Til NATO's hjemmeside
Til NATO nyt's hjemmeside
      Dette nummer: Sommer 2002 Tidligere numre  |  Sprog
Til NATO's hjemmeside
 Indhold
 Forord
 Resumeer
 Debat
 Nekrolog
 Boganmeldelse
 Interview
 Artikler
 Analyse
 Militære emner
 Statistik
 Bidragydere
 Links
 Næste nummer
Til NATO nyt's hjemmeside Kontakt redaktøren/abonnement Printervenlig version


Send denne artikel til en ven






















































































































































Plus ça change

Günther Altenburg analyserer, hvordan NATO historisk har håndteret kriser, og giver sin vurdering af, hvordan det påvirker den aktuelle debat om Alliancens modernisering.


Rådsmøde: Diskussioner om NATO's politik og strategi er
ikke uvelkomne forstyrrelser, men selve kernen i Alliancen
(© NATO)
"NATO, hjørnestenen i vores udenrigspolitik, har ikke tilpasset sig de ændrede strategiske og politiske forhold. Medmindre landene i den nordatlantiske gruppe sætter sig klare mål, vil NATO være dødsdømt."

"Den Atlantiske Alliance befinder sig i de tidlige faser af noget, der kan være en dødelig sygdom. Alliancen har haft problemer mange gange tidligere, men disse er de hidtil værste."

"NATO er i en dyb, varig krise, og vil muligvis ikke engang overleve dette årtis afslutning."

Hvis man tror, at disse udtalelser stammer fra tiden efter 11. september, tager man fejl. De er fremsat inden for en 30-årig periode. Det første er en beklagelse fra Henry Kissinger og stammer fra 1961. Det andet citat er fra Economist, som i 1982 mente, at NATO befandt sig i terminalfasen. Og den sidste dystre forudsigelse er fremsat i 1984 af Christoph Bertram, som har været leder af det prestigefyldte International Institute for Strategic Studies.

Hvorfor gik ingen af disse eller andre dystre forudsigelser i opfyldelse? Fordi Cassandra'erne begik en helt almindelig fejl i vurderingen af Den Atlantiske Alliance, nemlig at tolke uoverensstemmelser i Alliancen som udtryk for nedslidthed. Derfor blev legitim debat om den fremtidige kurs for Alliancen ophøjet til fundamental uenighed om dens værd. Men dette værd blev der dog aldrig sat alvorlig spørgsmålstegn ved. Nu, hvor NATO ruster sig til at imødegå en ny trussel - terrorisme - er det nyttigt at huske dette. Diskussioner om NATO's politik og strategi er ikke uvelkomne forstyrrelser, men selve kernen i Alliancen.

Militære dilemmaer: få midler, uensartede mål

Når man ser tilbage på Alliancens historie, kan man karakterisere den som en succes, forklædt som uafbrudt krise. Fra begyndelsen virkede forestillingen om en fast Alliance mellem Nordamerika og Europa usandsynlig. Og i forbindelse med underskrivelsesceremonien af Washington-traktaten i april 1949, noterede den amerikanske presse sig da også sarkastisk, at "ceremonien var mere spektakulær end selve handlingen". Således så man på det dengang. Og det amerikanske udenrigsministeriums orkester syntes at understrege det, da det spillede George Gershwins "I Got Plenty of Nothing".

Når man ser tilbage på Alliancens historie, kan denne karakteriseres som en succes forklædt som uafbrudt krise

Gershwins melodi lod til at karakterisere NATO's militære dimension. De allierede syntes at udvikle en evne til aldrig at leve op til de mål, de satte sig selv - en udvikling som startede med de ambitiøse Lissabon-styrkemål fra 1952. For mange skeptiske iagttagere, repræsenterede NATO's manglende evne til at få mål og midler til at mødes en iboende fiasko for Alliancen. NATO's militære strategi fik samme dom. Eftersom Alliancens militære strategi var et kompromis mellem modsatrettede interesser hos de allierede og begrænsede militære midler, blev alle reformer indledt med en smertefuld debat. Således diskuterede de allierede i syv år, om de skulle følge USA's ønske om at skifte fra strategien om massiv atomar gengældelse til et "fleksibelt gensvar", før ændringerne endelig blev vedtaget. Selv da var der transatlantisk uenighed om at tolkningen af denne strategi. Det var ikke overraskende, at mange forsvarseksperter mente, at NATO's strategi konstant var i krise.

