Go to Nato homepage
Ga naar de startpagina van de NAVO Kroniek
      Dit nummer: Zomer 2002 Vorige nummers  |  Taal
Go to Nato homepage
 Inhoud
 Voorwoord
 Samenvattingen
 Debat
 In memoriam
 Boekbespreking
 Interview
 Artikelen
 Analyse
 Militaire zaken
 Statistieken
 Medewerkers
 Links
 Volgend
 nummer
Ga naar de startpagina van de NAVO Kroniek Contact editor/ abonnement Druk-vriendelijke versie


dit artikel verder doorsturen































































































































































Militaire zaken
De Bondgenootschappelijke vermogens versterken

Grote investeringen. De kostprijs van defensiemateriaal
is enorm - veel duurder dan vergelijkbare civiele goederen
(© US Department of Defense)

Robert G. Bell bespreekt de uitdagingen waarmee de Bondgenoten in de bewapeningssamenwerking worden geconfronteerd.

Toen hij in oktober 1999 zijn ambt aanvaardde, deed NAVO-secretaris-generaal Lord Robertson een beroemd geworden uitspraak over wat zijn drie prioriteiten zouden zijn: "vermogens, vermogens en vermogens". Die doelstelling kreeg een krachtige weerklank toen de ministers van defensie die op 6 juni in Brussel bijeen waren, verklaarden dat zij: "vastbesloten waren de NAVO van de noodzakelijke militaire vermogens te voorzien om al haar taken te kunnen uitvoeren". Zij kwamen overeen dat de lidstaten dus bereid dienden te zijn "hun militaire vermogens aan te passen en te zorgen dat zij een bijdrage kunnen leveren aan het bestrijden van nieuwe gevaren, waaronder die van het terrorisme".

Dit zijn krachtige uitspraken, maar helaas liggen dit soort communiqués, bol van klinkende, krachtige taal, later maar al te vaak te verstoffen in de kast. Zijn de Bondgenoten werkelijk bereid hun beloften waar te maken? Zijn ze bijvoorbeeld bereid, wat betreft hun aanschaffingenbeleid, meer te doen dan zij zich in hun nationale plannen hadden voorgenomen? Zijn ze echt bereid het geld slimmer uit te geven en extra geld aan defensie te besteden waar dat nodig is? Het antwoord op deze vragen zal bepalend zijn voor de toekomst van de NAVO.

Opvolger van het DCI

De opvolger van het Bondgenootschappelijk Initiatief betreffende de Defensievermogens (DCI) zal in dit verband van cruciaal belang zijn. Het DCI werd tijdens de Top van Washington in 1999 gelanceerd en had ten doel de NAVO uit te rusten met de vermogens die nodig zijn om het hoofd te kunnen bieden aan de moderne veiligheidsuitdagingen. Dat betekent niet dat het DCI mislukt is. In tegendeel, het heeft wel degelijk een verschil gemaakt en welkome verbetering gebracht in de Bondgenootschappelijke defensievermogens. Maar op de eindscorekaart is het net zoiets als een gelijkspel met 1-1 in de Wereldbeker: niet het slechtst mogelijke resultaat, maar toch onbevredigend.

De nationale bewapeningsdirecteuren van de NAVO-landen zijn het erover eens dat het werk in het kader van het DCI tot aan de Top van Praag moet worden voortgezet. Zij willen echter ook een volgend programma, dat zich moet richten op "een kleiner aantal vermogens". Dit standpunt kwam tot uiting in het communiqué van de defensieministers op 6 juni, waarin de Noord-Atlantische Raad de opdracht kreeg een pakket aanbevelingen voor te bereiden voor een "nieuw initiatief betreffende de militaire vermogens "gebaseerd op een "klein aantal vermogens die van essentieel belang zijn voor het volledige scala van Bondgenootschappelijke taken". Om te zorgen dat het nieuwe initiatief meer succes heeft dan het vorige, kwamen de ministers overeen dat het gebaseerd dient te zijn op "vaste nationale toezeggingen en een specifiek tijdpad". Het nieuwe initiatief moet onder meer "de coöperatieve aanschaf van uitrusting en gemeenschappelijke en multinationale financiering" bevorderen.

Deze besluiten vormen een belangrijk en waardevol beleidsraamwerk van politieke intentie. De uitdaging aan de vooravond van Praag is, hen te vertalen in een werkelijk programma met de nodige kracht. De "vaste nationale toezeggingen" moeten stoelen op specifieke toezeggingen van gelden, waarvoor de noodzakelijk middelen in de nationale defensiebegrotingen zijn vrijgemaakt.

