Til NATO's hjemmeside
Til NATO nyt's hjemmeside
      Dette nummer: Sommer 2002 Tidligere numre  |  Sprog
Til NATO's hjemmeside
 Indhold
 Forord
 Resumeer
 Debat
 Nekrolog
 Boganmeldelse
 Interview
 Artikler
 Analyse
 Militære emner
 Statistik
 Bidragydere
 Links
 Næste nummer
Til NATO nyt's hjemmeside Kontakt redaktøren/abonnement Printervenlig version


Send denne artikel til en ven












































































































































Militære emner
Alliancen bør styrke sine kapaciteter

Store investeringer: Forsvarsudstyr er blevet enormt
dyrt langt dyrere end civile varer relativt set
(© Det amerikanske forsvarsministerium)

Robert G. Bell analyserer de udfordringer på våbensamarbejdsområdet, som Alliancen står overfor.

Da Lord Robertson overtog posten som NATO's generalsekretær i oktober 1999 sagde han, at han prioriterede tre områder særlig højt, nemlig "kapaciteter, kapaciteter og kapaciteter". Denne målsætning fik kraftig tilslutning, da forsvarsministrene på deres møde den 6. juni i Bruxelles erklærede, at de "ønskede at forsyne NATO med de kapaciteter, der var nødvendige for at kunne udføre hele spektret af dets opgaver". De var enige om, at medlemslandene derfor skulle være parat til at "tilpasse deres militære kapaciteter med henblik på at sikre, at de kan bidrage til at honorere de nye behov, herunder dem som skyldes terrorisme".

Det må siges at være håndfaste udtalelser, men alt for ofte samler kommunikeer, som er holdt i et højtlydende og deklaratoriske sprog, støv i arkiverne. Er de allierede virkelig parat til at opfylde deres løfter? Er de parat til på såvel anskaffelsesområdet som på andre områder at udvide deres nationale planer? Og er de for alvor parat til at anvende pengene på en bedre måde og finde midler til forsvaret, hvor der er behov for det? Svaret på disse spørgsmål vil afgøre NATO's fremtid.

DCI's afløser

Det er helt afgørende, at efterfølgeren til NATO's Forsvarskapacitetsinitativ (DCI), som blev vedtaget på Washington-topmødet i 1999, vil kunne udstyre NATO med de kapaciteter, der er nødvendige for at kune imødegå vore dages sikkerhedsmæssige udfordringer. Det er ikke det samme, som at DCI var en fiasko. DCI gjorde tværtimod en forskel og gav anledning til kærkomne forbedringer af Alliancens forsvarskapaciteter. Men det er som med et 1-1 resultat ved Verdensmesterskaberne: Det er ikke det værste resultat, men det er heller ikke tilfredsstillende.

NATO-landenes nationale materieldirektører er enige om, at indsatsen på DCI-området bør fortsætte helt frem til topmødet i Prag. Men de ser gerne, at det program, der skal følge efter, koncentrerer sig om ”et mindre antal afgørende kapaciteter”. Disse synspunkter blev reflekteret i forsvarsministrenes kommunike fra 6. juni, som gav Det Nordatlantiske Råd i opdrag at forberede anbefalinger om et ”nyt kapacitetsinitiativ”, som bygger på et ”mindre antal kapaciteter, som er vigtige for hele spektret af Alliancens opgaver”. For at sikre, at dette nye kapacitetsinitativ får større succes end det forrige, blev ministrene enige om, at det skulle bygge på ”principielle nationale tilsagn med fastlagte måldatoer”. Det nye initiativ skal fremme ”anskaffelse af udstyr på samarbejdsbasis og fælles og multinational finansiering”.

Disse beslutninger udgør en vigtig og værdifuld politisk hensigtserklæring. Udfordringerne frem til Prag-topmødet ligger i at omsætte dem i ægte programmer med bid i. Disse "principielle nationale tilsagn" skal følges op af specifikke løfter om finansiering, som bygger på tilstrækkelige ressourcer på de nationale forsvarsbudgetter.