Ikke desto mindre fungerede NATO's militære dimension. For selvom der var forskellige tolkninger og uenighed om strategierne og om, hvordan de skulle gennemføres, lykkedes det Alliancen at gøre det, der talte mest, nemlig at sende et budskab om, at Nordamerika og Europa betragtede sig som et samlet sikkerhedsrum. Det var det budskab, mere end nogen specifik ændring af strategien eller beslutning om anskaffelse, som bestyrkede NATO's mere generelle rolle som et politisk samfund, der var parat til at forsvare sig selv. Det var derudover lykkedes for NATO at skabe noget, som lå ud over en fælles forsvarsramme. Med oprettelsen af en integreret militær struktur skabte de allierede et militært kommandosystem, som havde stor indflydelse på udviklingen af de nationale styrker. Eftersom dette system byggede på frivillige bidrag, kunne intet land holdes ansvarlig, hvis det ikke levede op til bestemte forpligtelser. Ikke desto mindre vil ingen benægte, at den praksis, der gennem årene har udviklet sig med fælles planlægning, gennemgang og vurdering, har haft en betragtelig samlet betydning i harmoniseringen af de allieredes forsvarsplaner og forsvarspolitikker.

Politiske dilemmaer: solidaritet uden underkastelse

Det transatlantiske bånd, som er NATO's kerne, har også været genstand for konstant kritik. Amerikanske kritikere har fra begyndelsen advaret om, at hvis det ikke lykkedes for de europæiske allierede at øge deres forsvarsudgifter, eller hvis de ikke på anden måde bistod med at skabe en bedre balance i den transatlantiske sikkerhedsbyrde, risikerede de at miste USA's støtte, og Alliancen ville blive opløst. De europæiske allierede har til gengæld gentagne gange beskyldt USA for arrogant at forsøge at dominere NATO både politisk og militært. Og de hånede den amerikansk ambivalens over for europæisk integration: på det retoriske plan støttede USA et stærkere Europa, men når det kom til at give Europa større ansvar, foretrak USA den gammeldags måde med at lede alene. Gnidningerne var så dybe, at Frankrig forlod den militære struktur i 1966, hvilket afstedkom en større krise i NATO.

Men selv da gik livet videre. NATO flyttede fra Frankrig til Belgien. Og selvom Frankrig forlod den integrerede militære struktur, bevarede landet andre militære forbindelser, som hindrede, at det fjernede sig for meget fra de andre allieredes militære kulturer. Under alle omstændigheder bevarede Frankrig sin rolle som aktivt NATO-medlem. Ligeledes overvandt NATO den usikkerhed om den strategiske udvikling, som Frankrigs udmeldelse af den integrerede militære kommando var blevet et symbol på. Harmel-rapporten fra 1967, som fik navn efter den belgiske udenrigsminister, der ledte analysearbejdet, lancerede det dobbelte koncept med afskrækkelse og afspænding. Dermed blev der bygget bro mellem de allieredes holdninger til, hvilke muligheder og faldgruber der var ved at indlede et samarbejde med landene i Warszawapagten.

Da Sovjetunionen invaderede Afghanistan i 1979 indledtes en ny fase af Den Kolde Krig og endnu en transatlantisk kontrovers. Forskellen i synet på den sovjetiske trussel øgedes yderligere, da USA syntes rede til en mere konfrontationspræget linje, mens europæerne ønskede at bevare, hvad der var tilbage af afspændingen. Men på trods af vanskelighederne i det transatlantiske forhold overvandt Alliancen den krise, som i retrospekt var én af de alvorligste nogensinde, nemlig opstillingen af mellemdistance atomstyrker (INF) i Europa. Beslutningen, som blev truffet på baggrund af en uforsonlig sovjetisk oprustning med tilsvarende våben, fik konsekvenser, som i udgangspunktet var uforudsete: Under en overflade af en styrket følelse af usikkerhed og frygt for krig blev den offentlige opinion vakt, og en hidtil uset modstand opstod. For en demokratisk Alliance, som er afhængig af offentlig støtte, var det en ægte krise. Ikke desto mindre stod NATO fast i bevidstheden om, at dette spørgsmål var blevet en viljesprøve mellem USA og USSR, som Alliancen skulle vinde. Og det gjorde den. Selv dens forslag om en ”nulløsning” på opstillingen af INF (forslag om at ikke at opstille mod at Sovjetunionen fjernede sine tilsvarende våben), som indledningsvist blev gjort til grin af forsvarseksperter og fredsbevægelser, blev accepteret af Moskva.

