Etude sur l'élargissement de l'OTAN Sept. 1995

Etude sur l'élargissement de l'OTAN Chapitre 2 : Comment faire en sorte que l'élargissement contribue à la stabilité et à la sécurité de l'ensemble de la région euro-atlantique, dans le cadre d'une vaste architecture de sécurité européenne, et favorise la réalisation de l'objectif d'une Europe sans division

A. Introduction - L'élargissement de l'OTAN dans son contexte général L'OTAN joue un rôle essentiel au sein de l'architecture de sécurité européenne qui se développe. L'appartenance à l'OTAN de pays alliés animés d'un même esprit et déterminés à travailler ensemble a contribué, pendant les quarante-cinq années d'existence de l'Organisation, à améliorer fondamentalement la nature des relations entre les Etats membres. De plus, l'engagement pris par tous les Alliés d'assurer mutuellement la défense de leurs territoires a fait ses preuves pendant plus de quatre décennies, en tant que point d'ancrage de la stabilité et de la confiance en Europe. Cet engagement a aidé les pays alliés à se doter de moyens militaires puissants et souples, strictement placés sous contrôle politique. Le fait que l'OTAN s'appuie sur la défense collective garantit qu'aucun pays allié n'est contraint de compter uniquement sur ses propres moyens pour répondre aux principaux défis de sécurité. Partager ces avantages avec de nouveaux membres peut contribuer à étendre la sécurité et la stabilité en Europe. L'élargissement de l'OTAN s'inscrira dans le cadre de l'évolution plus générale de la coopération et de la sécurité en Europe qui est actuellement en cours. L'élargissement ne doit être considéré que comme un élément important d'une vaste architecture de sécurité européenne qui transcende et rend obsolète la notion de "lignes de division" en Europe. Le débat actuel sur l'élargissement se déroule dans des conditions très différentes de celles qui prévalaient à l'époque de la guerre froide. Dans ce contexte, la décision d'admission de nouveaux membres doit refléter le fait que les défis et les risques auxquels l'OTAN doit faire face aujourd'hui en matière de sécurité ont changé de nature. En 1991, il était indiqué dans le concept stratégique que "la menace d'attaque massive et simultanée sur tous les fronts européens de l'OTAN a bel et bien été éliminée...". Depuis lors, le risque de voir réapparaître une menace militaire de grande envergure s'est encore atténué. Il subsiste néanmoins des risques pour la sécurité de l'Europe, qui se présentent sous des formes complexes et proviennent de directions multiples, ce qui les rend difficiles à prévoir et à évaluer. L'OTAN doit être capable de faire face à de tels risques et défis nouveaux à mesure qu'ils apparaîtront, si l'on veut que la stabilité en Europe et la sécurité des membres de l'Alliance, anciens et nouveaux, soient préservées. Pour leur part, de nombreux pays aspirent à devenir membres de l'OTAN dans le contexte plus large de l'adhésion aux structures européennes et euro-atlantiques existantes et du renforcement de leur sécurité et de leur stabilité. La stabilité et la sécurité en Europe seront renforcées grâce à un processus évolutif, tenant compte des éléments nouveaux sur le plan politique et sur celui de la sécurité dans l'ensemble de l'Europe. L'élargissement de l'OTAN fera partie de ce processus, il ne menacera personne et il apportera une contribution à une vaste architecture de sécurité européenne en pleine évolution, fondée sur une coopération véritable à travers toute l'Europe, en accroissant la stabilité et la sécurité de tous. L'architecture européenne de sécurité se compose d'institutions européennes (telles que l'Union européenne et l'Union de l'Europe occidentale) et transatlantique (OTAN). Elle comprend également l'OSCE, qui réunit tous les Etats du continent ainsi que les pays nord-américains, et qui est ainsi l'institution européenne de sécurité la plus large, dans le cadre de laquelle ont été conclus des accords d'une importance particulière pour la sécurité européenne (Traité FCE et Pacte de stabilité). L'OTAN a développé, quant à elle, des arrangements de coopération : le CCNA et le Partenariat pour la paix. La coopération s'inscrivant dans le cadre du CCNA/PfP continuera à jouer un rôle important dans l'architecture de sécurité européenne, s'agissant à la fois de l'élargissement de l'Alliance et du renforcement des relations de celle-ci avec les pays partenaires qui pourraient ne pas devenir membres de l'Alliance prochainement ou ultérieurement. Ce sujet est traité au Chapitre 3. L'élargissement aura des