Op welke programma's zullen de vaste nationale toezeggingen gericht zijn? De lijst zou in brede termen de cruciale gebieden kunnen vermelden waaraan iets moet gebeuren. Hopelijk zal zij echter specifieker zijn en defensieprojecten en ?systemen met naam en toenaam vermelden. De ministers zijn al een aantal malen overeengekomen dat de NAVO behoefte heeft aan een kernvermogen voor de Bondgenootschappelijke Surveillance op de Grond dat gemeenschappelijke eigendom is en gemeenschappelijk wordt gerund. Nu is de gelegenheid gunstig om te vragen om duidelijke financiële toezeggingen voor dit project, hoewel de uiteindelijke totale kosten van het project nog niet bekend zijn.

Fundamentele vragen

Of het lukt de NAVO-defensievermogens te versterken, hangt dus in grote mate af van het vermogen van onze bewapeningsgemeenschap de wielen van de verandering en innovatie sneller te laten draaien en meer, betere, en indien mogelijk, goedkopere defensievermogens te leveren. De mensen die zich bezig houden met de aanschaf van defensiemiddelen moeten echter weten wat onze politieke bazen willen dat de defensiemiddelen van nu en van de toekomst kunnen doen. Het heeft bijvoorbeeld geen zin een groot aantal tanks te bouwen als een grootscheepse oorlog met veel gepantserd materieel niet waarschijnlijk wordt geacht. Op dit vlak bestaat er wel al een overkoepelende richtlijn in de vorm van het Bondgenootschappelijk Strategisch Concept en de militaire autoriteiten van de NAVO spelen een zeer waardevolle rol in de gespecialiseerde bewapeningscommissies, waar zij adviseren over militaire vereisten. Het is echter noodzakelijk dat nu de meer fundamentele kwesties over de toekomstige relatie tussen de Verenigde Staten en hun Canadese en Europese Bondgenoten worden aangepakt.

Ook is het de vraag hoe de ontwikkelingen in de defensie-uitgaven zullen verlopen. Voordat er een nieuw, specifiek, defensie-initiatief wordt opgesteld, moeten we weten welke middelen er werkelijk voor defensie beschikbaar zullen worden gemaakt. Anders wordt het vooral een theoretische exercitie. De Europese Bondgenoten geven veel geld uit aan hun defensie - meer dan $150 miljard per jaar - maar de belangrijkste oorzaak van de kloof in de transatlantische defensievermogens is het verschil in wat er met dat geld concreet wordt bereikt, en dat verschil groeit nog steeds. De Europese defensie-uitgaven hebben de afgelopen tien jaar ongeveer 60 procent van de Amerikaanse defensie-uitgaven bedragen. Maar de Europese militaire R&D-uitgaven bedroegen maar een kwart van de Amerikaanse. En volgens bepaalde berekeningen, berekeningen per soldaat, bedroegen ze maar een achtste. Het rendement van deze investering valt nog lager uit, omdat de investering verdeeld is over verschillende soevereine staten en hun respectieve defensie-instellingen.

We moeten naar een systeem, waarin de militaire vereisten van de NAVO-bevelhebbers maatgevend zijn voor de nationale bewapeningsplannen en intenties
Een tweede fundamentele vraag is, hoe de Canadese en Europese Bondgenoten hun toekomstig militair operationeel partnerschap met de Verenigde Staten zien. Willen zij volwaardige partners van de VS zijn, over het gehele scala van de vermogens voor de oorlogvoering die tegenwoordig vereist zijn voor een high-intensity conflict? Willen zij hun voordeel doen bij de revolutie in militaire zaken en eraan meedoen? Willen zij strijdkrachten ontwikkelen die met de Amerikanen mee kunnen vechten in een high-intensity coalitieoperatie ergens in een verafgelegen land? Of zullen de Canadezen en Europeanen - misschien omdat zij niet anders kunnen - uiteindelijk kiezen voor een veel bescheidener (en goedkoper) doel: crisisbeheersing en vredeshandhaving, inclusief de postconflict wederopbouw. Ik hoop dat zij de eerstgenoemde mogelijkheid zullen kiezen. De Verenigde Staten hebben Bondgenoten nodig met zowel militaire, als politieke en economische kracht. De transatlantische as, waarop de NAVO is gebaseerd, moet een evenwichtige as zijn, over zijn gehele lengte. Evenwicht en kracht zijn onverbrekelijk met elkaar verbonden. Zoals Lord Robertson zei, de NAVO moet moderniseren, of zij zal worden gemarginaliseerd. En om dit evenwicht te bereiken, zullen nog heel veel meer Bondgenoten hun defensie-uitgaven aanzienlijk moeten verhogen.

