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Chapitre 9 : Ressources financées en commun : budgets de l'OTAN et gestion financière La gestion financière A l'OTAN, la gestion financière est conçue de manière que le contrôle final des dépenses soit exercé par les pays qui prennent en charge le coût de telle ou telle activité et soit soumis à un consensus. Ce contrôle peut s'exercer, à tous les niveaux de la prise de décisions, soit par des limitations générales, soit par des restrictions spécifiques. On peut, par exemple, imposer une limitation générale en prévoyant des ressources fixes ou des plafonds pour les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'équipement (conformément aux décisions du Bureau principal des ressources) ou les effectifs civils et militaires; dans les limites ainsi établies, les responsables du financement (le Secrétaire général, les Commandements stratégiques de l'OTAN, les Commandants subordonnés et les autres Chefs désignés d'organismes de l'OTAN) ont un certain pouvoir discrétionnaire en matière de propositions et de mesures budgétaires. Les restrictions spécifiques peuvent prendre de nombreuses formes allant de l'imposition de mesures d'économie particulières à l'immobilisation temporaire de crédits dans un but précis ou à des restrictions visant les transferts de crédits. Ces restrictions ou ces mesures peuvent être stipulées dans les conditions d'approbation du budget ou appliquées par les pays contributeurs dans le cadre d'interventions exceptionnelles pendant la phase d'exécution du budget. L'approbation des différents budgets peut être considérée comme la concrétisation des orientations - à caractère politique, organisationnel ou financier - que les pays contributeurs souhaitent mettre en œuvre. De telles orientations changent avec le temps, en réponse à l'évolution de l'environnement international et à la nécessité d'adapter en conséquence les structures et les tâches de l'Organisation. Ce processus d'ajustement dynamique suivi par l'Alliance au cours de ses cinq décennies d'existence explique dans une large mesure la diversité et le caractère décentralisé de la structure de gestion financière de l'OTAN. Aucun organisme n'exerce à lui seul un pouvoir de gestion direct sur les quatre principaux éléments de la structure financière de l'Organisation, à savoir le Secrétariat international (financé sur le budget civil), la structure militaire internationale (financée sur le budget militaire), le Programme d'investissement au service de la sécurité et les Organisations de production et de logistique spécialisées. Ces dernières se répartissent en deux catégories : celles qui sont financées selon des dispositions applicables à la structure militaire internationale; et celles qui relèvent de chartes fixées par le Conseil de l'Atlantique Nord et disposent de leurs propres Comités de direction et comités financiers et de sources de financement distinctes dans le cadre des budgets nationaux. La gestion financière des budgets proprement dits (les budgets civil et militaire) diffère de celle du Programme OTAN d'investissement au service de la sécurité. La diversité et le caractère décentralisé de la structure de gestion financière des budgets sont consacrés par un Règlement financier approuvé par le Conseil de l'Atlantique Nord. Ce Règlement, complété par des règles et procédures qui l'adaptent aux exigences propres aux divers organismes et programmes de l'OTAN, énonce les principes unificateurs de base autour desquels s'articule la structure financière globale. Le Règlement prévoit que chaque organisme de l'OTAN a son propre budget, libellé dans la monnaie du pays hôte, les conversions dans d'autres monnaies s'effectuant sur la base d'une unité de compte commune. Le budget est annuel et coïncide avec l'année civile. Il est préparé sous l'autorité du Chef de l'organisme OTAN concerné, examiné par un comité financier composé de représentants des pays membres contributeurs, qui en recommande l'approbation sur la base du consensus, et approuvé pour exécution par le Conseil de l'Atlantique Nord. Si un consensus n'a pu se dégager avant le début de l'exercice, le budget n'est pas approuvé, et les activités sont financées, sous la supervision du comité financier, au moyen de dotations provisoires ne devant pas dépasser le montant du budget approuvé pour l'exercice précédent. Ce régime peut s'appliquer pendant six