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Chapitre 7: Politique et prise de décisions Politique du consensus et prise de décisions commune Dans une alliance d'Etats souverains indépendants, la conduite à tenir ne peut être définie et appliquée que si chacun des gouvernements des pays membres est pleinement informé des grandes orientations et des intentions des autres, et aussi des principes qui les inspirent. C'est pourquoi des consultations politiques doivent avoir lieu régulièrement, de préférence au stade des débats de réflexion, avant que les pays aient pris leurs décisions. La consultation politique au sein de l'OTAN a commencé de façon systématique dès la première réunion du Conseil, en septembre 1949, peu après l'entrée en vigueur du Traité de l'Atlantique Nord. Depuis lors, elle a été renforcée et adaptée aux nouveaux développements. La principale enceinte de consultation politique demeure le Conseil. Ses réunions se tiennent avec un minimum de formalisme, et les discussions y sont franches et directes. Le Secrétaire général, en sa qualité de Président, joue un rôle essentiel dans ses délibérations et en est le principal représentant et porte-parole, tant dans les contacts avec les différents gouvernements que vis-à-vis de l'opinion publique. Des consultations régulières ont aussi lieu dans d'autres instances, qui tiennent toutes leur autorité du Conseil : le Comité politique au niveau élevé et à d'autres niveaux, le Groupe de coordination des orientations, les groupes d'experts régionaux, les groupes de travail politiques ad hoc, le Groupe consultatif de la politique atlantique et d'autres comités spéciaux ont tous un rôle direct à jouer pour faciliter la consultation politique entre les gouvernements des pays membres. Comme le Conseil, ils sont aidés dans leurs travaux par le Secrétariat international, qui relève du Secrétaire général de l'OTAN, et par l'Etat-major militaire international, agissant sous l'autorité de son Directeur et chargé d'assurer, par son intermédiaire, le soutien des activités du Comité militaire. La consultation politique entre les membres de l'Alliance ne porte pas seulement sur les événements qui se déroulent dans la zone du Traité de l'Atlantique Nord. De plus en plus, ceux qui se produisent à l'extérieur de cette zone ont des implications pour l'Alliance, et figurent donc à l'ordre du jour du Conseil et des comités subordonnés. Le mécanisme consultatif de l'Alliance est aisément disponible et largement utilisé par les pays membres dans de tels cas, même si l'OTAN en tant qu'Alliance peut ne pas être directement concernée. La consultation leur permet de déterminer rapidement les domaines dans lesquels une action coordonnée peut être entreprise dans l'intérêt de la sécurité et de la stabilité. La nécessité de se consulter ne se limite pas non plus aux questions politiques. De larges consultations se déroulent également dans beaucoup d'autres domaines. Le processus est continu et s'effectue de façon informelle aussi bien que formelle, avec un minimum de délais et d'inconvénients, grâce à la coïmplantation des seize Délégations nationales au siège de l'OTAN. Il permet, en cas de besoin, de réunir rapidement des représentants de tous les gouvernements concernés pour des débats intensifs sur des questions particulièrement importantes ou urgentes. La consultation au sein de l'Alliance revêt de multiples formes. Au niveau de base, il s'agit d'un simple échange de vues et d'informations. A un autre niveau, elle consiste à communiquer des mesures ou des décisions que les gouvernements ont déjà prises ou peuvent s'apprêter à prendre et qui ont des incidences directes ou indirectes sur les intérêts de leurs alliés. Elle peut aussi servir à une notification préalable de mesures ou de décisions devant être arrêtées par des gouvernements, afin que celles-ci puissent recevoir l'approbation ou faire l'objet d'observations des autres pays. Elle peut comporter des débats visant à un consensus sur les politiques à adopter ou les mesures à prendre en parallèle. Enfin, elle est destinée à permettre aux pays membres d'arriver à des accords mutuellement acceptables sur des décisions collectives ou des actions de l'ensemble de l'Alliance. Des consultations sur des questions politiques pertinentes ont aussi lieu régulièrement avec les pays partenaires dans le cadre du Conseil de Partenariat euro-atlantique (CPEA), avec la Russie, principalement au sein du Conseil conjoint permanent OTAN-Russie (CCP), avec l'Ukraine, à la Commission OTAN-Ukraine, et avec les participants au Dialogue