Gedurende haar hele geschiedenis heeft de NAVO moeite gedaan om een collectief vermogen voor de conventionele defensie op de been te brengen dat het totaal van de individuele bijdrage van de leden waardig was. Maar al te vaak is het geheel echter minder geweest dan de som van de delen. Onvoldoende samenwerking tussen de Bondgenoten op het terrein van onderzoek en ontwikkeling was daarvoor een van de redenen. Ook vandaag zijn er nog aanzienlijke tekorten in de vermogens die nodig zijn om de gehele Bondgenootschappelijke strategie ten uitvoer te kunnen leggen - tekorten die maar al te duidelijk bleken in de lucht boven Kosovo en, sinds 11 september 2001, in de Amerikaanse campagne in Afghanistan. Maar wij kunnen bij de aanpak van de nieuwe veiligheidsuitdagingen van de 21ste eeuw niet langer, zoals in de Koude Oorlog, die tekorten compenseren met onze kernwapens.

Verbeteringen

Een ding dat de NAVO zeker kan doen, is de interoperabiliteit en de standaardisatie verbeteren. Het Bondgenootschap heeft een hoge graad van interoperabiliteit en standaardisatie bereikt in de militaire planning en doctrine. Maar op het gebied van het defensiematerieel is het minder goed gelukt. Interoperabiliteit van materieel betekent dat verschillende systemen goed samen kunnen werken. Standaardisering van materieel houdt in dat men tracht gemeenschappelijke systemen in het veld te brengen, die dezelfde vormen, maten en functies bezitten. Om met defensieanalist Thomas Callaghan te spreken: "Interoperabiliteit betekent dat we werken met de knoeiboel die we hebben. Standaardisatie betekent dat we zorgen dat we die knoeiboel in de toekomst vermijden". Gestandaardiseerde wapens zijn van huis uit interoperabel, terwijl niet-gestandaardiseerde wapens interoperabel moeten worden gemaakt. De voordelen van standaardisatie in zowel militair als economisch opzicht, liggen op het terrein van langere productiecycli en lagere prijzen per geproduceerd product.

Hoewel het interoperabel maken van verschillende systemen in veel gevallen een belangrijk doel van de NAVO-bewapeningssamenwerking blijft - en dat blijkt zeker uit het DCI - is het de belangrijkste taak van de NAVO-bewapeningsgemeenschap de defensievermogens te versterken. Die versterking zal vermoedelijk steeds vaker via gemeenschappelijke programma's moeten worden gerealiseerd, hetzij door vermogens te verschaffen die het eigendom zijn van de NAVO en door haar worden gerund, hetzij door de resulterende nationale middelen door te spelen naar de strijdkrachten van lid- of zelfs Partnerstaten. Dat betekent niet dat het niet langer belangrijk is verschillende systemen interoperabel te maken. Als dat gebeurt met de bestaande, vaak zeer uiteenlopende defensiesystemen die het eigendom zijn van een aantal landen, levert het werkelijke militaire voordelen op. Maar als we alleen streven naar de interoperabiliteit van nieuwe systemen, dan verlengen we op een bepaalde manier de problemen waar we nu mee zitten.

Gemeenschappelijke programma's bieden de beste mogelijkheid om te zorgen dat de uitrusting van verschillende landen compatibel is, omdat die uitrusting in wezen dezelfde zal zijn. Bovendien voorzien de door de NAVO gemeenschappelijk gerunde vermogens de NAVO-bevelhebbers van middelen die hun direct ter beschikking staan. Ook voor de grotere landen worden de kosten van defensiematerieel zo langzamerhand exorbitant hoog - veel hoger dan die van vergelijkbare civiele goederen. Het is dus belangrijk nieuwe vormen van eigenaarschap te onderzoeken. Heeft het echt zin als kleine landen enorme bedragen investeren in de aanschaf van een klein aantal tanks, bijvoorbeeld? Zou het niet veel zinniger zijn, te denken aan gespecialiseerde aanschaf, het bijeenbrengen van een pool van materieel, en leasecontracten? Leasing is vaak een oplossing voor een van de lastigste problemen in de financiering van defensiematerieelprogramma's, namelijk dat er zo'n enorme investering op voorhand wordt gevraagd, wanneer de programma's in productie worden genomen. De omvang van die investering heeft iedere keer weer geleid tot een kleinere productielijn dan eigenlijk nodig was en dit leidde dan op zijn beurt weer tot hogere kosten per geproduceerd product. Dit is precies het omgekeerde van een schaalvoordeel.