mois, après quoi le Conseil est invité à décider, soit d'approuver le budget, soit d'autoriser la poursuite du financement provisoire. Cette mesure de circonstance, quoique rarement utilisée, renforce le principe du contrôle collectif des dépenses par les gouvernements, inhérent à l'exigence d'approbation unanime du budget par tous les pays membres contributeurs. Une fois le budget approuvé, le Chef de l'organisme OTAN est libre de l'appliquer en engageant des dépenses et en effectuant des paiements aux fins autorisées. Cette liberté est limitée, à différents niveaux, par les prescriptions du Règlement financier concernant, par exemple, le recours à des appels d'offres internationaux, à participation restreinte ou non, pour les contrats de fourniture de biens et de services ou les transferts de crédits servant à corriger la sous-estimation ou la surestimation des crédits requis. Le pouvoir d'appliquer librement un budget peut aussi, dans certains cas, être limité par l'obligation d'obtenir l'autorisation préalable d'engager des crédits ou d'effectuer des dépenses. En effet, le comité financier peut parfois imposer cette obligation afin d'assurer la stricte mise en pratique de politiques nouvelles ou de suivre la réalisation de projets complexes tels que les restructurations organisationnelles. Alors que les crédits doivent être engagés, dans la mesure des besoins réels, au cours de l'exercice pour lequel ils ont été accordés, les dépenses correspondantes peuvent être exposées au cours des deux exercices suivants. La mise en œuvre du Programme OTAN d'investissement au service de la sécurité trouve son point de départ dans les paquets de capacités. Une fois ceux-ci approuvés, les divers projets peuvent être autorisés sous la responsabilité du Comité de l'infrastructure. Le pays hôte (en général le pays sur le territoire duquel le projet doit être réalisé) établit une demande d'autorisation dans laquelle sont indiqués la solution technique, le coût du projet, les raisons de l'admissibilité au financement commun et la procédure d'appel d'offres à suivre. Il existe des dispositions particulières en matière d'appels d'offres internationaux destinées à encourager une participation des pays membres aussi large que possible. Si un pays souhaite recourir à une procédure d'appel d'offres autre que celle des appels d'offres internationaux, il doit demander une dispense au Comité de l'infrastructure. Lorsque celui-ci a approuvé le projet, le pays hôte peut en entamer la réalisation. Le système de gestion financière applicable au Programme d'investissement au service de la sécurité est fondé sur une méthode de compensation financière internationale. Les pays indiquent ainsi les dépenses prévues pour les projets autorisés de leur ressort. Leurs dépenses sont, dans la plupart des cas, supérieures ou inférieures à leurs contributions au budget. Le système de compensation financière internationale permet d'annuler ces différences par le transfert de fonds entre pays. Une fois un projet terminé, il est soumis à une inspection mixte de réception officielle par laquelle on s'assure que les travaux exécutés sont conformes aux autorisations. Ce n'est que lorsque le rapport d'inspection a été approuvé par le Comité de l'infrastructure que l'OTAN devient officiellement responsable des ouvrages et des moyens ainsi mis à sa disposition. Il existe actuellement plusieurs types de rapports financiers. Deux fois par an, le Secrétariat international établit, pour chaque pays hôte, des rapports financiers semestriels consacrés aux projets en cours d'exécution. Chaque trimestre, les feuilles de paiements préalables et les feuilles de paiements sont publiées. Elles portent sur le transfert de fonds entre pays hôtes. Un profil des dépenses tracé au printemps de chaque année donne à voir les niveaux de dépenses au titre du NSIP sur les 10 années suivantes. Il est axé sur les affectations de ressources et sert de base au Bureau principal des ressources pour établir la partie NSIP du plan de ressources à moyen terme. Chaque printemps, les états financiers du NSIP sont préparés. Ils dépeignent la situation financière au 31 décembre de chaque année et récapitulent les activités de l'année de la même manière que dans une entreprise privée. Ils ont surtout une fonction d'information financière et servent de référence au Comité de l'infrastructure lors de ses débats sur la situation du NSIP.