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Die Erneuerung des Bündnisses

Vergeltungsschläge: Die amerikanische Entscheidung
zu einem faktischen Alleingang in Afghanistan hat die
Befürchtung geweckt, dass die NATO in eine Nebenrolle
abgedrängt wird.
(© US Department of Defense)

Guillaume Parmentier vertritt die Ansicht, dass sich die NATO auf ihre militärischen Fähigkeiten konzentrieren und zu einer ausgewogeneren Partnerschaft zwischen den Vereinigten Staaten und den anderen Bündnispartnern entwickeln muss.

Nach den Angriffen auf die Vereinigten Staaten vom 11. September 2001 und den darauf folgenden Antiterrormaßnahmen ist die Debatte über den künftigen Weg der NATO wieder heftig aufgeflammt. Ein Land - die Vereinigten Staaten - spielte zwar mehr als 50 Jahre lang in der militärischen Struktur des Bündnisses aus guten strategischen Gründen eine dominierende Rolle, aber heute stellt sich die Lage ganz anders dar. Es ist jetzt wirklich an der Zeit, dass Europa und die Vereinigten Staaten, die Gefahren und Aufgaben im Sicherheitsbereich gemeinsam tragen. Geschieht dies nicht und wird das Bündnis nicht durch grundlegende Reformen erneuert, so könnten die Vereinigten Staaten sich bei künftigen Operationen zu Alleingängen entschließen, die NATO außen vor lassen und so die Organisation insgesamt untergraben.

Die NATO bewies durch ihr Vorgehen im ehemaligen Jugoslawien und insbesondere in Bosnien und Herzegowina, dass sie für einen Großteil der 90er Jahre unverändert die zentrale Sicherheitsorganisation Europas darstellte. Trotzdem scheinen die Operationen gegen die Al-Qaida und die Taliban in Afghanistan die Kritik bezüglich des amerikanischen Unilateralismus verstärkt zu haben, die zuerst während der Kosovo-Operationen laut geworden war. Der Grund dafür liegt in der Entscheidung der Vereinigten Staaten, nicht etwa die Ressourcen der NATO bestmöglich zu nutzen, sondern für die Antiterroroperationen ein Ad-hoc-Bündnis zu bilden, obwohl die NATO direkt nach den Angriffen vom 11. September zum ersten Mal in ihrer Geschichte Artikel 5 des Washingtoner Vertrags, d.h. die Bestimmung zur kollektiven Verteidigung, in Kraft gesetzt hatte.

Man sollte das Ausmaß der Krise des Bündnisses, die durch das amerikanische Vorgehen in Afghanistan ausgelöst wurde, nicht übertreiben. Die Ereignisse des 11. September waren schließlich ein direkter Angriff auf das amerikanische Hoheitsgebiet, und dem entsprach, dass die Operationen eine weitgehend amerikanische Angelegenheit waren. Zudem fanden die Operationen in großer Entfernung von Westeuropa unter Bedingungen statt, unter denen die europäischen Bündnispartner aufgrund ihrer ungeeigneten Ausrüstung kaum einen Beitrag leisten konnten und für die in den Vereinigten Staaten beispiellose Fähigkeiten zur Verfügung standen. Trotzdem hat die amerikanische Entscheidung zu einem faktischen Alleingang den Eindruck, dass die Vereinigten Staaten dem Bündnis mit zunehmender Gleichgültigkeit begegnen, verstärkt sowie die Befürchtung geweckt, dass die NATO in eine Nebenrolle abgedrängt wird.