incidences pour tous les pays d'Europe, y compris les Etats qui ne deviendront pas membres de l'OTAN prochainement ou ultérieurement. Il importera d'entretenir des relations de coopération actives avec les pays qui n'adhèrent pas à l'Alliance, en vue d'éviter de créer des divisions ou des incertitudes en Europe et d'assurer une approche large et inclusive de la sécurité fondée sur la coopération. L'Alliance devrait faire valoir qu'il ne peut être question de "sphères d'influence" dans l'Europe d'aujourd'hui. Les relations de l'OTAN avec d'autres Etats européens, qu'il s'agisse ou non de Partenaires de la coopération, sont des éléments importants à prendre en considération dans toute décision visant à engager le processus d'élargissement, comme l'est le renforcement de la sécurité pour les Etats qui pourraient ne pas devenir membres de l'OTAN. Toute décision en ce sens aura des répercussions importantes sur le contexte de la sécurité en Europe, et le moment où elle sera prise devra donc faire l'objet d'un examen attentif. La mise en pratique du programme de partenariat individuel de la Russie dans le cadre du PfP et celle de notre dialogue et de notre coopération avec la Russie au-delà du PfP contribueront ensemble à renouveler et à étendre la coopération entre l'Alliance et la Russie, coopération dont nous estimons qu'elle est de nature à accroître la stabilité et la sécurité en Europe, dans le cadre de notre approche générale du développement d'une architecture de sécurité européenne fondée sur la coopération. De même, nous entendons poursuivre le développement de nos relations avec tous les nouveaux Etats indépendants, dont l'indépendance et le caractère démocratique constituent un important facteur de sécurité et de stabilité en Europe. Dans ce contexte, nous accordons une importance particulière à nos relations avec l'Ukraine, que nous comptons développer davantage, spécialement grâce à une coopération accrue dans le cadre du PfP. B. L'élargissement de l'OTAN et les autres institutions européennes de sécurité, en particulier l'OSCE, l'UE et l'UEO Il existe plusieurs institutions qui ont un rôle critique à jouer dans l'architecture de sécurité européenne qui se dessine. Il importe d'évaluer l'élargissement de l'OTAN en se demandant en quoi il peut contribuer à assurer la stabilité et la sécurité de concert avec ces autres institutions. Etant l'institution la plus large de l'architecture de sécurité européenne, l'OSCE a un rôle clé à jouer, s'agissant de maintenir la sécurité et de transcender les divisions en Europe, et il faut continuer de la renforcer, indépendamment de l'élargissement de l'OTAN. Une OSCE plus forte contribuerait à fournir les assurances voulues aux Etats qui pourraient ne pas devenir membres de l'OTAN prochainement ou ultérieurement. Dans ses vingt années d'existence, l'OSCE a établi des moyens uniques de contribuer à la sécurité et à la stabilité dans des domaines tels que l'alerte rapide, la prévention des conflits et la gestion des crises, les mesures de confiance et de sécurité, la coopération économique et la promotion de la démocratie et des droits de l'homme. Les activités de l'OSCE et de l'OTAN sont complémentaires et se renforcent mutuellement. L'OTAN constitue un important forum pour des consultations politiques entre Alliés animés d'un même esprit, de même qu'elle fournit des moyens militaires uniques pour permettre de relever les défis en matière de sécurité. Les engagements pris par l'OTAN pour le soutien, au cas par cas et selon les procédures de l'Alliance, d'activités de maintien de la paix relevant de la responsabilité de l'OSCE et d'opérations de maintien de la paix menées sous l'autorité du Conseil de sécurité des Nations Unies, resteront valables après un élargissement. Une Alliance élargie serait mieux à même de soutenir de telles activités et opérations de maintien de la paix. Les débats de l'OSCE sur un modèle de sécurité européenne pour le 21e siècle doivent tenir compte du processus d'élargissement de l'OTAN, mais non le retarder. Une OSCE renforcée, une OTAN élargie, un CCNA et un PfP actifs constitueraient, avec d'autres entités, des parties complémentaires d'une vaste architecture de sécurité au niveau de l'Europe tout entière, contribuant ainsi à la réalisation de l'objectif d'une Europe sans division. Le Pacte de stabilité en Europe, dont le suivi a été confié à l'OSCE et qui comporte de nombreux traités et accords bilatéraux entre pays européens, est un fondement essentiel de la sécurité et de la stabilité dans l'ensemble de l'Europe. Le Pacte