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Militärisches
Stärkung der Bündnisfähigkeiten

Bedeutende Investitionen: Die Kosten der militärischen
Ausrüstung erreichen allmählich astronomische
Ausmaße und liegen weit über denen vergleichbarer
ziviler Güter.
(© US Department of Defense)

Robert G. Bell analysiert die Herausforderungen, mit denen das Bündnis auf dem Gebiet der Rüstungszusammenarbeit konfrontiert ist.

NATO-Generalsekretär Lord Robertson beschrieb bei seinem Amtsantritt im Oktober 1999 seine drei Prioritäten mit den inzwischen berühmten Worten "Fähigkeiten, Fähigkeiten und Fähigkeiten". Diese Zielsetzung fand großen Widerhall, als die Verteidigungsminister der NATO-Staaten am 6. Juni 2002 auf ihrer Tagung in Brüssel erklärten, sie setzten sich dafür ein, "die NATO zur Durchführung des vollen Spektrums ihrer Aufträge mit den entsprechenden Fähigkeiten auszustatten." Sie waren sich darin einig, dass die Mitgliedstaaten daher bereit sein sollten, "Anpassungen ihrer militärischen Fähigkeiten vorzunehmen, um sicherzustellen, dass sie zur Erfüllung der neuen Forderungen beitragen können, auch der, die sich aus dem Terrorismus ergeben."

Dies sind beeindruckende Erklärungen, aber allzu häufig landen Kommuniqués mit ihren volltönenden programmatischen Worten nur im Aktenschrank und sammeln Staub an. Sind die NATO-Staaten wirklich dazu bereit, ihre Zusagen wahr zu machen? Sind sie bereit, ihre nationalen Etats im Beschaffungsbereich wie auch auf anderen Gebieten zu erhöhen? Und sind sie wirklich bereit, ihre Gelder rationeller zu nutzen und bei Bedarf zusätzliche Mittel für den Verteidigungsbereich bereitzustellen? Die Antwort auf diese Fragen wird über die Zukunft der NATO entscheiden.

DCI-Nachfolger

Von zentraler Bedeutung wird in diesem Zusammenhang der Plan sein, der die Bündnisinitiative zur Verteidigungsfähigkeit (DCI - Defence Capabilities Initiative) ablöst, d.h. das 1999 auf dem Washingtoner Gipfel eingeleitete Programm zur Ausstattung der NATO mit denjenigen Fähigkeiten, die zur Bewältigung der Sicherheitsaufgaben unserer Zeit erforderlich sind. Dies soll nicht heißen, dass die DCI gescheitert ist. Ganz im Gegenteil, sie hat durchaus etwas bewirkt und zu einer begrüßenswerten Verbesserung der Verteidigungsfähigkeiten des Bündnisses geführt. Das Gesamtergebnis ähnelt jedoch eher einem 1:1-Unentschieden bei einer Weltmeisterschaft: nicht das schlechteste Resultat, aber eben doch unbefriedigend.

Die nationalen Rüstungsdirektoren der NATO-Mitgliedstaaten sind sich darin einig, dass die Bemühungen im Rahmen der DCI bis zum Prager Gipfel fortgesetzt werden sollten. Sie wollen die DCI aber auch durch ein neues Programm ablösen, das sich auf eine kleinere Zahl entscheidend wichtiger Fähigkeiten konzentriert. Diese Ansichten kamen in der Erklärung der Verteidigungsminister vom 6. Juni 2002 zum Ausdruck, die dem Nordatlantikrat die Weisung erteilt, auf der Grundlage einer "kleinen Anzahl von Verteidigungsfähigkeiten, die für das volle Spektrum der Bündnisaufträge von essentieller Bedeutung sind," Empfehlungen für eine "neue Initiative zur Verteidigungsfähigkeit" zu erarbeiten. Damit diese neue Initiative mehr Erfolg hat als die erste, vereinbarten die Minister, sie solle sich auf "feste nationale Zusagen" mit genau festgelegten Fristen stützen. Die neue Initiative soll u.a. "die kooperative Beschaffung von Ausrüstungen sowie die gemeinsame und multinationale Finanzierung" fördern.

