Til NATO's hjemmeside
Til NATO nyt's hjemmeside
      current issue: summer 2002 previous issues  |  language
Til NATO's hjemmeside
 Indhold
 Forord
 Resumeer
 Debat
 Nekrolog
 Boganmeldelse
 Interview
 Artikler
 Analyse
 Militære emner
 Statistik
 Bidragydere
 Links
 Næste nummer
Til NATO nyt's hjemmeside Kontakt redaktøren/abonnement Printervenlig version


Send denne artikel til en ven







































































































































Alliancen forynges

USA slår tilbage: Den amerikanske beslutning om reelt at
gå enegang i Afghanistan har ført til frygt for, at
Alliancen er ved at blive marginaliseret
(© Det amerikanske forsvarsministerium)

Ifølge Guillaume Parmentier er det nødvendigt for NATO at koncentrere sig om de militære kapaciteter og sikre, at der skabes et mere ligeligt forhold mellem USA og de andre allierede.

I kølvandet på angrebene på USA den 11. september og den efterfølgende krig mod terrorisme er der endnu en gang sat fokus på diskussionen om, i hvilken retning NATO bevæger sig. Selvom et land, nemlig USA, af strategiske årsager dominerede Alliancens militære struktur i mere end 50 år, er situationen helt anderledes i dag. Nu er det for alvor op til Europa og USA at dele risici ved og ansvar for sikkerheden. Hvis det ikke sker, og Alliancen ikke reformeres i bund, kan man forestille sig, at USA vil vælge at gennemføre fremtidige operationer alene, forbigå NATO og dermed undergrave institutionen.

NATO viste med sine handlinger i det tidligere Jugoslavien, og især i Bosnien-Hercegovina, at organisationen i 1990'erne havde en central betydning for sikkerheden i Europa. Ikke desto mindre synes kampen mod al Qaida og teleban-regimet i Afghanistan at have givet kritikken af amerikansk enegang næring, som første gang blev udtrykt under Kosovo-kampagnen. Det skyldtes, at USA valgte at sammensætte en ad hoc-koalition til at udføre kampagnen, snarere end at gøre brug af Alliancens ressourcer, også selvom NATO umiddelbart efter angrebene den 11. september havde taget det historiske skridt at aktivere Artikel 5 i Washington-traktaten, som er dens bestemmelse om kollektivt forsvar.

Man bør ikke overdrive omfanget af den krise, som den amerikanske aktion i Afghanistan udløste. Begivenhederne den 11. september var, når alt kommer til alt, et direkte angreb på amerikansk territorium, og at kampagnen mest var en amerikansk kampagne, var blot et udtryk for det. Derudover fandt kampagnen sted langt fra Vesteuropa under vilkår, som de europæiske allierede ikke var udstyret til, og hvor USA besad kapaciteter som ingen andre havde. Alligevel har den amerikanske beslutning om at gå enegang bestyrket indtrykket af, at USA i stigende grad er ligeglad med NATO og ført til frygt for, at Alliancen er ved at blive skubbet ud i kulden.

Eksistentielle spørgsmål

Denne følelse dukkede for første gang op under Kosovo-kampagnen, da det stod klart, at "multinational" planlægning af operationer slet ikke var, hvad det gav indtryk af. Således blev Operation Allied Force ikke planlagt i SHAPE (hovedkvarteret for de allieredes styrker i Europa), men i den amerikanske Europa-kommando. Daværende øverstbefalende for de allierede styrker, general Wesley Clark, traf sine beslutninger med hjælp af en lille gruppe officerer, som for langt de flestes tilfælde kom fra den amerikanske kommando. Først efterfølgende kom den multinationale godkendelse fra NATO's Militærkomite og Det Nordatlantiske Råd. Denne fremgangsmåde havde været accepteret af europæerne under Den Kolde Krig på grund af det altoverskyggende ønske om at bevare størst muligt amerikansk engagement i Europa. Men nu, hvor interventionen i det tidligere Jugoslavien ikke handlede om forsvar af Alliancens territorium, var det svært at forsvare manglen på multinational planlægning.

Mange europæere føler sig ubehageligt til mode ved denne grundlæggende amerikanske holdning til NATO. Det er uklart, om NATO er USA's særligt udvalgte institution, eller om landet generelt foretrækker at danne ad hoc-koalitioner og kun anvende NATO, når de amerikanske ledere synes, det er belejligt. Denne udvikling er meget forskellig fra situationen i begyndelsen af 1990'erne. Dengang ønskede USA at anvende NATO til alle krisestyringsoperationer, mens Frankrig var tilhænger af ad hoc-koalitioner. Da de to lande opdagede, at NATO i realiteten var en multilateral organisation med al den kontrol det indebærer fik det dem til i vid udstrækning at vende op og ned på deres tidligere holdninger.