NATO’s INF-beslutning kan, når man ser tilbage, betragtes som begyndelsen til enden på Den Kolde Krig. Selv da de allierede i mellemtiden bevægede sig i retning af den næste kontrovers vedrørende de amerikanske planer om et rumbaseret missilforsvar, havde den transatlantiske forbindelse vist sig at være bemærkelsesværdigt holdbar. Da Den Kolde Krig sluttede, hvilket ikke skete uden sværdslag om, hvorvidt Mikhail Gorbatjov var en ægte reformator eller ej, kunne Alliancen se tilbage på efterkrigstiden med en følelse af tilfredshed. Den havde skabt en ny, fornuftig tilgang til kontrol af konventionelle våben, og den havde på en gennemtænkt måde lettet samlingen af Tyskland, samtidig med at Moskva var blevet beroliget.

Dilemma efter Den Kolde Krigs afslutning: ligegyldighed eller engagement

Afslutningen af Den Kolde Krig skubbede Alliancen ud i en ny periode med usikkerhed, hvilket fik mange kommentatorer til at mene, at NATO's endeligt var en given ting. I fraværet af den sovjetiske trussel måtte Alliancen gå ind i terminalfasen. Men endnu en gang tog kritikerne fejl. Der var fortsat behov for Alliancen i det Europa, som opstod efter Den Kolde Krig - ikke kun som en kollektiv forsvarsorganisation, men som en organisation, der skulle håndtere sikkerheden i bredeste forstand. Efter Den Kolde Krig var der behov for en omfattende politisk-militær ramme med henblik på at lette Europas overgang til et "helt og frit" kontinent.

I løbet af ganske få år spillede NATO denne selvbestaltede rolle som ramme for forandring. Det vedtog en række politikker, som gjorde det lettere for Europa at klare udfordringerne i forbindelse med denne transformation. De allierede var naturligvis uenige om reformens omfang. Nogle foretrak, at NATO fortsat skulle være et passivt værn mod en tilbagevenden af en eller anden form for sovjetisk trussel. Andre ønskede, at Alliancen skulle spille en mere aktiv rolle i skabelsen af samarbejde med de tidligere fjender. Som tiden gik, blev der større enighed om en aktiv politik. Landene i Central- og Østeuropa krævede højlydt tættere forbindelser og pegede på, at der var et strategisk behov for, at Alliancen knyttede disse lande tættere til sig og bistod dem, når de skulle håndtere udfordringerne i overgangen fra kommunisme.

Men skulle samarbejde også indebære et tilbud om i sidste ende at blive medlem af NATO? Stillet over for dette spørgsmål, handlede Alliancen helt som den plejede: Efter en ophedet debat blev der langsomt skabt enighed og derefter vedtagett en plan for gennemførelsen af denne enighed. I 1997 inviterede NATO efter mange års smertefuld forberedelse tre tidligere Warszawapagt-lande til at blive medlem af NATO, hvilket var del af en gradvis proces, som ville føre til flere invitationer på et senere tidspunkt. På den måde ville udvidelsesprocessen skabe mulighed for flere invitationer, samtidig med at det gav ansøgerlandene tid til at forberede sig på medlemskab. Rusland blev sikret et særligt forhold til NATO, noget der aldrig blev sat spørgsmålstegn ved, selvom de allierede indledningsvis var uenige om omfang og dybde i et sådant forhold. På den måde spillede NATO en central rolle for Europas deling.

Den største krise efter Den Kolde Krig viste sig at blive krigene i forbindelse med Jugoslaviens opløsning. Til at begynde med indtog de allierede i NATO en forsigtig holdning overfor konflikterne i det sydøstlige Europa. De kunne ikke se, at der var nogen konkrete strategiske interesser på spil, og var usikre på konsekvenserne af et direkte militært engagement. Derfor var NATO's engagement begrænset og holdt sig til at støtte andre institutionelle aktører som FN uden at påtage sig nogen rolle selv. Men da krigene i det tidligere Jugoslavien trak ud, blev det klart, at denne minimalistiske strategi ikke holdt. Spændingerne voksede navnlig mellem USA og de øvrige allierede over, hvilken kurs man skulle følge. I 1994 karakteriserede New York Times de transatlantiske gnidninger som de værste siden Suez-krisen i 1956 og gav dermed udtryk for et udbredte indtryk, at en håndfuld krigsherrer fra Balkan kunne splitte en Alliance, som havde kunnet modstå presset fra Sovjetunionen. Der var ikke længere tid til at diskutere.