Diese Beschlüsse stellen eine bedeutende und wertvolle politische Zielvorgabe dar. Im Vorfeld des Prager Gipfels kommt es nun darauf an, sie zu einem verbindlichen Programm zusammenzufassen. Diese "festen nationalen Zusagen" erfordern spezifische Finanzierungsverpflichtungen, die in den nationalen Verteidigungshaushalten durch die nötigen Ressourcen abzustützen sind.

Auf welche Rüstungsprogramme werden diese festen nationalen Zusagen abzielen? Bei einer engeren Auswahl könnten einfach ganz allgemein wichtige Fähigkeiten bestimmt werden, in deren Bereich Maßnahmen getroffen werden müssen, oder man könnte - was zu hoffen ist - präziser sein und einzelne Verteidigungsprojekte und -systeme genau benennen. Die zuständigen Minister sind z.B. bereits mehrmals übereingekommen, dass die NATO im Hinblick auf ein Bodenüberwachungssystem ein Kerndispositiv braucht, das sich im gemeinsamen Besitz der Bündnisstaaten befindet und von ihnen gemeinsam eingesetzt wird. Jetzt besteht die Gelegenheit, sich um klare Finanzierungszusagen zur Einleitung dieses Projekts zu bemühen, auch wenn noch nicht feststeht, wie hoch die Gesamtkosten des Programms am Ende sein werden.

Grundlegende Fragen

Ob uns die Stärkung der Verteidigungsfähigkeit des Bündnisses gelingt oder nicht, wird daher in hohem Maße davon abhängen, dass unser Rüstungssektor bezüglich Veränderungen und Innovationen einen höheren Gang einlegen und mehr, besser und - wo immer möglich - preiswertere Verteidigungssysteme produzieren kann. Der Rüstungssektor muss wissen, welche Anforderungen unsere politische Führung an jetzige und künftige Generationen von Rüstungsgütern stellen will. Es hat beispielsweise keinen Sinn, eine große Zahl von Panzern zu bauen, wenn ein groß angelegter Panzerkrieg nicht für wahrscheinlich gehalten wird. In dieser Hinsicht gibt es bereits übergeordnete Leitlinien wie beispielsweise das Strategische Konzept des Bündnisses, und die militärischen Stellen der NATO leisten in den einzelnen Rüstungsausschüssen der NATO durch ihre Beratung bezüglich der militärischen Erfordernisse einen äußerst wertvollen Beitrag. Noch grundlegendere Fragen im Zusammenhang mit den künftigen Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und ihren Bündnispartnern in Kanada und Europa sind allerdings erst noch zu klären.

Eine der offenen Fragen betrifft die künftigen Tendenzen bei den Verteidigungsausgaben. Bevor wir die Einzelheiten einer neuen Initiative zur Verteidigungsfähigkeit festlegen, müssen wir unbedingt wissen, welche Ressourcen für die Verteidigung wirklich bereitgestellt werden sollen. Ohne dieses Wissen läuft das ganze Unternehmen Gefahr, sich zu einer weitgehend theoretischen Gedankenspielerei zu entwickeln. Die europäischen Bündnispartner geben insgesamt recht viel für die Verteidigung aus - mehr als 150 Mrd. Dollar jährlich -, aber ein wesentlicher Grund für die im Bereich der Verteidigungsfähigkeit bestehende Kluft zwischen den beiden Seiten des Atlantiks besteht im unterschiedlichen Umfang der Rüstungsproduktion, wo der Abstand sogar noch weiter wächst. Die Verteidigungsausgaben Europas beliefen sich im letzten Jahrzehnt zumeist auf etwa 60 Prozent des Etats der Vereinigten Staaten, aber die europäischen Ausgaben auf dem Gebiet der militärischen Forschung und Entwicklung betrugen nur ein Viertel des entsprechenden amerikanischen Haushaltspostens. Laut manchen Berechnungen belaufen sie sich pro Soldat sogar nur auf ein Achtel. Der Wert selbst dieser geringen Investitionen wird zudem noch dadurch gemindert, dass sie sich auf verschiedene souveräne Staaten und ihre jeweiligen Verteidigungssektoren aufteilen.

