivo primário da intervenção, quaisquer que sejam os outros motivos que os Estados intervenientes possam ter, deve ser pôr fim ou evitar o sofrimento humano.

Há várias maneiras de ajudar a garantir isto. Uma é fazer com que a intervenção militar tenha sempre lugar numa base colectiva ou multilateral em vez de ser efectuada por um só país. Outra é ver se, e em que medida, a intervenção é realmente apoiada pelas pessoas em benefício de quem a intervenção tem lugar. Ainda outra é ver se, e em que medida, a opinião dos outros países da região foi tida em conta e é apoiante.

A ausência de qualquer interesse próprio pode ser o ideal, mas não é provável que seja sempre assim. Nas relações internacionais como em tudo o resto, um conjunto de motivos é uma realidade da vida. Além disso, o custo financeiro de qualquer acção militar e o risco para o pessoal nela envolvido podem, de facto, tornar politicamente imperativo para o país interveniente poder reivindicar um certo grau de interesse próprio na intervenção, por mais altruísta que seja o seu motivo primário.

Último recurso:

A intervenção militar só pode ser justificada depois de terem sido exploradas todas as opções não militares para a prevenção ou resolução pacífica da crise, com razões suficientes para acreditar que medidas menos radicais não teriam tido êxito.

A responsabilidade de reagir - com coacção militar - só pode ser justificada quando a responsabilidade de evitar tenha sido totalmente eximida. Isto não significa necessariamente que cada uma das outras opções deve ter sido objectivamente tentada e falhado: muitas vezes, não haverá simplesmente possibilidade de essa hipótese resultar. Mas significa que deve haver razões suficientes para acreditar que, em todas as circunstâncias, se a medida tivesse sido tentada não teria tido êxito.

Proporcionalidade dos meios:

A dimensão, duração e intensidade da intervenção militar planeada deverão ser as mínimas necessárias para atingir o objectivo de protecção humanitária definido.

A acção adoptada tem que ser proporcionada ao objectivo declarado e estar de acordo com a dimensão da provocação original. O seu efeito sobre o sistema político do país em causa deve ser limitado ao estritamente necessário para atingir o objectivo da intervenção.

Perspectivas razoáveis:

Deve haver uma probabilidade razoável de pôr fim ou evitar o sofrimento que justificou a intervenção, e não deve ser provável que as consequências da acção sejam piores do que as consequências da inacção.

A acção militar só pode ser justificada se tem uma probabilidade razoável de êxito, e não corre o risco de provocar uma conflagração maior. Provavelmente, a aplicação deste princípio cautelar tornaria impossível, por razões puramente utilitárias, uma acção militar contra qualquer dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança, mesmo que satisfizesse todas as outras condições para uma intervenção: é difícil imaginar que fosse evitado um importante conflito, ou que fosse atingido com êxito o objectivo original. O mesmo é verdade em relação às outras grandes potências.

Isto levanta a eterna questão dos critérios duplos. Neste caso, a única resposta é que o facto de não ser possível intervir em todos os casos onde tal se justifique não é razão para nunca intervir.

Autoridade adequada

Não há órgão melhor ou mais adequado que o Conselho de Segurança das Nações Unidas para autorizar uma intervenção militar para fins de protecção humanitária. A tarefa não é encontrar alternativas para o Conselho de Segurança como autoridade mas fazer com que o Conselho de Segurança funcione melhor do que tem acontecido até agora.

Quando se trata de autorizar uma intervenção militar para fins de protecção humanitária, não há dúvida que as Nações Unidas, e o Conselho de Segurança em particular são quem está em melhor posição para o fazer. A questão difícil - duramente levantada pelo Kosovo - é se são os únicos.

Neste caso, a questão de princípio, sob o ponto de vista da Comissão, era indiscutível. As Nações Unidas são incontestavelmente a principal instituição para instituir, consolidar e usar a autoridade da comunidade internacional. Os que põem em causa ou contestam a autoridade das Nações Unidas como único guardião legítimo da paz e segurança internacional em ocasiões específicas correm o risco de desgastar a sua autoridade em geral e também de prejudicar o princípio duma ordem mundial baseada no direito internacional e em normas universais.