Die existentielle Frage

Dieses Gefühl wurde erstmals während der Kosovo-Operationen erkennbar, als sich zeigte, dass die "multinationale" Planung der Operationen nichts mit Multinationalität zu tun hatte. Die Operation Allied Force wurde nicht im Obersten Hauptquartier der Alliierten Mächte in Europa (SHAPE), sondern im amerikanischen Hauptquartier für den Kommandobereich Europa geplant. Der damalige Oberste Alliierte Befehlshaber, General Wesley Clark, traf seine Entscheidungen unterstützt von einer kleinen Gruppe von Offizieren, die nahezu alle dem amerikanischen Hauptquartier angehörten. Die multinationale Zustimmung kam dann jeweils im Nachhinein vom NATO-Militärausschuss und vom Nordatlantikrat. Diese Verfahrensweise war während des Kalten Krieges von den Europäern wegen der dringenden Notwendigkeit hingenommen worden, ein möglichst weitgehendes Engagement der Vereinigten Staaten in Europa aufrechtzuerhalten. Da es bei der Intervention im ehemaligen Jugoslawien jedoch nicht um die Verteidigung des NATO-Gebiets ging, lässt sich der Verzicht auf die multinationale Planung kaum rechtfertigen.

In den Augen vieler Europäer ist die Grundhaltung der Vereinigten Staaten gegenüber der NATO problematisch. Es scheint nicht klar zu sein, ob die NATO für die Vereinigten Staaten die Organisation der Wahl darstellt oder ob die Amerikaner generell Ad-hoc-Bündnisse vorziehen und nur auf die NATO zurückgreifen wollen, wenn ihre Regierung dies für zweckmäßig hält. Dies ist eine ganz andere Situation als Anfang der 90er Jahre. Damals plädierten die Vereinigten Staaten für den Einsatz der NATO bei allen Krisenbewältigungsoperationen, während Frankreich für Ad-hoc-Zusammenschlüsse eintrat. Die Erkenntnis, dass die NATO wirklich eine multilaterale Organisation ist - mit allen damit verbundenen Kontrollen -, hat beide Staaten dazu veranlasst, ihre ursprünglichen Standpunkte weitgehend zu ändern.

Ein Beispiel für die Notwendigkeit von Reformen ist die Verbindung zwischen dem politischen und dem militärischen Arm der NATO. Derzeit ist der Abstand zwischen ihnen, der sich aus Entwicklungen während des Kalten Krieges ergeben hat, einfach zu groß. Dies trat im Laufe der Kosovo-Operationen äußerst deutlich zutage. Der Nordatlantikrat arbeitet zwar als multilaterales Gremium, aber er konzentriert sich auf politische Fragen. Alle Bündnispartner, die zu einer gemeinsamen Bewältigung der mit militärischen Maßnahmen verbundenen Gefahren bereit sind, sollten bezüglich der jeweiligen Operationen auch ein direktes Mitsprache- und Kontrollrecht haben. Dadurch ließe sich zudem sicherstellen, dass den militärischen Erwägungen des Bündnisses von seinen politischen Stellen angemessen Rechnung getragen wird.

Laut dem Washingtoner Vertrag ist der Nordatlantikrat die einzige politische Entscheidungsinstanz des Bündnisses, während der Militärausschuss als das führende Organ für alle militärischen Fragen konzipiert wurde. Der Vorsitzende des Militärausschusses sollte ursprünglich die Verbindung zwischen den beiden Gremien herstellen. Er stand an der Spitze der militärischen Hierarchie des Bündnisses, wodurch bei allen militärischen Fragen ein wirklich multilateraler Ansatz gewährleistet war. Der Beschluss zur Einrichtung eines obersten Hauptquartiers unter der Leitung eines amerikanischen Offiziers, der als Oberster Alliierter Befehlshaber Europa (SACEUR) und Befehlshaber des amerikanischen Kommandobereichs Europa (USCOMEUR) eine Doppelfunktion hatte, stellte diesen Offizier jedoch nicht nur über alle anderen, einschließlich der nationalen Vertreter im Militärausschuss, sondern übertrug ihm auch die Zuständigkeit für zwei Befehlsbereiche, nämlich den der Vereinigten Staaten und den der NATO. Der damit verbundene potentielle Interessenkonflikt wird zudem noch dadurch verschärft, dass USCOMEUR geographisch für ein größeres Gebiet zuständig ist als SACEUR. Aus allen diesen Gründen ist der tatsächliche militärische Chef des Bündnisses weitgehend von der multilateralen politischen Aufsicht unabhängig.

