Artculo para "Poltica Exterior" Mayo 15, 1997

"La OTAN en el umbral del siglo XXI" del Secretario General de la OTAN, Javier Solana Europa se encuentra en un perodo de formacin similar al de los aos en que se model la Comunidad Atlntica, a finales de los 40 y comienzos de los 50. Pero ahora, a diferencia de entonces, se dan seales alentadoras de que Europa puede convertirse en un lugar ms seguro y ms estable de lo que ha sido a lo largo de este siglo. La OTAN forma parte del conjunto de instituciones clave en Europa, dispuestas a desempear un destacado papel para alcanzar ese objetivo. En un momento de la historia como el actual, se nos brinda una oportunidad poco comn de influir verdaderamente en la configuracin de la seguridad europea y en la orientacin que va a tomar en los aos venideros. Mi opinin es que en 1997 ha llegado ese momento. En julio prximo, la OTAN celebrar una Cumbre en Madrid, en la que esperamos tomar una serie de decisiones que reafirmen el papel de la nueva y renovada Alianza. Quisiera, pues, referirme a la naturaleza y a las implicaciones mayores de las principales decisiones de la Cumbre. Antes de pasar a examinar las cuestiones de la agenda de la Cumbre, quisiera referirme el papel de la OTAN en Bosnia. El esfuerzo sin precedentes, llevado a cabo tanto por las naciones como por las organizaciones, para poner fin a la guerra de los Balcanes y garantizar una paz duradera en la regin ha resultado a la vez impresionante y alentador. Quin hubiera podido imaginar que fuera posible reunir en una operacin conjunta, encabezada por la OTAN, a tropas de tantos pases de Europa central, del norte de Africa o de Asia? Esta experiencia nos ha demostrado la importancia de disponer de los tres componentes fundamentales para el mantenimiento de la paz y la gestin de crisis: los medios para actuar con resolucin y eficacia, la voluntad poltica de hacerlo y la habilidad para emprender acciones comunes con otras naciones y organizaciones involucradas en la seguridad europea. A este respecto, Bosnia ha dado pruebas de que la continua adaptacin de la Alianza ha tomado el rumbo adecuado. Pero an queda camino por recorrer. De ah la importancia de la Cumbre de la OTAN en julio de este ao, pues de ella saldrn las decisiones y la orientacin para llevar adelante este proceso de cambio. Una breve mirada a la agenda confirmar que nos hemos fijado unos objetivos muy ambiciosos : Primero, invitaremos a uno o ms pases a iniciar las negociaciones de adhesin a la Alianza. Nuestro objetivo es poder darles la bienvenida en 1999, cuando la Alianza celebre su 50 aniversario. Segundo, desarrollaremos una Asociacin para la Paz (APP) reforzada, dentro de un nuevo marco cooperativo denominado Consejo de Asociacin Euroatlntico (CAE). Tercero, nos proponemos alcanzar un acuerdo con Rusia sobre una asociacin de seguridad fuerte, estable y duradera. Cuarto, intentaremos formalizar con Ucrania una relacin diferenciada y eficaz. Quinto, intensificaremos nuestro dilogo mediterrneo. Finalmente, pero no por ello de menor relevancia, seguiremos avanzando en la construccin de una Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) en el seno de la Alianza. En su conjunto, estas decisiones reflejarn los cambios fundamentales experimentados por la Alianza y su objetivo. La Cumbre de Madrid ser por ello de crucial importancia ya que dar paso a la edificacin de una nueva arquitectura europea de seguridad y defensa. Primero, la apertura de la OTAN a nuevos miembros. El objetivo es darles la bienvenida en 1999, cuando la OTAN celebre el 50 aniversario de su creacin, una vez concluidas con xito las negociaciones de adhesin y trs la ulterior ratificacin por nuestros 16 parlamentos nacionales. La perspectiva de una OTAN ampliada ha originado un intenso debate en la prensa. A pesar de las opiniones muy diversas de las que se hacen eco los medios de comunicacin, estoy convencido de que vamos por buen camino. Sea cual sea el ngulo por el que se aborde esta cuestin, la conclusin es siempre la misma. La OTAN ha sido siempre una organizacin abierta y deber admitir a nuevos miembros. Y lo har. Los pases de Europa central y oriental han presentado argumentos de peso para reincorporarse a una Europa de la que haban sido separados artificialmente. Desean ingresar en la OTAN y en otras instituciones. Desean formar parte de la OTAN por los mismos motivos por los que sus miembros no quieren abandonarla. Estn haciendo cuanto est a su alcance para prepararse. De hecho, la OTAN se ha ampliado varias veces a lo largo de su historia, incorporando a Turqua y Grecia en 1952, a Alemania Occidental en 1955, a Espaa en 1982. En 1990, con la reunificacin de Alemania, la antigua Alemania del Este tambin pas a beneficiarse de la seguridad de la Alianza. En cada una de estas etapas, surgieron dificultades y se abri el debate sobre la ampliacin de la OTAN. Sin embargo, mirando