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Chapitre 9 : Ressources financées en commun : budgets de l'OTAN et gestion financière Les principes du financement commun L'OTAN est une organisation intergouvernementale qui reçoit de ses pays membres les ressources dont elle a besoin pour fonctionner au quotidien et pour fournir les moyens nécessaires à la consultation, à la prise de décisions et à la mise en œuvre ultérieure des politiques et des activités convenues. L'OTAN est au service d'une alliance politique soutenue par une structure militaire essentielle qui assure la défense commune des pays membres et permet la coopération avec les pays partenaires de l'Organisation et la mise en application des politiques de l'Alliance dans le domaine du maintien de la paix et dans d'autres domaines. Sur le plan militaire, hormis un nombre limité de forces et de quartiers généraux permanents, les forces et les moyens militaires des pays membres de l'OTAN restent, en grande majorité, sous commandement et contrôle nationaux sauf lorsqu'ils peuvent être affectés à l'OTAN en tout ou en partie, selon leur pays d'appartenance, pour l'exécution de tâches militaires spécifiques. Ainsi, les forces des pays membres contribuant à la Force de stabilisation (SFOR) dirigée par l'OTAN en Bosnie-Herzégovine et à la Force de paix au Kosovo (KFOR) sont temporairement affectées à l'Organisation pour remplir les mandats qui ont été confiés à l'Alliance, mais ce sont les budgets de la défense des différents pays qui servent à financer leur entraînement, leur équipement et leur entretien. Pour faciliter la consultation et la prise de décisions conjointes au sein de l'Alliance, chaque pays membre assure une présence diplomatique et militaire au siège de l'OTAN et dispose d'une représentation civile et/ou militaire au siège des différents organismes de l'Alliance et dans les quartiers généraux des commandements de l'OTAN. Les dépenses liées au fonctionnement et au personnel de ces délégations et missions militaires nationales sont également prises en charge par les pays, selon les principes et pratiques comptables qui leur sont propres. Les deux exemples donnés ci-dessus - le coût de l'entretien de forces armées et le coût de la représentation civile et militaire dans les forums de l'Alliance - correspondent à des dépenses dont il faudrait tenir compte si l'on analysait le coût total pour chaque pays de son appartenance à l'OTAN. De même, il faudrait analyser les avantages économiques découlant de l'appartenance de chaque pays à l'Alliance, avantages qui viendraient en contrepartie de ces dépenses. Cependant, l'intérêt d'être membre de l'OTAN se mesure à bien d'autres critères qu'un bilan financier dressé de la manière décrite ci-dessus. Il réside aussi dans des facteurs politiques, économiques, scientifiques, technologiques, culturels et autres difficilement traduisibles en termes financiers. En outre, pour parvenir à une conclusion valable, chaque pays membre aurait à tenir compte, dans ses calculs, des dépenses auxquelles il aurait dû faire face au fil du temps s'il lui avait fallu assurer sa sécurité nationale de façon indépendante ou par d'autres formes de coopération internationale. Le présent chapitre a pour objet non pas de chercher à établir un calcul théorique de ce type, qu'il doit toujours appartenir à chaque pays de faire selon ses propres procédures et pratiques, mais de décrire les principes de financement commun et de partage des coûts en vigueur à l'échelle de l'OTAN, ainsi que les principaux budgets utilisés pour gérer les ressources financières de l'Alliance. Ensemble, ces dépenses représentent moins de 0,5 % du total des dépenses de défense des pays de l'OTAN (voir le tableau 3). Les crédits de l'OTAN sont consacrés essentiellement à des dépenses qui répondent aux intérêts de tous les pays membres. La structure du financement commun est à la fois diversifiée et décentralisée. Certaines activités de coopération multinationales ayant trait à la recherche, au développement, à la production et au soutien logistique ne concernent pas tous les pays, et n'en concernent parfois que quelques-uns. Ces activités, pour la plupart gérées par les Organisations de production et de logistique de l'OTAN, sont soumises aux règles générales de financement et d'audit de l'OTAN, mais sont par ailleurs conduites de manière pratiquement autonome dans le cadre de chartes fixées par le Conseil de l'Atlantique Nord. Il