Wir brauchen ein System, mit dessen Hilfe sichergestellt wird, dass die militärischen Erfordernisse der NATO-Befehlshaber einen angemessenen Einfluss auf die nationalen Rüstungspläne und -vorgaben ausüben können.
Eine zweite grundlegende Frage lautet, wie sich die Kanadier und die europäischen Bündnispartner ihre künftige militärisch-operative Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten vorstellen. Wollen sie bezüglich des gesamten Spektrums militärischer Fähigkeiten, die nun mit ernsten Konflikten verbunden sind, uneingeschränkt als Partner der Vereinigten Staaten betrachtet werden? Wollen sie die Revolution im militärischen Sektor nutzen, sich sozusagen einkaufen und Streitkräfte entwickeln, die gemeinsam mit denen der Vereinigten Staaten unter Einsatz modernster Technologie gefährliche multinationale Operationen im weit entfernten Ausland durchführen können? Oder werden sich Kanada und Europa letztlich - vielleicht weil sie gar keine andere Wahl haben - für die weitaus weniger anspruchsvollen (und weniger kostspieligen) Aufgaben der Krisenbewältigung und der Wahrung des Friedens einschließlich Wiederaufbaumaßnahmen nach einem Konflikt entscheiden? Ich hoffe, Ersteres wird der Fall sein. Die Vereinigten Staaten brauchen Bündnispartner, die militärisch wie auch politisch und wirtschaftlich stark sind. Die transatlantische Achse, auf die sich die NATO stützt, muss in ihrer gesamten Länge gleichmäßig belastbar sein. Gleichmäßige Belastbarkeit und Stärke hängen hier untrennbar zusammen. Wie Lord Robertson einmal sagte, muss die NATO ihre Fähigkeiten entweder modernisieren oder sich mit einer Rolle am Rande des Weltgeschehens begnügen. Und soll dieses Gleichgewicht erreicht werden, so müssen weitaus mehr Bündnispartner ihre Verteidigungsausgaben beträchtlich erhöhen.

Seit ihrer Gründung hat die NATO stets Schwierigkeiten gehabt, eine kollektive konventionelle Verteidigungsfähigkeit aufzubauen, die der Summe der einzelnen Beiträge ihrer Mitglieder gerecht geworden wäre. Allzu häufig war das Gesamtergebnis geringer als die Summe der Einzelbeiträge. Die unzureichende Zusammenarbeit der Bündnispartner im FuE-Bereich war einer der Gründe dafür. Heute bestehen unverändert erhebliche Defizite bezüglich der Fähigkeiten, die zur vollständigen Umsetzung der Bündnisstrategie erforderlich sind - Defizite, die im Luftraum über dem Kosovo und nach dem 11. September 2001 während der Afghanistanoperationen unter der Führung der Vereinigten Staaten nur allzu deutlich sichtbar geworden sind. Anders als während des Kalten Krieges können wir jetzt bei der Bewältigung der neuen Sicherheitsgefahren des 21. Jahrhunderts nicht darauf setzen, dass Kernwaffen diese Defizite ausgleichen.

Verbesserungen

Eine Möglichkeit, die sich der NATO bietet, ist die Verbesserung ihrer Interoperabilität und ihrer Standardisierung. Bezüglich beider Faktoren hat das Bündnis im Bereich der militärischen Planung und Doktrin bereits ein hohes Niveau erreicht. Was das militärische Material betrifft, so waren die Ergebnisse aber weniger gut. Mit der Interoperabilität des Materials ist gemeint, dass verschiedene Systeme gemeinsam eingesetzt werden können. Die Standardisierung des Materials bezieht sich auf alle Bemühungen um die Einführung gemeinsamer Systeme, die in ihrer Form, Ausstattung und Funktion übereinstimmen. Der Verteidigungsexperte Thomas Callaghan erklärt dies folgendermaßen: "Interoperabilität bezieht sich auf das, was wir mit unserem heutigen Durcheinander tun. Standardisierung bezieht sich auf das, was wir tun, um dieses Durcheinander in Zukunft zu vermeiden." Standardisierte Waffen sind per definitionem interoperabel, während nichtstandardisierte Waffen erst interoperabel gemacht werden müssen. Die Vorteile der Standardisierung, die sowohl militärischer als auch wirtschaftlicher Art sind, ergeben sich aus längeren Produktionsperioden und geringeren Stückpreisen.