de stabilité vise à développer les relations de bon voisinage, à promouvoir le respect des droits de l'homme, y compris les droits des personnes appartenant à des minorités nationales, et à permettre le règlement des litiges entre les Etats d'Europe. Comme cela a été indiqué au Chapitre 1, le règlement de tels différends serait un facteur entrant en ligne de compte dans la décision d'inviter un Etat à devenir membre de l'Alliance. La mise en oeuvre du Pacte de stabilité et d'autres accords internationaux déjà conclus peut contribuer à créer les conditions nécessaires à l'élargissement de l'OTAN. A son tour, cet élargissement facilitera aussi l'exécution des accords existants et le plein respect des obligations qu'ils comportent. L'élargissement de l'Alliance est destiné à étendre la stabilité dans la zone euro-atlantique et à améliorer la sécurité à long terme pour tous les pays membres de l'OTAN ainsi que pour d'autres pays. L'élargissement de l'OTAN est un processus parallèle à celui de l'UE et il en sera le complément. L'OTAN et l'Union européenne ont des intérêts stratégiques en commun, de même qu'une vision élargie de la stabilité et de la sécurité, qui englobe les aspects politiques, économiques, sociaux et écologiques, ainsi que la dimension de défense. Les deux processus d'élargissement contribueront de façon significative à étendre la sécurité, la stabilité et la prospérité dont jouissent leurs membres à d'autres Etats européens démocratiques animés d'un même esprit. Par la conclusion d'accords, l'UE a laissé entrevoir à un certain nombre de pays européens la possibilité d'une adhésion à l'UE et d'une intégration dans ses structures. L'élargissement des deux organisations s'effectuera de manière autonome, conformément à leurs dynamiques et à leurs processus internes respectifs. Cela signifie qu'il est peu vraisemblable que le rythme soit exactement le même dans les deux cas. Mais l'Alliance considère que son propre élargissement et celui de l'Union européenne constituent des processus qui se soutiennent mutuellement et sont parallèles, processus qui, ensemble, apporteront une importante contribution au renforcement de la structure de sécurité de l'Europe. Ainsi, l'une et l'autre organisations doivent veiller à ce que leurs processus respectifs aient un véritable effet de synergie, favorable à la réalisation de l'objectif qui est d'accroître la stabilité et la sécurité en Europe. Il n'y aura pas nécessairement un parallélisme rigoureux, mais chaque organisation devra prendre en considération l'évolution du processus chez l'autre. Les membres de l'Union européenne sont attachés à la réalisation d'une politique étrangère et de sécurité commune, qui inclura l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition, à terme, d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune compatible avec celle de l'Alliance atlantique. L'UEO fait partie intégrante du développement de l'Union. Dans son double rôle de composante de défense de l'Union européenne et de pilier européen de l'Alliance atlantique, l'UEO apporte une dimension supplémentaire importante à la sécurité européenne. Prenant acte de ce double rôle et souhaitant contribuer à son renforcement, les chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN, réunis en janvier 1994, se sont déclarés prêts à mettre à disposition les moyens collectifs de l'Alliance, sur la base de consultations au sein du Conseil de l'Atlantique Nord, pour des opérations de l'UEO menées par les Alliés européens en application de leur politique étrangère et de sécurité commune. Tous les membres de plein droit de l'UEO sont également membres de l'OTAN. En raison de l'effet cumulatif des garanties de sécurité de l'article V du Traité de Bruxelles modifié et de l'article 5 du Traité de Washington, le maintien de ce lien est essentiel. Les deux processus d'élargissement devraient donc être compatibles et se renforcer mutuellement. En même temps, l'UEO se développe comme la composante de défense de l'Union européenne, ce qui renforce la relation entre les deux organisations. Une large convergence, à terme, de la composition, pour ce qui concerne les pays européens, de l'OTAN, de l'UE et de l'UEO aurait des effets positifs sur la sécurité européenne. L'Alliance devrait, à un moment approprié, accorder une considération particulière aux pays qui ont la perspective d'adhérer à l'Union européenne et qui ont témoigné de l'intérêt pour une adhésion à l'OTAN, afin d'examiner, sur la base indiquée dans cette étude, comment ils peuvent contribuer à la sécurité transatlantique