Et område, der trænger til reform, er forbindelsen mellem NATO's politiske og militære gren. Som det er nu, er afstanden mellem de to for stor, hvilket skyldes udviklingen under Den Kolde Krig. Kosovo-kampagnen afslørede dette med al tydelighed. Selvom Det Nordatlantiske Råd faktisk handler som et multilateralt organ, har det koncentreret sig om politiske spørgsmål. Alle de allierede, som er parat til at løbe en risiko ved en militær aktion, bør også have direkte indflydelse på og kontrol over operationerne. Det er også nødvendigt at sikre, at Alliancens militære bekymringer høres ordentligt af de politiske myndigheder.

Ifølge Washington-traktaten var Det Nordatlantiske Råd tænkt som Alliancens eneste politiske myndighed og Militærkomiteen som den højeste myndighed for alle militære spørgsmål. Formanden for Militærkomiteen skulle efter de oprindelige planer være forbindelsesled mellem de to organer. Han var toppen af Alliancens militære hierarki, hvilket skulle sikre en ægte multilateral tilgang til militære spørgsmål. Men beslutningen om at oprette en øverstbefalende, som blev lagt i hænderne på en amerikansk officer, med to kasketter, nemlig både som øverstbefalende for de allierede styrker i Europa (SACEUR) og som USA's øverstbefalende i Europa (USCOMERU), placerede ikke kun denne officer over alle andre, inklusive de nationale repræsentanter i Militærkomiteen, men gav ham også ansvaret for to kommandolinjer, nemlig USA's og NATO's. Derudover skærpes en mulig interessekonflikt, fordi USCOMEUR's geografiske ansvarsområde er større end SACEUR's. Af ovenstående grunde kan Alliancens virkelige militære leder i vid udstrækning handle uden politisk kontrol.

NATO's fremtid ligger ikke politiseringen, men i militariseringen.

Det er kun Militærkomiteen, som har virkelig legitimitet i militære spørgsmål, fordi den repræsenterer alle medlemslande. På den måde bliver politiske beslutninger omsat til militær terminologi, og politiske ledere gøres bekendt med militærets overvejelser. Hvis man gav formanden magt, kunne man igen give ham rollen som forbindelsesled til Det Nordatlantiske Råd. Behovet for at forny forholdet mellem Det Nordatlantiske Råd og kommandoerne gennem Militærkomiteen er langt vigtigere nu, hvor NATO ikke er snævert rettet mod territorialforsvar og medlemmernes nationale integritet. Fremkomsten af nye opgaver og den øjensynlige vilje til at dele risici og ansvar gør multilateral politisk kontrol endnu vigtigere. Med henblik herpå bør forholdet mellem Det Nordatlantiske Råd og de militære strukturer reorganiseres inden for en hierarkisk ramme, som sætter politisk myndighed højest, hvilket er naturligt for demokratiske lande. En sådan reform vil give Det Nordatlantiske Råd større tillid til NATO's militære del og i den proces give Militærkomiteen tilstrækkelig manøvreplads til at udføre militære operationer.

To mulige retninger

NATO befinder sig i dag ved en skillevej med efter min mening to veje. Den første, som er den, der giver mindst modstand, er en politisk option, som stille og roligt vil føre til Alliancens forfald. Den anden option kræver fornyet militarisering af Alliancen med henblik på at udnytte NATO's allerede eksisterende relative fordel og enestående karakteristika. Jeg foretrækker den anden.

Hvis de allierede ikke passer på, og hvis USA ikke længere betragter NATO som den foretrukne institution til politisk og militært engagement i Europa, er der fare for, at Alliancen kun bliver et forum for diskussion og en kilde til nyttige og interessante analyser i lighed med OECD (Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling i Europa) eller, på det sikkerhedspolitiske område, OSCE (Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa). Men på den måde ville NATO gradvist miste sin enestående og særlige karakter som militær organisation og blive en snakkeklub med risiko for at miste indflydelse til OSCE eller måske endda EU.

Faren ved at bevæge sig ud ad denne vej bliver tydeligere i takt med, at Alliancen udvides. Det skyldes, at militæret i mange af de lande, som ønsker at blive medlem af NATO, er dårligt udstyret, hvorfor deres praktiske bidrag til Alliancens samlede kapaciteter vil være minimale.

Den anden vej indebærer, at der fokuseres på de kvaliteter, som NATO allerede besidder. Der er ingen organisation, der kan konkurrere med Alliancen på følgende områder: kommando, kontrol, kommunikation, computer, efterretninger, overvågning og recognoscering (C4ISR), monopol for det sprog, der anvendes som internationalt kommunikationsmiddel og multinationale procedurer inden for militære spørgsmål. Alliancen har også evnen til at dele aktiver - både fælles aktiver og de nationale aktiver, som er tilmeldt NATO. I fremtiden bør Alliancen derfor koncentrere sig om sine krisestyringsfunktioner og gennemføre de interne forandringer, der er nødvendige, for at disse opgaver kan udføres effektivt.

Hvis NATO skal omdannes til et effektivt multilateralt militært instrument i hænderne på medlemslandene, er det uomgængeligt at gennemføre to reformer: For det første bør den geografiske inddeling af kommandoer ophæves til fordel for en funktionel opdeling. For det andet bør der skabes plads til at udvikle en europæisk forsvarspolitik.