hacia atrs, podemos comprobar claramente que cada una de ellas ha redundado en beneficio del desarrollo de la seguridad europea en su conjunto, adquiriendo la Alianza ms cohesin y mayor peso estratgico para modelar nuestro actual entorno de seguridad, en consonancia con nuestros valores bsicos. Desde la perspectiva actual, resultara imposible concebir que en Europa se hubiera podido experimentar una evolucin tan dinmica si la OTAN se hubiera visto confinada a su configuracin original de 1949. El compromiso de la OTAN de admitir a nuevos miembros ya est ejerciendo un efecto positivo. Ante el incentivo que supone reintegrarse en Occidente, muchos pases han emprendido reformas internas y solventado viejas disputas con sus vecinos. Hungra, Rumana, Eslovaquia, Polonia, Ucrania, las Repblicas blticas y varios ms han concluido, o estn a punto de concluir, acuerdos encaminados a poner fin a sus antiguas discrepancias. Ello ha sido posible porque la Alianza, en el momento oportuno, se mostr dispuesta a acoger a nuevos miembros. La apertura a nuevos miembros es una obligacin moral y deliberadamente asumida que tenemos hacia los nuevos candidatos. Desean formar parte de nuestra comunidad nica porque comparten nuestros valores y porque el sentido de pertenencia es positivo tanto para ellos como para toda Europa y, finalmente, porque no existe ninguna ley natural que limite para siempre a diecisis el nmero de democracias de la Comunidad Atlntica. Los nuevos miembros de la Alianza incrementarn la estabilidad del continente europeo. Renunciar a la ampliacin equivaldra a optar por una actitud de "no hacer y no conseguir nada", opcin que la OTAN ha abandonado mucho tiempo atrs. Pero para garantizar la seguridad y estabilidad de toda Europa, deberemos tener debida cuenta de las necesidades de aquellos pases que no se incorporarn a la Alianza, o que lo harn ms adelante. Ello obligar no slo a dejar la puerta abierta para futuros miembros, sino tambin a fortalecer la Asociacin para la Paz (APP), la iniciativa clave que demuestra el compromiso de la OTAN con una seguridad amplia para toda Europa. En la Cumbre de Madrid de julio prximo, lanzaremos un esquema reforzado de Asociacin para la Paz, que ampliar considerablemente el mbito de participacin de los pases socios. Los ejercicios militares abarcarn todo el espectro de las posibles intervenciones en caso de crisis. Los socios debern involucrarse en la planificacin y la preparacin de operaciones de contingencia, sacando as partido del xito de nuestra experiencia comn en Bosnia. Tambin se perfilarn posibilidades para intensificar el dilogo y las consultas polticas. Ya disponemos del Consejo de Cooperacion del Atlntico Norte (CCAN), que en cinco aos de existencia, ha resultado ser todo un xito en la transmisin a nuestros socios del hbito de las consultas y la cooperacin, algo que los aliados damos por sentado desde hace tiempo. Pero queremos ir an ms lejos. El siguiente paso se dar en el marco del Consejo de Asociacin Euroatlntico (CAE), que propiciar un marco poltico nico para todas nuestras actividades de cooperacin y el foro en el que aliados y socios podamos reunirnos y determinar nuestro futuro de una seguridad basada en la cooperacin. Se estn examinando una serie de propuestas de amplia repercusin para intensificar la Asociacin para la Paz (APP). Entre ellas, cabe destacar : incrementar las posibilidades de consultas polticas entre los socios y la OTAN; extender la gama de operaciones de la APP para adecuarlas a las nuevas misiones de la OTAN de gestin de crisis y operaciones de apoyo a la paz; ampliar el programa conjunto de ejercicios para reflejar el nuevo alcance de la actividad operativa; involucrar a los socios en un proceso conjunto de toma de decisiones sobre el futuro desarrollo de programas de asociacin; potenciar la cooperacin regional entre socios; ofrecer a los socios la oportunidad de establecer misiones diplomticas ante la OTAN. Nuestro objetivo es integrar en un slo foro los mejores componentes del proceso de consultas polticas del CCAN y de la cooperacin militar de la Asociacin para la la Paz. En el futuro, el CAE tendr pues que asumir un papel destacado en la planificacin, la elaboracin y la ejecucin de operaciones de la Asociacin para la Paz. Al crear el CAE en estrecha coordinacin con los socios, la Alianza responde una vez ms de forma innovadora a las nuevas realidades polticas, los nuevos requerimientos operativos y las crecientes necesidades de los socios. Una arquitectura de seguridad europea digna de este nombre debe reconocer a Rusia, el pas europeo ms extenso, el lugar que le corresponde. Ahora bien, en los ltimos meses ha ido ganando terreno la idea de que, de alguna manera, debamos "elegir" entre la ampliacin de la OTAN y Rusia. La idea subyacente en esta formulacin es que es imposible lograr ambos ojetivos a la vez: nuevos miembros y una