dans le cadre du Traité de Washington et de déterminer s'il faut les inviter à rejoindre l'OTAN. Tous les Etats parties au Traité sur les FCE reconnaissent le rôle fondamental que le Traité continue de jouer dans l'établissement et le maintien de la stabilité et de la sécurité en Europe. C'est le cas aussi de tous les autres Etats participants de l'OSCE. Les membres de l'OTAN considèrent que le Traité sur les FCE est la pierre angulaire de la sécurité européenne. Par conséquent, il est d'une importance fondamentale de préserver l'intégrité du Traité et de veiller à ce que ses dispositions soient appliquées intégralement et en temps voulu. L'OTAN en tant que telle n'est pas signataire du Traité sur les FCE ni signataire d'aucun autre accord de maîtrise des armements. Par conséquent, d'un point de vue juridique, l'élargissement de l'OTAN n'a en soi aucune incidence sur le Traité. De toute façon, les éventuelles répercussions de l'élargissement de l'OTAN sur le Traité sur les FCE ne pourront être évaluées que lorsque l'élargissement se produira effectivement. Etant donné qu'aucune décision n'est prise pour l'instant sur le calendrier ni sur l'ampleur de l'élargissement de l'OTAN, il serait prématuré de tirer des conclusions à ce stade. Les accords existant sur les mesures de confiance, le désarmement et la maîtrise des armements sont des fondements essentiels de la sécurité et de la stabilité dans l'ensemble de l'Europe. L'OTAN doit faire en sorte que ces accords gardent leur validité et leur pertinence à mesure qu'elle s'élargira. L'élargissement pourrait renforcer la capacité de l'Alliance de promouvoir de nouvelles mesures de maîtrise des armements et de désarmement et les moyens de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive. C. Relations avec la Russie La Russie a une importante contribution à apporter à la stabilité et à la sécurité en Europe. Nous sommes convenus que des relations constructives de coopération, fondées sur le respect et l'intérêt mutuels et sur l'amitié entre l'Alliance et la Russie constituent un élément clé de la sécurité et de la stabilité en Europe. En juin 1994, nous avons décidé que ces relations devaient être développées d'une façon qui rende compte des objectifs communs et qui complète et renforce les relations avec tous les autres Etats, sans menacer les intérêts de pays tiers, et dans la transparence pour tous. Des relations entre l'OTAN et la Russie fondées sur la coopération sont dans l'intérêt non seulement de l'OTAN et de la Russie, mais de tous les autres Etats de la zone OSCE. L'OTAN et la Russie sont convenues de poursuivre sur la voie d'un dialogue et d'une coopération larges et renforcés dans les domaines où la Russie à des contributions uniques et importantes à apporter, à la mesure de son poids et de sa responsabilité de puissance européenne, internationale et nucléaire majeure. En juin 1994, l'OTAN et la Russie ont décidé de mettre en route le développement de relations de coopération d'une grande portée entre elles, afin d'accroître la confiance et l'ouverture mutuelles. A cette époque, la Russie a signé le document cadre du PfP. En décembre, un accord était intervenu sur le programme de partenariat individuel de la Russie et sur les domaines dans lesquels poursuivre sur la voie d'un dialogue et d'une coopération larges et renforcés entre l'OTAN et la Russie au-delà du PfP, que la Russie a acceptés officiellement le 31 mai 1995. L'Alliance considère qu'il est souhaitable de pousser encore plus loin le développement des relations entre l'OTAN et la Russie, dans le cadre de notre approche générale du développement d'une architecture de sécurité européenne fondée sur la coopération. L'OTAN et la Russie ont engagé un dialogue - devant être mené au titre des contacts récemment établis au-delà du PfP - sur l'orientation future que devraient prendre leurs relations, dans le but d'établir, d'ici à la fin de l'année, un cadre politique pour les relations entre l'OTAN et la Russie, qui fixerait des principes fondamentaux pour la coopération en matière de sécurité ainsi que pour le développement de consultations politiques mutuelles. Des relations plus fortes entre l'OTAN et la Russie devraient constituer une autre pierre angulaire d'une nouvelle structure de sécurité européenne inclusive et globale. La coopération entre l'Alliance et la Russie peut aider à dissiper toute défiance laissée par la période de la guerre froide, et contribuer à garantir que l'Europe ne sera jamais plus divisée en camps opposés. Ce développement accru et, à terme, l'éventuelle