Die Zukunft der NATO liegt nicht in ihrer Politisierung, sondern in ihrer Militarisierung.

Echte militärische Legitimität genießt ausschließlich der Militärausschuss, denn in ihm sind alle Mitgliedstaaten vertreten. Er ermöglicht die Umsetzung politischer Beschlüsse in militärische Maßnahmen und gewährleistet, dass die führenden politischen Stellen Einblick in die Erwägungen der Militärs erhalten. Der Militärausschuss könnte seinen Vorsitzenden durch die Übertragung der entsprechenden Befugnisse erneut zu einem Bindeglied zwischen sich selbst und dem Nordatlantikrat machen. Da sich die NATO nicht mehr ausschließlich auf die Verteidigung des Hoheitsgebiets und der territorialen Unversehrtheit ihrer Mitglieder konzentriert, ist es nun noch dringender geboten, das Verhältnis zwischen dem Nordatlantikrat und den verschiedenen Kommandobereichen mit ihren Führungsstäben mittels des Militärausschusses neu zu regeln. Die Herausbildung neuer Aufgaben und die erwiesene Bereitschaft zur gemeinsamen Bewältigung von Gefahren sowie zur Lastenteilung machen die multilaterale politische Kontrolle wichtiger als je zuvor. Um dies zu erreichen, müssen die Beziehungen zwischen dem Nordatlantikrat und den militärischen Strukturen innerhalb eines hierarchischen Systems dahin gehend neu geordnet werden, dass der politischen Ebene - wie es sich für demokratische Staaten gehört - Vorrang eingeräumt wird. Eine derartige Reform würde das Vertrauen des Nordatlantikrats zum militärischen Arm der NATO stärken und dem Militärausschuss zugleich einen ausreichend großen Spielraum für die Leitung militärischer Operationen zubilligen.

Zwei Möglichkeiten

Die NATO befindet sich heute meiner Meinung nach an einer Wegscheide, die ihr zwei Möglichkeiten lässt. Die erste, der Weg des geringsten Widerstands, ist eine politische Option, die zum langsamen Niedergang des Bündnisses führen würde. Die zweite, die ich bevorzugen würde, erfordert eine Remilitarisierung der NATO mit dem Ziel, die Vorteile und einzigartigen Qualitäten, die das Bündnis bereits bietet, optimal zu nutzen.

Wenn sich die Bündnispartner nicht vorsehen und die Vereinigten Staaten die NATO im Hinblick auf ihr politisches und militärisches Engagement in Europa nicht mehr als die Organisation der Wahl betrachten, droht das Bündnis zu einem bloßen Forum für Diskussionen sowie für nützliche und interessante Analysen zu werden, ähnlich der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) bzw. - im Sicherheitsbereich - ähnlich der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). In einem solchen Forum würden europäische Sicherheitsfragen auf politischer Ebene erörtert. Die NATO verlöre dann allerdings allmählich ihre Einzigartigkeit und besondere Eigenart als militärische Organisation und würde ein reines Diskussionsforum, das Gefahr liefe, gegenüber der OSZE oder sogar gegenüber der EU an Einfluss zu verlieren.

Je mehr und je rascher das Bündnis erweitert wird, desto größer wird die Gefahr, dass man den erstgenannten Weg einschlägt. Der Grund dafür besteht in den schlecht ausgerüsteten Streitkräften vieler beitrittswilliger Staaten, deren praktischer Beitrag zu den Bündnisfähigkeiten insgesamt daher wahrscheinlich minimal sein wird.