Hvilke programmer vil disse principielle nationale tilsagn være rettet mod? Den korte liste kunne helt enkelt udpege de centrale kapacitetsområder, som skal behandles og forhåbentlig være mere præcis ved specifikt at udpege forsvarsprojekter og forsvarssystemer. For eksempel er ministrene allerede i nogle tilfælde enedes om, at NATO har brug for Allieret Jordovervågning, som ejes og opereres i fællesskab. Der er nu en chance for at søge klare finansieringstilsagn til at vedtage dette projekt, også selvom man endnu ikke kender de fulde omkostninger ved programmet.

Grundlæggende spørgsmål

Om NATO's forsvarskapaciteter vil blive styrket eller ej afhænger i vid udstrækning af, om vores våbenproducenter kan udnytte forandringens og innovationernes vinde og fremstille flere, bedre og - hvor det er muligt - billigere forsvarskapaciteter. Vores rustningsmiljø må kunne vide, hvad vores politiske herrer ønsker, at nutidens og fremtidens generationer af forsvarsudstyr skal kunne. Det giver ikke mening at fremstille store mængder af kampvogne, hvis for eksempel en storkrig virker usandsynlig. I den forbindelse eksisterer der allerede en overordnet ramme, nemlig Alliancens Strategiske Koncept, og NATO's militære myndigheder spiller en uvurderlig rolle i NATO's specialiserede våbenkomiteer ved at yde rådgivning om militære behov. Ikke desto mindre er det nødvendigt at forholde sig til spørgsmålet om det fremtidige forhold mellem USA og dets canadiske allierede.

Et spørgsmål vedrører tendensen inden for fremtidens forsvarsudgifter. Før der bliver skabt et nyt, specifikt initiativ, er det vigtigt at forstå, hvilke ressourcer der vil stå til rådighed til forsvaret. Uden en sådan forståelse er der risiko for, at øvelsen kun bliver teori. De europæiske allierede anvender tilsammen mange penge på forsvar (over 150 mia. $ om året), men en af de vigtigste årsager til det transatlantiske skel i forsvarskapaciteter er den voksende forskel på størrelsen af våbenproduktionen. Europas forsvarsudgifter har i det forgangne årti ligget på ca. 60% af dem, USA anvender, men europæisk forskning og udvikling af militæret har kun ligget på en fjerdedel af det amerikanske. Og ifølge visse beregninger har de kun ligget på en ottendedel per soldat. Derudover kommer udbyttet af denne investering til at ligge endnu lavere, fordi investeringerne er spredt ud på forskellige suveræne stater og deres respektive forsvarsmiljøer.

Vi har brug for et system, som sikrer, at NATO-chefernes militære behov kan slå igennem på nationale materielplaner og intentioner på en passende måde
Et andet grundlæggende spørgsmål vedrører den måde, de canadiske og europæiske allierede betragter deres fremtidige militære operationelle partnerskab med USA på. Ønsker de at være fulde partnere med USA på alle de former for krigsføringskapaciteter, som nu forbindes med højintensitetskonflikter? Ønsker de at drage nytte af og købe sig ind i den militærteknologiske revolution (”revolution in military affairs”) og oprette styrker, som på koalitionsbasis kan fungere på linje med de amerikanske i højintensive, højteknologiske, vidtrækkende ekspeditionsoperationer? Eller vil Canada og Europa muligvis i mangel af bedre ende med at vælge de langt mere beskedne (og knapt så dyre) krisestyrings- og fredsbevarelsesopgaver, inklusive genopbygning efter en konflikt? Jeg håber, de vælger førstnævnte. USA har brug for allierede, som foruden militær styrke har politisk og økonomisk styrke. Den transatlantiske akse, som NATO bygger på, bør afbalanceres langs hele aksen. Balance og styrke er indbyrdes forbundet. Lord Robertson udtrykte det på den måde, at hvis NATO ikke bliver moderniseret, vil det blive marginaliseret. Og for at skabe denne balance vil mange flere allierede skulle øge deres forsvarsudgifter.