Ikke desto mindre overvandt NATO udfordringen fra Balkan, ligesom det havde overvundet tidligere udfordringer. De allierede blev til sidst enige om en hårdere linje, handlede med udgangspunkt heri og afsluttede krigen i Bosnien-Hercegovina (Bosnien). I begyndelsen af 1996 blev en NATO-ledet fredsbevarende styrke indsat, støttet af mange partnerlande. NATO har skrevet sig selv ind i historiebøgerne og lærebøgerne. Kun NATO med sine veletablerede politiske og militære mekanismer kunne gøre dette. Den indledende uenighed blandt de allierede om, hvordan man skal håndtere regionale konflikter, forsvandt i den blå luft. På grund af sine handlinger placerede NATO sig som Europas altoverskyggende fredsbevarer. Og ved samme lejlighed fik NATO besvaret et spørgsmål, som de allierede havde diskuteret i evigheder, nemlig om Alliancen kunne gå "out-of-area", dvs. uden for sine traditionelle forsvarsværker. Det kunne den.

Med sin vilje til at understøtte en fredsaftale for Bosnien gjorde NATO opgaven at skabe stabilitet i Sydøsteuropa til sin egen. Da Kosovo-krisen brød ud, havde Alliancen derfor praktisk taget intet andet valg end at engagere sig. Efter at alle de diplomatiske tiltag var blevet udnyttet, lancerede NATO en luftkampagne for at tvinge Beograd til at standse sin etniske udrensningspolitik. Endnu en gang blev offentlighedens vurdering forplumret af tilbøjeligheden til at se NATO i krise. Legitim kritik af, hvordan kampagnen blev gennemført - for stort amerikansk bidrag og for lille europæisk - dominerede NATO's image i offentligheden, så det vigtigste spørgsmål næsten druknede i debatten. NATO kom sejrrigt ud af konflikten og standsede dermed den største etniske udrensningskampagne siden Anden Verdenskrig.

NATO's indlæringskurve med hensyn til Balkan var stejl. Da der var risiko for, at Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien* ville blive opslugt af borgerkrig, reagerede Alliancen hurtigt. Den hurtige indsættelse af en NATO-styrke forebyggede en større opblussen og var med til at sætte landet på ret kurs. Denne konfliktforebyggende operation fortsatte uden større debat i Alliancen. Læren - at engagement bør vinde over ligegyldighed - var trængt ind. Derudover viste det sig, at den tætte koordination med EU var tegn på, at et andet spørgsmål, som havde forfulgt Alliancen i årtier, ville finde sit svar, nemlig om en adskilt Europæisk Sikkerheds- og Forsvarspolitik ville skade NATO. Oprettelsen af institutionelle forbindelser mellem EU og NATO afspejlede en fremspirende konsensus om, at NATO ikke kun havde råd til, men aktivt skulle tilstræbe et stærkere, mere sammenhængende europæisk bidrag.

Den nye udfordring: terrorisme

Hvad siger denne korte historie om NATO’s ”kriser” om Alliancens chance for at spille en meningsfuld rolle i terrorbekæmpelsen? Svaret rummer to led. For det første vil det lykkes NATO at udvikle nye strategier og politikker med henblik på at håndtere denne nye strategiske udfordring. Denne udfordring har vist sig at være alt for dramatisk til, at verdens mest magtfulde militære Alliance kan se bort fra den. Konturerne af NATO’s nye tilgang har allerede vist sig: et nyt forhold til Rusland, et nye militært koncept for forsvar mod terrorisme og en større vægt på håndtering af spredning af masseødelæggelsesvåben.

For det andet vil NATO, på trods af disse forandringer, ikke være i stand til at slippe af med sit image som en Alliance i krise. Som førhen vil kritikere forveksle debat med uenighed. De vil tolke uoverensstemmelse som optakt til katastrofe og ikke som en nødvendig forudsætning for forandring og tilpasning. De allierede kan ikke gøre ret meget ved det, måske bortset fra at undgå provokerende retorik, når de henvender sig til hinanden. Det er bedre at overlade det til udenforstående kritikere at vurdere Alliancen ud fra alen, der er så ambitiøse, at fiasko er uundgåelig.


Günther Altenburg er assisterende generalsekretær i NATO's politiske afdeling.

...Til top...

* Tyrkiet anerkender Republikken Makedonien ved dens forfatningsmæssige navn.