Analyse
En ny begyndelse

Paul Fritch vurderer fremtidsperspektiverne for det nye NATO-Rusland Råd.

"I begyndelsen af det 21. århundrede lever vi i en ny verden, hvor vi er nært forbundet med hinanden, og hvor hidtil usete nye trusler og udfordringer stiller krav om, at vi i stigende grad handler i fællesskab."
                            Topmøde-erklæring, Rom, den 28. maj 2002


Logikken bag de nye relationer mellem de NATO-allierede og Rusland kommer til udtryk i den enkle erklæring ovenfor. De 20 stats- og regeringschefer, som godkendte dette dokument, mødtes ikke som rivaler eller fjender, men som lige partnere i et nyt NATO-Rusland Råd, i hvilket de stod sammen mod vore dages trusler mod sikkerheden. Det er helt nyt.

I måneden efter topmødet har der været holdt adskillige møder på alle niveauer mellem NATO og Rusland: forsvarsministre, ambassadører, politiske rådgivere og eksperter. Der er oprettet fire nye arbejdsgrupper, og der har været indkaldt til ekspertmøder med henblik på at omsætte det politiske budskab fra Rom til praktisk samarbejde på centrale områder. Disse områder inkluderer blandt andet: terrorbekæmpelse, indsats til bekæmpelse af spredning af masseødelæggelsesvåben og deres fremføringsmidler, krisestyring og civil beredskabsplanlægning. Og selvom vi fortsat bakser med nye regler og procedurer for en helt ny struktur, er den politiske vilje, som førhen alt for ofte har manglet i dialogen mellem NATO og Rusland, er nu helt tydelig på alle niveauer. Vi har kun set begyndelsen på denne ambitiøse opgave, men der er gode muligheder for, at forholdet mellem NATO og Rusland tilføres nye kvaliteter.

Er det muligt, at NATO og Rusland bliver ægte partnere i indsatsen mod den moderne verdens trusler? Efter terrorangrebene sidste efterår bør spørgsmålet måske snarere være: Kan de allierede og Rusland tillade sig at udsætte dette partnerskab længere, se bort fra et stort og stigende antal fælles interesser til fordel for forældede stereotyper? De fly, som ramte World Trade Center og Pentagon den 11. september 2001, gik ikke kun ud over liv og ejendom. De ramte vores sjælefred, følelse af sikkerhed og livsstil. De afleverede højt og klart et budskab om, at vore dages (og morgendagens) trusler ikke er de samme som gårsdagens trusler, og at vi ikke længere kan føle os sikre bag kampvogne, missiler og mure. Dette budskab lød lige højt i Moskva, Bruxelles, London og New York.

Da Alliancen aktiverede Artikel 5 i Washington-traktaten den 12. september 2001 og dermed erklærede, at et angreb på USA var et angreb på alle allierede, sendte vi et stærkt budskab om beslutsomhed til terroristerne. Men vi sendte et lige så stærkt budskab til vores russiske partnere.

I mange år havde vi holdt fast ved, at "NATO og Rusland har fælles interesser", og at "NATO ikke er rettet mod Rusland". I mange år havde russiske ledere erklæret sig enig i disse udtalelser, hvorefter de var vendt hjem og havde forstærket billedet af en fjendtlig, aggressiv Alliance, som ønskede at "indkredse" og marginalisere Rusland. I 1999, da uenighederne om Kosovo-krisen førte til en formel afbrydelse af dialogen mellem NATO og Rusland, vakte dette billede af NATO som en fjende stor genklang i den russiske offentlighed og elite. Men da NATO den 12. september 2001 for første gang i sin 53-årige historie erklærede at være blevet angrebet, var fjenden ikke "den røde trussel" fra øst, men terrorismen (som også er udpeget som sikkerhedstrussel nr. 1 i Ruslands eget nationale sikkerhedskoncept). Rusland havde endvidere længe anklaget de udpegede forbrydere fra 11. september - al Qaida netværket og taleban-regimet i Afghanistan - for at bistå og radikalisere oprørsgrupper i Tjetjenien og for at give grobund for ustabilitet langs Ruslands sydlige grænse. Forestillingen om, at de to sider har en "fælles interesse", havde aldrig stået klarere.