I hele sin historie har NATO kæmpet for at skabe en kollektiv, konventionel forsvarskapacitet, som er de enkelte medlemslandes bidrag værdig. Alt for ofte har helheden imidlertid været mindre værd end summen af delene. En af årsagerne har været et utilstrækkeligt samarbejde blandt de allierede inden for forskning og udvikling. I dag er der fortsat store mangler i de kapaciteter, som er nødvendige for at gennemføre Alliancens strategi fuldt ud. Disse mangler viste sig ubønhørligt i luften over Kosovo og - efter 11. september 2001 - i den amerikansk ledede kampagne i Afghanistan. Men i modsætning til tiden under Den Kolde Krig kan vi ikke vende os mod atomvåbnene som kompensation i kampen mod det 21. århundredes nye udfordringer mod sikkerheden.

Forbedringer

En af de ting, som NATO kan gøre er at forbedre interoperabiliteten og standardiseringen. Alliancen er allerede kommet langt inden for begge, når det gælder materiel planlægning og doktrin. Men på forsvarsmaterielområdet er der langt mellem succeserne. Interoperabilitet på materielområdet betyder evnen til at få forskellige områder til at arbejde sammen. Materiel standardisering betyder enhver bestræbelse på at udvikle fælles systemer, som er ens med hensyn til form, brug og funktion. Ifølge forsvarsanalytikeren Thomas Callaghan er ”interoperabilitet det, vi gør med de midler, vi har til rådighed. Standardisering er det, vi gør for at undgå at få problemer i fremtiden”. Standardiserede våben er i udgangspunktet interoperable, mens ikke-standardiserede våben først skal gøres interoperable. Fordelene ved standardisering, både militære og økonomiske, kan findes i stordriftsfordelene og lavere enhedspriser.

Selvom det at gøre forskellige systemer interoperable fortsat er et af de vigtigste mål for NATO's samarbejde på våbenområdet, hvilket DCI også afspejler, er den grundlæggende opgave for NATO's materielgrupper at styrke forsvarskapaciteterne. Sådanne forbedringer vil i stigende grad ske gennem fælles programmer, hvilket enten kan ske ved gennem fællesejede og fællesopererede kapaciteter eller ved at sprede de opnåede nationale aktiver på medlemslandenes væbnede styrker (måske også partnerlandene). Det bør ikke mindske betydningen af at gøre de forskellige systemer interoperable. Hvis det sker for de endog meget forskellige forsvarssystemer, som medlemsstaterne har, kan det skabe store militære fordele. Men hvis vores mål kun er at skabe interoperabilitet for nye systemer, vil vi på en måde forlænge de problemer, som vi har i dag.

Fælles programmer giver de bedste muligheder for at skabe overensstemmelse mellem det udstyr, som de forskellige medlemslande har, fordi dette udstyr i bund og grund vil være det samme. Desuden stiller NATO’s fællesopererede kapaciteter umiddelbart aktiver til rådighed for NATO-cheferne. Men selv for større lande vil forsvarsudstyr blive eksorbitant dyrt og langt dyrere end civile varer, også hvis man ser relativt på det. Det er derfor vigtigt at analysere nye ejendomsformer. Giver det virkelig mening, at små lande investerer enorme summer i anskaffelsen af begrænsede mængder f.eks. kampvogne? Ville det ikke være fornuftigere at åbne muligheden for specialisering i anskaffelser, hvor flere lande kan samle udstyr, og hvor landene kan lease dette udstyr? Leasing kan være en løsning på et af de vanskeligste problemer, der ligger i finansiering af forsvarsudstyrsprogrammer, nemlig at det er nødvendigt med store forhåndsinvesteringer, når programmerne skal sættes i produktion. Størrelsen af investeringerne har gang på gang ført til en mindre produktion end den påkrævede, hvilket til gengæld har ført til højere enhedspriser. Dette er lige det modsatte af stordriftsfordele.