Die Alternative dazu erfordert eine Konzentration auf die Qualitäten, über die das Bündnis schon jetzt verfügt. Die NATO hat auf einer Reihe von Gebieten keinerlei Konkurrenz durch andere Organisationen; dies gilt z.B. für den Bereich C4 ISR (command, control, communications, computing - intelligence, surveillance, reconnaissance), für die Monopolstellung bezüglich der Sprache der internationalen Kommunikation und für multinationale Verfahren in militärischen Angelegenheiten. Sie ist zudem in der Lage, ihren Mitgliedern sowohl gemeinsame als auch nationale Mittel, die der NATO zugewiesen worden sind, zur Verfügung zu stellen. Daher sollte sich das Bündnis in Zukunft auf seine Krisenbewältigungsaufgaben konzentrieren und diejenigen internen Veränderungen vornehmen, die zur effizienten Wahrnehmung dieser Aufgaben erforderlich sind.

Soll die NATO zu einem wirksamen multilateralen militärischen Instrument im Dienst ihrer Mitgliedstaaten werden, so sind nun zwei Reformen von entscheidender Bedeutung. Erstens muss die geographische Abgrenzung der Befehlsbereiche zugunsten einer funktionalen Einteilung aufgegeben werden. Zweitens ist es erforderlich, der Entwicklung einer europäischen Verteidigungspolitik Rechnung zu tragen.

Die geographische Einteilung der Befehlsbereiche war die logische Reaktion auf die Bedrohung, mit der die Bündnispartner während des Kalten Krieges konfrontiert waren. Nach dessen Ende lässt sich diese geographische Einteilung, da sich die Art der Bedrohung nun geändert hat, weniger gut rechtfertigen. Sie verhindert zudem - was noch schlimmer ist - die rasche Mobilisierung von Mitteln, die zu verschiedenen Befehlsbereichen gehören. Zur Überwindung dieser Schwierigkeiten müssen die Kommandostrukturen flexibler gestaltet werden. Dem Alliierten Befehlsbereich Atlantik könnte die Leitung von "See-Luft"- Missionen, und SHAPE könnte die Leitung von "Luft-Land"-Missionen übertragen werden. Der erste Befehlsbereich könnte einem Amerikaner unterstellt werden, da die Vereinigten Staaten auf diesem Gebiet einen deutlichen Vorsprung haben, während ein Europäer die Verantwortung für die operative Führung des zweiten Befehlsbereichs haben könnte, da die Europäer in Europa natürlich besser ausgerüstet sind. Stünde ein Europäer hier an der Spitze, so ließe sich auch die europäische Verteidigungsdimension besser in die NATO integrieren.

Während des Kalten Krieges waren sich alle europäischen NATO-Mitglieder in dem Bestreben einig, bei jedem Konflikt das größtmögliche Engagement der Vereinigten Staaten sicherzustellen. Einerseits verfügten nämlich nur die Vereinigten Staaten über eine ausreichende Abschreckungsfähigkeit gegenüber der Sowjetunion, und andererseits waren sie aufgrund ihrer geographischen Lage am wenigsten bedroht. Die Europäer hatten dagegen keine andere Wahl, als sich in einem potentiellen Konflikt zu engagieren. Anstatt eine isolationistische Haltung der Amerikaner zu riskieren, versuchten die europäischen NATO-Mitglieder daher, die Vereinigten Staaten in Europa zu verankern und zur Einhaltung ihrer politischen und moralischen Verpflichtungen zu veranlassen, indem sie ihnen im Bündnis die größte militärische Entscheidungsbefugnis zubilligten.

Mehr als zehn Jahre nach dem Ende des Kalten Krieges ist es nun an der Zeit, diese Ansichten zu ändern und den Europäern mehr Verantwortung für ihre eigene Sicherheit zu übertragen. Es besteht allerdings eine regelrechter Abgrund zwischen den Fähigkeiten der Vereinigten Staaten und denen der europäischen Bündnispartner. Darüber hinaus nimmt die bei den Verteidigungsausgaben bestehende die Kluft zwischen den beiden Seiten des Atlantiks weiterhin zu. Wollen die europäischen Bündnispartner dieser stetigen Vergrößerung des Ungleichgewichts bezüglich der Haushalte und Fähigkeiten entgegentreten, so werden sie wohl rasch ihre Zusammenarbeit untereinander intensivieren müssen.