y est fait référence ci-dessous (voir Gestion financière). A quelques exceptions près, les crédits de l'OTAN ne servent donc pas à la constitution de forces ni à l'achat de moyens militaires matériels tels que navires, sous-marins, aéronefs, chars, pièces d'artillerie ou systèmes d'armes. Le personnel et le matériel militaires sont affectés à l'OTAN par les pays membres, qui restent responsables de leur financement. Parmi les exceptions, il faut mentionner le cas de la Force aéroportée de détection lointaine et de contrôle de l'OTAN, constituée d'une flotte d'avions équipés de radars, achetée, détenue, exploitée et entretenue conjointement par les pays membres. Cette Force est placée sous le commandement et le contrôle opérationnels d'un commandant subordonné aux Commandants stratégiques de l'OTAN. L'Organisation finance aussi des investissements qui visent à répondre à des besoins collectifs tels que la défense aérienne, les systèmes de commandement et de conduite des opérations ou les systèmes de télécommunications à l'échelle de l'Alliance, dont la responsabilité ne peut être considérée comme incombant à un seul pays, quel qu'il soit. Les équipements ainsi acquis doivent être entretenus, renouvelés et, à terme, remplacés, en fonction de l'évolution des besoins et des progrès techniques; les dépenses que cela entraîne représentent aussi une part importante des crédits de l'OTAN. Le processus mis en œuvre pour solliciter et obtenir l'approbation du financement commun d'un projet donné a pour point de départ la définition de la capacité requise et la reconnaissance de sa nécessité, ainsi que l'établissement du fait qu'il n'est pas possible d'attribuer raisonnablement à un seul pays la responsabilité financière de la fourniture de cette capacité. Le besoin doit être réel et être énoncé et justifié comme il convient, ce qui implique déjà une interaction complexe entre démarches administratives nationales et internationales. Une fois reconnu, le besoin doit être jugé admissible au financement commun selon une échelle de critères définie. Ce sont les pays membres appelés à prendre en charge les coûts qui décident par consensus si le besoin est admissible au financement commun. Depuis la création de l'Alliance, l'application de ces principes a donné lieu à l'élaboration de règles complexes comportant différents types de financement - partiel ou intégral - et l'exclusion de certains éléments de coût, comme les taxes nationales ou locales. Une autre exclusion majeure, et peut-être surprenante, remonte à l'époque de la création de l'OTAN : il s'agit de la rémunération du personnel militaire en poste au siège de l'OTAN ou dans les quartiers généraux internationaux qui constituent la structure militaire de l'Alliance. Les dépenses correspondantes sont à la charge du pays qui affecte ce personnel à l'OTAN. Les quartiers généraux internationaux comptent habituellement quelque16 000 membres des forces armées, tous rémunérés par le pays dont ils sont ressortissants. En revanche, le personnel civil à statut international est rémunéré sur les budgets de l'OTAN financés en commun (budget civil dans le cas des agents travaillant au siège de l'OTAN, à Bruxelles, et budget militaire dans le cas des agents travaillant dans les quartiers généraux de l'OTAN). Des aspects importants du financement de l'OTAN sont régis par des conventions de cette nature acceptées par tous les pays membres. Les critères d'admissibilité au financement commun sont tenus constamment à l'étude, des modifications pouvant être introduites avec l'apparition de situations nouvelles; pour les opérations de maintien de la paix de l'OTAN, il a fallu, par exemple, définir clairement les coûts à imputer sur les budgets internationaux et les coûts à imputer sur les budgets nationaux. Les changements organisationnels ou l'évolution technologique, ou simplement la nécessité de maîtriser les dépenses pour répondre aux besoins sans dépasser les limites de financement prescrites, peuvent aussi entraîner des modifications des conventions en vigueur en matière de financement commun. En dépit de ces exigences, le principe d'un financement commun fondé sur le consensus demeure essentiel au fonctionnement de l'Alliance. Il bénéficie toujours du soutien de tous les pays membres et peut être considéré comme le reflet de leur engagement politique envers l'OTAN et de la solidarité politique qui marque la mise en œuvre des politiques décidées par l'Alliance.