Die Herstellung der Interoperabilität zwischen verschiedenen Systemen ist zwar in vielen Fällen unverändert ein wichtiges Ziel der Rüstungszusammenarbeit des Bündnisses - und das wird zweifellos auch im Rahmen der DCI deutlich - , aber die grundlegende Aufgabe des NATO-Rüstungssektors besteht in der Stärkung der Verteidigungsfähigkeit. Eine derartige Stärkung lässt sich mit zunehmender Wahrscheinlichkeit eher durch gemeinsame Programme erreichen, indem entweder bündniseigene und vom Bündnis einzusetzende Systeme bereitgestellt werden oder die aus dem jeweiligen Programm resultierenden nationalen Mittel auf die Streitkräfte von Mitgliedstaaten (und vielleicht von Partnerstaaten) verteilt werden. Damit soll nicht die Bedeutung der Bemühungen um die Interoperabilität verschiedener Systeme in Frage gestellt werden. Richten sie sich auf bestehende, häufig äußerst uneinheitliche Verteidigungssysteme im Besitz mehrerer verschiedener Staaten, so können sie zu echten militärischen Vorteilen führen. Besteht unser Ziel jedoch nur in der Herstellung der Interoperabilität zwischen neuen Systemen, so machen wir unsere heutigen Probleme gewissermaßen zu Dauerproblemen.

Bei gemeinsamen Programmen bestehen die besten Aussichten dafür, dass die Ausrüstungen verschiedener Mitgliedstaaten kompatibel sind, denn dann sind ihre Ausrüstungen im Wesentlichen identisch. Zudem bieten gemeinsam betriebene NATO-Systeme den Befehlshabern des Bündnisses unmittelbaren Zugriff auf bestimmte Mittel. Selbst für größere Staaten erreichen die Kosten der militärischen Ausrüstung allmählich astronomische Ausmaße und liegen weit über denen vergleichbarer ziviler Güter. Deshalb ist es wichtig, neue Regelungen der Besitzverhältnisse in Erwägung zu ziehen. Ist es wirklich sinnvoll, dass kleinere Staaten enorme Summen in die Beschaffung einer relativ geringen Zahl von beispielsweise Panzern investieren? Wäre es nicht sinnvoller, sich für eine Spezialisierung im Beschaffungssektor zu entscheiden, so dass gemeinsame Ausrüstungspools entwickelt und Leasingregelungen konzipiert werden können? Das Leasing bietet möglicherweise eine Lösung für eines der schwierigsten Probleme im Bereich der Finanzierung von Rüstungsprogrammen, nämlich für das Problem des ungeheuren Investitionsbedarfs in der Anfangsphase der Produktion. Immer wieder führt das enorme Ausmaß der erforderlichen Investitionen zu einer kleineren Produktionseinrichtung, als eigentlich gebraucht würde, und dies führt wiederum zu höheren Stückpreisen. Das ist das genaue Gegenteil von Einsparungen durch Größenvorteile.

Eine weitere Voraussetzung für Fortschritte ist die Reform der amerikanischen Regelwerke für Exportlizenzen und die Weitergabe von Technologien sowie die Reform der diesen Regeln im amerikanischen Recht zugrunde liegenden Gesetze. Die Geschäftsführer von 39 amerikanischen Rüstungsunternehmen machten dies in einem offenen Brief an Präsident Bush sehr deutlich: "Einschneidende Änderungen des amerikanischen Exportkontrollsystems sind erforderlich, damit es sowohl den derzeitigen Gegebenheiten auf dem Weltmarkt als auch den Grundsätzen der amerikanischen Strategiepolitik Rechnung trägt... Wir müssen in Friedenszeiten wie in einer Krise den Erfolg der entscheidend wichtigen Zusammenarbeit und Interoperabilität zwischen den Vereinigten Staaten und ihren Bündnispartnern sicherstellen." Darüber hinaus hat Lincoln Bloomfield, Abteilungsleiter im amerikanischen Außenministerium, bereits die baldige Einleitung einer umfassenden Überprüfung des amerikanischen Exportkontrollsystems angekündigt.