Der Aufbau einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität lässt sich jedoch nicht von der Reform der NATO trennen. Angesichts der Notwendigkeit einer Lastenteilung bezüglich der Gefahren und Aufgaben liegt es vor allem im Interesse des Bündnisses, die europäische Identität in der NATO zu stärken. Dies gilt um so mehr, als eine abgestimmte europäische Haltung die Wahrung der politischen Geschlossenheit sehr erleichtern würde. Ein entscheidender Aspekt ist hier, dass die Europäische Union NATO-Mittel in den Fällen nutzen können muss, in denen sich die Vereinigten Staaten gegen die Teilnahme an einer Operation entscheiden. Solange SACEUR ein Amerikaner ist, wird sein europäischer Stellvertreter bei Operationen unter der Führung der Europäer die uneingeschränkte Entscheidungsgewalt haben müssen. Daher müssen die in Friedenszeiten geltenden Befugnisse des stellvertretenden SACEUR erweitert werden. Ein militärischer Befehlshaber kann in einer Krise nicht plötzlich die Leitung einer so komplexen Organisation wie der NATO übernehmen, ohne in Friedenszeiten tagtäglich eine tatsächliche Führungsverantwortung innegehabt zu haben.

Durch eine bessere Zusammenarbeit zwischen den europäischen NATO-Mitgliedern ließen sich auch die Erfordernisse einer auf Dauer eingerichteten Organisation und ihrer spezifischen Strukturen und Regelungen mit denen von Ad-hoc-Zusammenschlüssen der zum Eingreifen gewillten Staaten vereinbaren. Solche Zusammenschlüsse könnten zudem nach dem Vorbild des Programms der Partnerschaft für den Frieden auch Staaten einbeziehen, die dem Bündnis nicht angehören, wie z.B. Russland, wodurch es diesem Nichtmitglied erleichtert würde, seine derzeitige Annäherung an die NATO zu verstärken. In diesem Zusammenhang darf man nicht vergessen, wie sehr die Erfahrungen mit der gemeinsamen Teilnahme an Krisenbewältigungsoperationen auf dem Balkan dazu beigetragen haben, die Beziehungen zwischen der NATO und Russland zu verbessern.

Eine deutliche Verbesserung der Beziehungen zwischen diesen beiden Akteuren ergab sich auch nach den Angriffen vom 11. September 2001. Die Gründung des NATO-Russland-Rates (Mai 2002) war ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung, und es wird nun darauf ankommen, die Beziehungen weiter zu vertiefen, ohne Russland ein Vetorecht in Bezug auf künftige NATO-Maßnahmen einzuräumen. Die Zusammenarbeit sollte jedoch über den politischen Bereich hinausgehen und sich unter Einschluss der Planung auch auf den militärischen Sektor erstrecken. Vor diesem Hintergrund stellen häufige und wiederholte gemeinsame Übungen ein absolutes Muss dar.

Wie paradox es auch erscheinen mag, die Zukunft der NATO liegt nicht in ihrer Politisierung, sondern in ihrer Militarisierung. Der Aufgabenbereich des Bündnisses kann nicht einfach auf die allgemeine politische Erörterung bedeutender europäischer Sicherheitsfragen beschränkt werden. Die NATO wird ganz im Gegenteil ihre entscheidende Bedeutung für die euro-atlantische Sicherheit nur unter Beweis stellen können, wenn ihre Mitgliedstaaten in die militärischen Fähigkeiten des Bündnisses investieren und sich diese Fähigkeiten in tatsächlichen Krisensituationen in größtmöglichem Umfang zunutze machen. Die heutige NATO steht vor folgender Herausforderung: Sie muss sicherstellen, dass ein erweitertes Bündnis seine militärischen Fähigkeiten beibehält und nicht zu einem bloßen Diskussionsforum verkümmert.

Guillaume Parmentier ist Leiter des Centre français sur les Etats-Unis am Institut français des relations internationales in Paris. Gemeinsam mit Michael Brenner ist er Verfasser des Buches "Reconcilable Differences, US-French Relations in the New Era" (Brookings Institution Press, Washington, 2000).

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