Een ander vereiste voor verbetering is een hervorming van het Amerikaanse regime voor exportvergunningen en de overdracht van technologie. Ook de Amerikaanse wet zal daarvoor moeten worden aangepast. De directeuren van 39 Amerikaanse defensiebedrijven hebben hier recentelijk in een open brief aan president Bush op gewezen: "Er zijn grote wijzigingen in de Amerikaanse exportcontrole nodig om zorgen dat die zowel de huidige realiteit op de wereldmarkt reflecteert, als de eisen die het Amerikaans strategisch beleid eraan stelt. Wij moeten zorgen voor het succes van de zo belangrijke samenwerking en interoperabiliteit tussen de VS en hun bondgenoten, zowel in vredestijd als tijdens een crisis." De Amerikaanse onderminister van buitenlandse zaken, Lincoln Bloomfield, heeft bovendien aangekondigd dat de Verenigde Staten binnenkort hun regime voor de exportcontrole totaal zullen herzien.

Op dit terrein kan Washington een aantal maatregelen nemen die verbetering kunnen brengen in de situatie. Het kan alle "eenvoudigere, snellere, en meer gebruikersvriendelijke" hervormingen volledig implementeren en versnellen. Het kan de herziening van de Munitions List versnellen en rigoureus proberen uit te voeren. De Munitions List is een overzicht van welk materieel en welke munitie in de Verenigde Staten moet worden geproduceerd. Het kan meer prioriteit geven aan vergunningen voor NAVO-agentschappen en ze sneller afhandelen. Het kan de hoogste prioriteit geven aan het verwerken van de vergunningen die nodig zijn om de aanschaf door de NAVO mogelijk te maken, van de artikelen die op de urgentielijst staan voor het nieuwe initiatief betreffende de vermogens dat tijdens de Top van Praag zal worden gelanceerd. Amerika gebruikt in het Joint Fighter Programma een mondiale projectlicentie om de internationale samenwerking te bevorderen. Deze aanpak zou ook voor de Praagse lijst kunnen worden gebruikt. De VS zijn al overeengekomen om voor Canada de beperkingen van de International Trafficking in Arms Regulations op te heffen. De onderhandelingen over een soortgelijke vrijstelling voor het Verenigd Koninkrijk, die op dit moment worden gevoerd, zouden ook met de andere Bondgenoten moeten beginnen. De VS kunnen ook waardering tonen voor het steeds multinationalere karakter van de Bondgenootschappelijke bewapeningssamenwerking en de transatlantische defensie-industrie, door onderhandelingen aan te gaan over een raamwerkakkoord met de zes Europese landen die "een intentieverklaring" hebben ondertekend om een grotere intra-Europese bewapeningssamenwerking te bevorderen.

Hoewel de NAVO-bewapeningsgemeenschap de afgelopen jaren uitstekend werk heeft gedaan om richting te geven aan het harmonisatiewerk, blijven landen hun nationaal beleid en eigen praktijken op dit gebied volgen. En de onderlinge verschillen zijn groot. Er moeten internationale procedures komen voor de aanschaf van materieel, zo dat allen die zich daarmee bezig houden - de specificatiebeschrijvers, de technisch tekenaars, de financiële en budgettaire deskundigen en de juridische experts - bij het zingen dezelfde bladmuziek voor hun neus hebben. Er wordt heel wat tijd en geld verknoeid bij gezamenlijke projecten aan leren samenwerken.

Hoewel defensie- en strijdkrachtplanning binnen het Bondgenootschap collectief gebeuren, is er geen vergelijkbaar planningssysteem voor de NAVO-bewapening. Het lidmaatschap van de NAVO brengt verantwoordelijkheden met zich mee. Het is vreemd dat terwijl die verantwoordelijkheden op het gebied van de defensieplanning wel collectief worden gedragen, de bewapeningsgemeenschap der lidstaten heeft getracht dat niet te doen. Die houding moet veranderen. We moeten naar een systeem, waarin de militaire vereisten van de NAVO-bevelhebbers maatgevend zijn voor de nationale bewapeningsplannen en intenties. Alleen op die wijze kunnen wij er voor zorgen dat de mannen en vrouwen die onze vrede, veiligheid en democratie verdedigen de beste instrumenten krijgen om hun werk te doen.

Robert G. Bell is adjunct secretaris-generaal bij de Divisie Defensieondersteuning van de NAVO. Hij heeft tot taak het NAVO-beleid en de NAVO-programma's te bevorderen voor de bewapeningssamenwerking. Voordat hij bij de NAVO kwam, was hij de bijzonder assistent van president Bill Clinton voor nationale veiligheidszaken, en als een van de hoogste directeuren van de Nationale Veiligheidsraad belast met defensiebeleid en wapenbeheersing.

...top...