Den fælles kamp mod terrorisme var en afgørende katalysator for den nye samarbejdsånd mellem de allierede og Rusland, men den var ikke den eneste fælles interesse. Regional ustabilitet, spredning af masseødelæggelsesvåben, transnational kriminalitet, massemigration, våben- og menneskehandel er blot nogle af emnerne på en lang liste. Alle disse udfordringer for det moderne samfund truer de allierede og Rusland lige meget. Nutidens Rusland er lige så afgørende for de allieredes sikkerhed med sit atomarsenal, 11 tidszoner, 150 mio. borgere og grænser, der strækker sig fra Kaukasus gennem Centralasien til Fjernøsten, som Sovjetunionen var det under Den Kolde Krig. Forskellen er, at udfordringen mod sikkerheden kun kan imødegås kollektivt - at "hidtil usete nye trusler og udfordringer stiller krav om, at vi i stigende handler i fællesskab", som vores stats- og regeringschefer udtrykte det.

Mens vi en gang var truet af Sovjetunionens militære magt, er truslen nu, at den russiske føderation kan blive svag og isoleret, at centralmagten kan miste kontrollen over atomare, kemiske eller biologiske våben eller materiale, at videnskabsmænd i Ruslands fjerntliggende regioner i desperation kan henvende sig til stater eller grupper, som ønsker at udvikle masseødelæggelsesvåben, i håb om et fast, vellønnet arbejde, at regional ustabilitet, både inden for Ruslands grænser og længere væk, kan udgøre frugtbar grobund for internationale terrorgrupper og kriminelle organisationer.

Dette princip er ikke helt nyt, og det er ideerne i topmødeerklæringen fra Rom heller ikke. Den vej, som tilbagelægges nu, blev i vid udstrækning anlagt i Den Grundlæggende Akt vedrørende Gensidige Relationer, Samarbejde og Sikkerhed, som stats- og regeringscheferne fra NATO-landene og Rusland underskrev i maj 1997. Og på de områder, hvor vi har måttet forene kræfterne, har vi også gjort det effektivt.

I næsten syv år har tusindvis af allierede og russiske soldater været indsat side om side under en enhedskommando med den fælles opgave at skabe fred og stabilitet på Balkan. Det var ikke nogen ubetydelig opgave. Og da den russiske atomubåd Kursk blev ødelagt af en torpedo, som fejlagtigt var blevet affyret i forbindelse med en øvelse, sank ned på bunden af Barentshavet, og alle 118 besætningsmedlemmer blev slået ihjel, var de allieredes reaktion hurtig og dybtfølt. De allieredes bistand i situationen gav forsøget på at finde mere formelle måder at samarbejde om eftersøgning og redning til søs større fremdrift. Og vi kunne naturligvis bruge Det Permanente NATO-Rusland Fællesråd forgængeren for NATO-Rusland Rådet til at udveksle synspunkter om en lang række sikkerhedspolitiske spørgsmål.

Det, der manglede i NATO-Rusland dialogen, var dog en ægte følelse af, at der var fælles mål og en følelse af uopsættelighed. Selvom der udvikledes et samarbejde om enkelte spørgsmål eller projekter - gerne vigtige som vores fælles indsats på Balkan - var det undtagelsen, snarere end reglen, og krævede en ekstraordinær anstrengelse. Begge sider betragtede instinktivt hinanden med mistro, og vores konsultationsstrukturer afspejlede dette.