Den geografiske inddeling af kommandoerne var det naturlige svar på den trussel, som de allierede stod overfor under Den Kolde Krig. Men efter Den Kolde Krigs afslutning har truslen ændret karakter, og den er blevet sværere at retfærdiggøre. Hvad værre er, så hindrer den en hurtig mobilisering af aktiver, der hører under forskellige kommandokæder. Hvis disse problemer skal løses, bør kommandostrukturen gøres mere fleksibel. Atlanterhavskommandoen kunne således ændres i retning af kontrol af indsættelser til vands og i luften og SHAPE i retning af kontrol af indsættelser i luften og på landjorden. Den første kommando kan lægges i hænderne på en amerikaner, fordi USA har klar overlegenhed på dette område, mens en europærer kunne have den operationelle kommando over den anden, fordi europæerne naturligt nok er bedre udstyret i Europa. Hvis man satte en europæer i spidsen her, kunne det også lette integrationen af et europæisk forsvar i NATO.

Under Den Kolde Krig delte de europæiske NATO-medlemmer ønsket om at sikre, at USA engagerede sig maksimalt i enhver konflikt. På den ene side kunne USA alene afskrække Sovjetunionen. På den anden side var USA ikke direkte truet på grund af sin geografi. Derimod kunne europæerne ikke vælge, om de ville inddrages i en mulig konflikt eller ej. For at undgå amerikansk isolationisme, søgte NATO's europæiske medlemmer at forankre USA i Europa og tvinge det til at opfylde sine politiske og moralske forpligtelser ved at give det det største militære ansvar i Alliancen.

Nu, hvor der er gået mere end ti år, efter Den Kolde Krig sluttede, er det på tide, at disse holdninger ændres, og at europærerne tager større ansvar for deres sikkerhed. Der er dog en afgrundsdyb kløft mellem kapaciteterne i USA og hos de europæiske allierede. Derudover fortsætter forskellen i forsvarsudgifter mellem de to sider af Atlanten med at øges. Europæerne må, hvis de skal overvinde denne stadigt voksende budget- og kapacitetskløft, snarest øge deres indbyrdes samarbejde.

Skabelsen af en europæisk sikkerheds- og forsvarsidentitet kan imidlertid ikke ses isoleret fra en reform af NATO. På baggrund af behovet for at dele risici og ansvar er det frem for alt i Alliancens interesse at styrke den europæiske identitet inden for den. Det gælder ikke mindst, fordi en koordineret europæisk position ville lette den politisk sammenhold væsentligt. Det er afgørende, at Den Europæiske Union kan gøre brug af NATO's aktiver for det tilfældes skyld, at USA vælger ikke at deltage i en operation. Så længe SACEUR er amerikaner er det nødvendigt for den europæiske vice-SACEUR at kunne påtage sig det fulde ansvar for europæisk ledede operationer. Hvis det skal lade sig gøre, skal vice-SACEUR's ansvar øges. En militær leder kan ikke påtage sig kontrollen over en organisation, der er så kompleks som NATO, under en krise uden at have haft den daglige kommando i fredstid.

Hvis europæerne var bedre til at samarbejde, blev det også lettere at forene behovene i en eksisterende organisation med dens strukturer og arrangementer med behovene i ad hoc-koalitioner (coalitions of the willing). Sådanne koalitioner kunne omfatte lande uden for Alliancen, ligesom Partnerskab for Fred. En inddragelse af Rusland kunne således lette dets tilnærmelse til NATO. I den forbindelse er det værd at huske, i hvor høj grad samarbejdet om krisestyringsoperationer på Balkan har bidraget til at forbedre forholdet mellem NATO og Rusland.

Forholdet mellem NATO og Rusland er også forbedret bemærkelsesværdigt i kølvandet på angrebene den 11. september. Oprettelsen af NATO-Rusland Rådet i maj udgør et stort skridt i den rigtige retning og vil være vigtig, når relationen skal styrkes, uden at Rusland opnår veto over fremtidige NATO-handlinger. Dette samarbejde kan dog udstrækkes fra det politiske til det militære, inklusive planlægning. Fra dette synspunkt er hyppige og gentagne fælles øvelser helt nødvendige.

Det paradoksale er, at NATO's fremtid ikke ligger i politiseringen, men i militariseringen. Omfanget af Alliancens aktivitet kan ikke begrænses til generelle politiske diskussioner af større europæiske sikkerhedspolitiske spørgsmål. NATO vil derimod skulle vise, hvor uundværlig det er for euro-atlantisk sikkerhed, hvis dets medlemsstater investerer i sine militære kapaciteter og får det meste ud af disse kapaciteter under virkelige kriser. Udfordringen for NATO i dag består i at sikre, at en udvidet Alliancen bevarer sine militære kapaciteter og ikke udvikler sig til et diskussionsforum.

Guillaume Parmentier leder Centre franais sur les Etats-Unis på Institut franais des relations internationales i Paris. Han har skrevet "Reconcilable Differences, US-French Relations in the New Era (Brookings Institution Press, Washington, 2000) sammen med Michael Brenner.

...Til top...