Hier kann Washington eine Reihe von Maßnahmen treffen, um die Lage zu verbessern. Es kann alle bisher im Sinne der Parole "einfacher, schneller, anwenderfreundlicher" eingeleiteten Reformen beschleunigen und uneingeschränkt in die Praxis umsetzen. Es kann die Überprüfung der Kampfmittelliste beschleunigen und entschlossen vorantreiben; hierbei geht es um die Überprüfung der Frage, welche Ausrüstung und Munition in den Vereinigten Staaten hergestellt werden muss. Washington kann Lizenzanträgen von NATO-Stellen höhere Priorität einräumen und sie nach besonderen Regeln schneller bearbeiten. Höchste Priorität kann es der Erteilung von Lizenzen einräumen, die erforderlich sind, um das Bündnis beim Erwerb derjenigen Güter zu unterstützen, die auf der Auswahlliste der auf dem Prager Gipfel einzuleitenden neuen Initiative aufgeführt werden. Für ihr Kampfflugzeugprogramm Joint Strike Fighter haben die Vereinigten Staaten zur Erleichterung der internationalen Zusammenarbeit eine umfassende Projektlizenz erteilt, und dieses Verfahren könnte man sich auch für die Prager Liste zunutze machen. Die Vereinigten Staaten haben der Befreiung Kanadas von den Beschränkungen ihrer Vorschriften gegen den internationalen illegalen Waffenhandel schon zugestimmt, und die bereits eingeleiteten diesbezüglichen Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich sollten auf andere Bündnispartner ausgedehnt werden. Die Vereinigten Staaten könnten auch dem zunehmend multinationalen Charakter der Rüstungszusammenarbeit des Bündnisses und der transatlantischen Rüstungsindustrie Rechnung tragen und eine Rahmenvereinbarung mit den sechs europäischen Staaten aushandeln, die zur Förderung einer verstärkten innereuropäischen Rüstungszusammenarbeit bereits eine entsprechende Übereinkunft ("Letter of Intent") unterzeichnet haben.

Obwohl der NATO-Rüstungssektor im Laufe der Jahre bei der Erstellung von Leitlinien für die Harmonisierung von Beschaffungsverfahren hervorragende Arbeit geleistet hat, halten die einzelnen Staaten auf diesem Gebiet weiterhin an ihrer nationalen Politik und ihrer eigenen Praxis fest, die sich von den Verfahren der jeweils anderen erheblich unterscheiden. International anerkannte Beschaffungsverfahren müssen erarbeitet werden, damit alle Beteiligten - diejenigen, die Spezifikationen festlegen, technische Zeichner, Finanz- und Haushaltsexperten sowie Juristen - nach den gleichen Regeln arbeiten. Derzeit verschwendet man bei gemeinsamen Projekten viel Zeit und Geld, um herauszufinden, wie die verschiedenen Projektpartner bei ihrer Arbeit vorgehen.

Die Verteidigungs- und Streitkräfteplanung wird im Bündnis zwar als kollektive Aufgabe durchgeführt, aber die NATO hat kein vergleichbares Planungssystem für den Rüstungssektor. Frühere Versuche, ein solches System einzuführen, sind nämlich gescheitert. Die NATO-Mitgliedschaft ist mit bestimmten Pflichten verbunden, und es ist wirklich seltsam, dass die Mitgliedstaaten zwar im Verteidigungsplanungsbereich insgesamt diese Pflichten gemeinsam wahrnehmen, aber auf dem Rüstungssektor davon befreit sein wollen. Eine solche Regelung ist reformbedürftig. Wir brauchen ein System, mit dessen Hilfe sichergestellt wird, dass die militärischen Erfordernisse der NATO-Befehlshaber einen angemessenen Einfluss auf die nationalen Rüstungspläne und -vorgaben ausüben können. Nur so wird sich gewährleisten lassen, dass die Männer und Frauen, die unseren Frieden, unsere Sicherheit und unsere Demokratie verteidigen, bestmöglich für ihre Aufgabe gerüstet sind.

Robert G. Bell ist Beigeordneter NATO-Generalsekretär mit Zuständigkeit für die Abteilung Verteidigungsunterstützung und hat die Aufgabe, politische Konzeptionen und Programme der NATO-Rüstungszusammenarbeit zu fördern. Bevor er sein NATO-Amt übernahm, war er Sonderberater (für nationale Sicherheitsfragen) Bill Clintons und leitete im nationalen Sicherheitsrat den Bereich Verteidigungspolitik und Rüstungskontrolle.

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