Det Permanente Fællesråd (PJC) var det forum, hvor NATO og Rusland kunne mødes, men dens forretningsorden tilsikrede, at vi ville befinde os på betryggende afstand af hinanden. PJC var i bund og grund et bilateralt forum, hvor de allierede havde handlet deres positioner af med hinanden på forhånd, før de indledte en dialog med Rusland. Rusland brugte til gengæld PJC til at udtrykke utilfredshed med NATO's politik, f.eks. på udvidelsesområdet, uden at udvise ægte samarbejdsånd i forholdet til de allierede.

Vi er nu nået til det punkt, hvor det er muligt at opbygge et mere meningsfuldt samarbejde. En af de vigtigste årsager hertil er lederskiftet i Kreml. Da Vladimir Putin overtog det russiske præsidentembede i december 1999 var en af hans første udenrigspolitiske beslutninger at afslutte de årelange nedfrosne relationer mellem NATO og Rusland, som hans forgænger, Boris Jeltsin, havde indledt som svar på NATO's luftkampagne mod Jugoslavien. Præsident Putin har konsekvent forfulgt sin vision af Rusland som en "europæisk" magt, hvilket har været mødt af betydelig indenrigspolitisk skepsis. Retorikken med den "gode" (EU) og den "onde" (NATO) er nu væk. Putins vestvendte strategi rummer et ægte samarbejde med Vesteuropa og USA med henblik på at gendanne Ruslands politiske og økonomisk magt og effektivt imødegå langsigtede trusler fra syd og øst. Begivenhederne den 11. september 2001 gav ikke anledning til et radikalt kursskifte. De gav Putin anledning til at retfærdiggøre sine planer over for indenrigspolitiske kritikere og sætte skub i udviklingen af dem.

Sidste efterår fremsatte de allierede en lang række ideer om, hvordan vi bedst kan drage nytte af denne nye samarbejdsånd. Blandt de mest ambitiøse ideer var én om at ophæve PJC's stive og formalistiske struktur til fordel for et mere fleksibelt NATO-Rusland organ. I et sådant organ kunne de allierede og Rusland mødes som lige partnere på de områder, hvor de har fælles interesser og genoptage samarbejdet, før der var truffet nøglebeslutninger - at udføre fælles analyser af nye trusler, udvikle fælles holdninger og, hvor det er muligt, tage fælles beslutning og iværksætte fælles handlinger. Kort sagt at bevæge sig fra PJC's "19+1"-struktur til en samarbejdsramme "à 20".

Et samarbejde i rammen af 20 eller når der er truffet beslutning om udvidelse senere i år op til 28, giver os mulighed for at gøre brug af de enestående russiske kapaciteter, oplysninger og politiske perspektiver på en lang række spørgsmål også før, Alliancen har gjort sin holdning klar vedrørende et bestemt spørgsmål. Det er ikke ensbetydende med, at vi er enige om alting. Det betyder ikke, at NATO og Rusland ikke længere har mulighed for at handle uafhængigt dér, hvor vandene skilles. Men det betyder, at dér hvor vi kan udpege fælles interesser, dér hvor vi kan arbejde sammen, kan vi gøre det langt mere effektivt end førhen. Og i takt med at den gensidige tillid og antallet af fælles interesser vokser, vil denne fleksible ramme også vokse.

Selvom der er vigtige områder, hvor vi fortsat er uenige, kan det nye forum være med til at fremme en fælles forståelse gennem vedvarende kontakt og dialog på en måde, som kun kan bidrage til at fremme allierede værdier i Rusland og i russiske udenrigspolitiske beslutninger. Som Lord Robertson så ofte har sagt, er den virkelige forskel mellem "19+1" ikke et spørgsmål om matematik, men om kemi. I sidste ende er det holdninger og ikke strukturer, som afgør, om vi får succes eller ej. Også her er det lovende ud. Vi har ikke fået garanti for, at projektet vil lykkes, men vi har ikke råd til fiasko.

Paul Fritch arbejder med NATO-Rusland spørgsmål i NATO's Politiske Afdeling.