méditerranéen de l'OTAN, au Groupe de coopération méditerranéenne. Les principes de fonctionnement de ces instances s'inspirent de ceux qui sont de longue date à la base des consultations au sein de l'Alliance proprement dite, et les consultations sont menées avec la même ouverture et dans le même esprit de coopération. Le rôle de chacune de ces institutions est décrit plus en détail dans les sections correspondantes. Enfin, des consultations entre l'OTAN et tout participant actif au Partenariat pour la paix sont prévues pour le cas où ce Partenaire percevrait une menace directe pour son intégrité territoriale, son indépendance politique ou sa sécurité. En faisant reposer leur prise de décisions commune sur le principe du consensus, les membres de l'Alliance préservent le rôle de l'expérience et des conceptions de chaque pays, tout en tirant parti des mécanismes et des procédures qui leur permettent d'agir conjointement de manière rapide et décisive si les circonstances l'exigent. Grâce aux consultations et aux échanges d'informations quotidiens, les représentants des pays peuvent, en cas de besoin, se réunir à bref délai, souvent en connaissant déjà leurs préoccupations respectives, afin d'adopter des orientations communes. Si la nécessité s'en présente, ils s'efforcent de surmonter les divergences entre leurs pays, afin que des actions communes puissent être entreprises avec toute la force que leur confèrent des décisions adoptées par l'ensemble des gouvernements des pays membres. Ces décisions traduisent alors la volonté commune des pays de les mettre en œuvre intégralement. Cela ajoute force et crédibilité à des décisions qui peuvent être politiquement difficiles, ou qui se heurtent à des exigences concurrentes en matière de ressources. Tous les pays membres de l'OTAN participent pleinement à la coopération politique au sein de l'Alliance et sont également attachés aux dispositions du Traité de l'Atlantique Nord, et en particulier à l'engagement réciproque énoncé à l'article 5 - considérer une attaque armée contre l'une ou plusieurs des parties comme une attaque dirigée contre toutes - qui symbolise le caractère indivisible de leur sécurité. La façon dont l'Alliance a évolué permet cependant de tenir compte des variations des besoins et des politiques des pays membres dans leur position au sein de l'Alliance. Cette souplesse se manifeste de diverses manières. Les différences peuvent parfois porter en grande partie sur des questions de procédure, et elles ne suscitent alors aucune difficulté. L'Islande, par exemple, n'a pas de forces armées, et, si elle le souhaite, se fait donc représenter dans les instances militaires de l'OTAN par un civil. Dans d'autres cas, les différences portent davantage sur des questions de fond. La France, membre fondateur de l'Alliance en 1949, s'est retirée de la structure militaire intégrée de l'OTAN en 1966, tout en restant membre à part entière de ses structures politiques. L'Espagne avait adhéré à l'Alliance en 1982, mais, conformément aux résultats d'un référendum national organisé en 1986, elle était initialement restée en dehors de la structure militaire intégrée de l'Alliance. Au Sommet de Madrid, en 1997, l'Espagne a annoncé qu'elle était prête à participer pleinement à la nouvelle structure de commandement de l'Alliance une fois que celle-ci aurait été agréée. En décembre 1997 est intervenu un accord sur une nouvelle structure de commandement en général, et en particulier sur le type, le nombre et l'emplacement des quartiers généraux. Dans leurs communiqués de fin d'année, les Ministres des affaires étrangères et de la défense se sont félicités de savoir que l'Espagne allait prendre part à la nouvelle structure militaire et à la nouvelle structure de commandement qui venaient d'être agréées. Des différences peuvent également exister entre les pays membres de l'OTAN du fait de leur situation géographique, politique, militaire ou constitutionnelle. La participation de la Norvège et du Danemark aux dispositions militaires de l'OTAN, par exemple, doit respecter la législation de ces pays, qui n'autorise pas le stationnement d'armes nucléaires ou de forces étrangères sur le territoire national en temps de paix. Dans un autre contexte, les dispositions militaires prises à l'échelon régional peuvent ne faire intervenir que les forces des pays directement intéressés ou en mesure de participer dans la zone précise où se déroule telle ou telle activité. C'est le cas, notamment, des unités fournies par les pays à la Force mobile du CAE et aux forces navales permanentes de l'OTAN.