Se o Conselho de Segurança por qualquer razão for incapaz ou não quiser agir num caso que exija intervenção, só há nesta perspectiva duas soluções institucionais possíveis. Uma é a apreciação do assunto pela Assembleia Geral em Sessão Especial de Emergência segundo o procedimento " Unir-se para a Paz" (usado como base para as operações na Coreia em 1950, no Egipto em 1956 e no Congo em 1960), que poderia de facto ter emitido e rapidamente uma recomendação maioritária de acção no caso do Ruanda e, especialmente, do Kosovo. A outra é a acção de organizações regionais ou sub-regionais nos termos do Capítulo VIII da Carta dentro da sua área de jurisdição, sujeita a solicitada autorização subsequente do Conselho de Segurança (como aconteceu com as intervenções na África Ocidental, na Libéria no princípio dos anos 90 e na Serra Leoa em 1997).

As intervenções por coligações ad hoc (ou, ainda mais, por países individualmente) agindo sem a aprovação Conselho de Segurança, da Assembleia Geral, ou dum grupo regional ou sub-regional de que o país em causa faz parte, não são susceptíveis de - seria supérfluo dizê-lo - obter larga aprovação internacional. Há muitas razões para não estar satisfeito com o papel que o Conselho de Segurança até agora tem desempenhado - o seu desempenho geralmente inconstante, a sua composição não representativa e as suas inerentes normas institucionais ambíguas resultantes do poder de veto dos cinco membros permanentes. Mas a realidade política é que, para que seja alguma vez conseguido um consenso internacional acerca de quando, onde, como e através da intervenção militar de quem, é muito claro que o papel central do Conselho de Segurança terá que estar no âmago deste consenso.

Mas que acontece se o Conselho de Segurança se exime da sua própria responsabilidade de proteger numa situação que choca as consciências e exige acção, como aconteceu no caso do Kosovo? Uma verdadeira dúvida se levanta sobre qual dos dois males é pior: o prejuízo para a ordem internacional se o Conselho de Segurança é ultrapassado, ou o prejuízo para esta ordem se forem massacrados seres humanos enquanto o Conselho de Segurança assiste como espectador. A resposta da Comissão a este dilema foi emitir duas mensagens importantes, essencialmente políticas.

A primeira mensagem é que, se o Conselho de Segurança não agir, outros países podem fazê-lo - e fazê-lo mal. Tais intervenções, sem estarem sujeitas à disciplina e restrições duma autorização da ONU, podem não ser empreendidas pelas razões certas ou com o respeito correcto dos necessários princípios cautelares. A segunda mensagem é que, se o Conselho de Segurança não agir, outros países podem fazê-lo - e fazê-lo bem. Uma coligação ad hoc, ou um país individualmente, pode respeitar inteiramente todos os necessários critérios do limiar e cautelares, intervir com êxito, e ser visto pela opinião pública mundial como tendo bem - e isto, provavelmente, terá graves consequências duradouras para a importância e credibilidade das próprias Nações Unidas. Foi precisamente isto que aconteceu com a intervenção da OTAN no Kosovo, e as Nações Unidas não podem deixar tal situação repetir-se demasiadas vezes.

A última recomendação do relatório da Comissão é que, quando surgir um novo caso de ameaça de massacre em grande escala ou de limpeza étnica, como certamente acontecerá, deve ser tratado rapidamente e de forma sistemática, ponderada e, acima de tudo, baseada em princípios. A indiferença caprichosa dos anos 90 não deve repetir-se. Um bom ponto de partida para garantir isto seria o acordo, pelo menos informal, do Conselho de Segurança para aplicar sistematicamente os princípios aqui definidos para tais casos. Igualmente o seria uma resolução declaratória da Assembleia Geral da ONU dando apoio a estes princípios e a toda a ideia da "responsabilidade de proteger" como norma internacional emergente.

Não nos podemos satisfazer com relatórios e declarações. Se estamos convencidos de que todos os seres humanos têm igualmente direito a ser protegidos contra actos que chocam a consciência de todos nós, então devemos transformar a retórica em realidade e traduzir os princípios em prática. Devemos, como comunidade internacional, estar preparados para agir. Não deve haver mais Ruandas nem mais Srebrenicas.

Gareth Evans foi co-presidente da Comissão Internacional sobre a Intervenção e a Soberania do Estado. Antigo ministro dos negócios estrangeiros da Austrália, é actualmente presidente do Grupo Internacional de Crise .

 As conclusões da Comissão Internacional sobre a Intervenção e a Soberania do Estado estão no relatório Responsibility to Protect acessível em www.iciss-ciise.gc.ca