En anden forudsætning for fremskridt er en reform af de amerikanske regler vedrørende eksportlicenser og teknologioverførsel og det lovgrundlag, de bygger på i USA. De administrerende direktører fra 39 amerikanske forsvarsvirksomheder gav udtryk herfor, da de for nylig i et åbent brev til præsident George Bush skrev: "Det er nødvendigt at gennemføre omfattende forandringer af det amerikanske eksportkontrolregime for at sikre, at det afspejler virkeligheden på det eksisterende globale marked såvel som strategiske politiske behov... Vi må være sikre på, at det afgørende samarbejde og interoperabiliteten mellem USA og dets allierede fungerer både i fredstid og under kriser." Derudover har den amerikanske viceudenrigsminister Lincoln Bloomfield udtalt, at USA snart vil indlede en omfattende gennemgang af regelkomplekset for eksportkontrol.

Washington kan gøre flere ting for at forbedre situationen. Man kan fremskynde og fuldt ud gennemføre alle igangværende reformer, der skal sikre ”forenkling, hurtighed og brugervenlighed”. Man kan fremskynde og konsekvent gennemføre gennemgangen af de ammunitionslister, som drejer sig om, hvilket udstyr og hvilken ammunition, som skal fremstilles i USA. Washington kan også prioritere at give de nødvendige licenser til støtte for Alliancens anskaffelser af de emner, der er særligt fremhævede i det nye kapacitetsinitiativ, som vil blive fremsat på Prag-topmødet. USA anvender således i sit Joint Strike Fighter-program en global projektlicens med henblik på at fremme internationalt samarbejde, og denne tilgang kan lige så godt bruges i forbindelse med Prag-listen. USA har allerede undtaget Canada fra begrænsningerne i reguleringen vedrørende international våbenhandel, og forhandlinger om undtagelse med Storbritannien, som skrider fremad, bør udvides til andre allierede. USA kan også anerkende den mere og mere multinationale karakter af Alliancens våbenproduktion og transatlantiske forsvarsindustri og indgå en rammeaftale med de seks europæiske lande, som har underskrevet en hensigtserklæring for at fremme våbensamarbejdet i Europa.

Selvom NATO's materielgrupper har udført storartede bestræbelser på at frembringe retningslinjer til harmonisering af anskaffelsesmetoder, forfølger landene fortsat nationale politikker og praksiser på dette område, som varierer stærkt fra det ene område til det andet. Der bør etableres internationalt anerkendte tilgange vedrørende anskaffelser, således at alle de, som er involveret i anskaffelser lige fra dem, der fastsætter specifikationerne, over dem, der udformer de tekniske forhold og til de finansielle og budgetmæssige eksperter og retlige eksperter synger den samme sang. Der er spildt megen tid og mange penge på fælles projekter, som kun har resulteret i, at man har lært, hvordan de andre gør.

Selvom forsvars- og styrkeplanlægning gennemføres kollektivt i Alliancen, er der ingen tilsvarende materielplanlægningssystem. Tidligere forsøg på at etablere et sådant system led skibbrud. Med NATO-medlemskab følger ansvar, og det er bemærkelsesværdigt, at mens dette ansvar bæres kollektivt inden for den generelle forsvarsplanlægning, er det lykkedes for medlemslandenes materielgrupper at slippe herfor. Vi har brug for et system, som sikrer, NATO-chefernes militære behov kan slå igennem på nationale materielplaner og intentioner på en passende måde. Kun derved kan de mænd og kvinder, som forsvarer vores fred, sikkerhed og demokrati, få de bedste redskaber på jobbet.

Robert Bell er assisterende generalsekretær i NATO's Afdeling for Forsvarsstøtte og har ansvar for at fremme samarbejdet om materielpolitikker og programmer i NATO. Før han blev ansat i NATO, var han særlig rådgiver for præsident Bill Clinton for nationale sikkerhedsforhold og overordnet direktør for forsvarspolitik og våbenkontrol i Det Nationale Sikkerhedsråd.

...Til top...