formalisation des relations entre l'Alliance et la Russie devraient se dérouler à peu près en parallèle avec l'élargissement de l'OTAN, le but étant d'accroître encore la stabilité et la sécurité en Europe. Le fond et la forme de ces relations renforcées seront précisés dans le cadre d'un dialogue entre l'OTAN et la Russie. Les relations entre l'OTAN et la Russie devraient refléter l'importance de cette dernière dans le domaine de la sécurité européenne et être fondées sur la réciprocité, sur le respect mutuel et la confiance, sur le principe qu'aucune des parties ne devrait prendre "par surprise" des décisions pouvant mettre en cause les intérêts de l'autre. Ces relations ne peuvent prospérer que si elles s'enracinent dans le strict respect des obligations et des engagements internationaux - tels que ceux qui découlent de la Charte des Nations Unies et de la participation à l'OSCE, y compris le Code de bonne conduite et le Traité sur les FCE - ainsi que dans le plein respect de la souveraineté des autres Etats indépendants. Toutefois, aucun pays non membre ne peut exercer un droit de veto ou un droit de regard sur les décisions de l'OTAN, et l'Alliance ne peut être subordonnée à aucune autre institution européenne de sécurité. La Russie a fait part de préoccupations à l'égard de l'élargissement de l'Alliance. L'Alliance prend en compte ces préoccupations en développant des relations renforcées avec la Russie et elle a bien indiqué que le processus d'élargissement, y compris les arrangements militaires de l'Alliance qui y sont associés, ne menacerait personne et apporterait une contribution à une vaste architecture de sécurité européenne en pleine évolution, fondée sur une coopération véritable à travers toute l'Europe, en accroissant la sécurité et la stabilité pour tous. D. Incidences du processus de décision sur la sécurité et la stabilité en Europe Le processus de décision sur l'élargissement se déroulera conformément au Traité de Washington. Pour chaque invitation, la décision sera prise selon ses mérites propres, cas par cas et suivant les principes définis dans cette étude, en tenant compte de l'évolution de la situation en matière de politique et de sécurité dans l'ensemble de l'Europe. Il importera, surtout d'ici là, de ne pas exclure la possibilité de l'adhésion d'un Etat européen quelconque à l'Alliance conformément à l' article 10 du Traité de Washington. Des pays pourraient être invités à adhérer successivement à l'Alliance ou plusieurs pays pourraient être invités simultanément à devenir membres, étant entendu que tous les Alliés devront prendre une décision par consensus sur chaque invitation, c'est-à-dire que les nouveaux Alliés devront se joindre au consensus pour les invitations ultérieures. Il pourrait y avoir deux ou plusieurs séries d'invitations simultanées. Des adhésions successives pourraient donner moins à penser que d'autres pays pourraient être exclus et elles permettraient plus aisément de commencer par un ou plusieurs pays, mais il y aurait aussi un risque que le calendrier des adhésions ne s'allonge et ne détourne ainsi l'attention d'autres activités importantes de l'Alliance. Dans le cas d'adhésions simultanées, les nouveaux membres n'auraient pas la possibilité d'imposer leur veto à l'adhésion concomitante d'autres pays; toute décision sur des adhésions simultanées devrait être prise en tenant compte des relations entre les nouveaux membres potentiels concernés et des incidences qu'elle aurait sur d'autres Etats, y compris sur les rapports de ces autres Etats avec l'OTAN. Les considérations d'ordre législatif/touchant à la ratification qui entrent en jeu dans les pays alliés en ce qui concerne l'accession d'un ou plusieurs nouveaux membres au Traité de Washington devraient également être prises en compte. La crainte qu'un nouveau membre puisse "fermer la porte" derrière lui et empêcher ainsi l'admission ultérieure d'autres pays pouvant également aspirer à une adhésion à l'OTAN a déjà été exprimée dans le cadre du débat sur l'élargissement. Une telle situation doit être évitée. L'Alliance est fondée sur une communauté de vues et sur la volonté d'oeuvrer en faveur du consensus. L'engagement envers ce processus et ces valeurs entrera dans l'évaluation des qualifications de tout nouveau membre possible. Nous inviterons les nouveaux membres potentiels à confirmer qu'ils comprennent et acceptent cela, et qu'ils agiront de bonne foi à cet égard. S'il y a lieu, l'Alliance pourrait exiger des engagements politiques spécifiques pendant les négociations en vue d'une adhésion.