nueva relacin con Rusia. Esto no es cierto. Aquellos que opinan que la OTAN debe elegir entre la ampliacin y Rusia enfocan este debate con una mentalidad totalmente inadecuada al actual entorno estratgico. Es obvio que Rusia sigue teniendo dificultades a la hora de comprender la nueva OTAN y su continua transformacin. Hay quien en Rusia prefiere mantener el aislamiento. Sin embargo, muchos de los intereses de Rusia aconsejan una estrecha cooperacin con las estructuras europeas y atlnticas. A modo de ejemplo, Rusia ya mantiene estrechos lazos con la Unin Europea, el Consejo de Europa y el G-7. Nuestro parecer es que una estrecha relacin de cooperacin con la OTAN es parte del lugar que Rusia debe ocupar en la seguridad europea. Por ello, consideramos que una relacin privilegiada con la OTAN es la mejor opcin, y que ello servir a los intereses de Rusia, mucho ms que un aislamiento autoimpuesto. Ni la OTAN transformada, ni la ampliacin plantean amenaza alguna para Rusia. Hemos declarado explcitamente que la Alianza no tiene motivos, ni tampoco planes o intenciones de estacionar armas nucleares en el territorio de sus nuevos miembros. En lo referente al armamento convencional, la OTAN ha aclarado ya sus intenciones acerca del estacionamiento de fuerzas en dichos territorios. El Consejo Atlntico (CAN) dej claro hace unos meses que :"En el entorno de seguridad actual o predecible, la Alianza llevar a cabo su defensa colectiva y otras misiones garantizando la necesaria interoperabilidad, integracin y capacidad de refuerzo, y no mediante el estacionamiento permanente de sustanciales fuerzas de combate adicionales". Tambin hemos demostrado nuestra voluntad de examinar seriamente la adaptacin del Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa (FACE) para adecuarlo al cambiante entorno europeo de seguridad. La OTAN ha sometido una detallada propuesta en las negociaciones de Viena sobre la adaptacin de este tratado, de la que cabe destacar : la abolicin de la estructura por grupos o zonas, que ser sustituida por techos nacionales y territoriales; no aumento de los nmeros totales de cada una de las Categoras de Armamento Limitadas por el Tratado (CALT) y la disposicin a reducir los techos nacionales agregados de las CALT de los miembros de la Alianza. Tambin hemos propuesto cuotas adicionales de inspecciones, adems de medidas para reforzar el intercambio de informacin. En respuesta a las preocupaciones sobre las implicaciones que en el mbito de la infraestructura militar podra conllevar la admisin de nuevos miembros, hemos sometido a negociacin en la OSCE en Viena nuevas ideas para fomentar la confianza. Nos estamos preparando para incrementar la transparencia en lo referente a bases areas militares, otras instalaciones (incluidas instalaciones y emplazamientos de defensa area) y cuarteles generales militares. El mbito de aplicacin sera el mismo que el contemplado en el Documento de Viena de 1994. Estos avances contribuirn ampliamente a disipar cualquier malentendido al tiempo que incrementarn la seguridad en Europa. Ms all de estos pasos significativos, hemos subrayado nuestra disposicin a alcanzar un acuerdo sobre las modalidades de una relacin permanente e institucionalizada entre la OTAN y Rusia. Estamos ahora llevando a cabo una discusin sobre una asociacin tan fundamentalmente novedosa. La OTAN ha propuesto la creacin de un Consejo Conjunto Permanente OTAN-Rusia que acte como mecanismo permanente de consultas y, en lo posible, de accin conjunta. Tambin deseamos contar en la OTAN con una representacin diplomtica y militar rusa. Somos favorables al nombramiento de oficiales de enlace militares rusos de alto rango en niveles adecuados de la estructura militar de la OTAN, con arreglos recprocos en cuanto a la presencia de oficiales de enlace de la OTAN en Rusia. Rusia debe tener en la Alianza Atlntica una representacin permanente, que le permita comprobar por s misma lo que es realmente la nueva OTAN. Una verdadera asociacin se har realidad una vez que los equipos de Rusia y de la OTAN empiecen a trabajar, incluso diariamente, en estrecha colaboracin. Tal planteamiento no deja lugar para las viejas percepciones errneas. El xito de nuestra cooperacin en Bosnia es un ejemplo a seguir. La emergencia de nuevos Estados democrticos es una caracterstica del nuevo orden de seguridad. Su capacidad para sobrevivir y prosperar como Estados independientes supone un reto tanto para las instituciones como para las naciones. En este sentido, Ucrania ocupa un lugar crucial en Europa. Una Ucrania independiente, estable y democrtica constituye un elemento de importancia estratgica para la evolucin de Europa en su conjunto. Estamos poniendo en pie una relacin diferenciada y eficaz entre la OTAN y Ucrania, con objeto de reforzar su contribucin en garantizar la estabilidad de Europa. Estamos trabajando con las autoridades ucranianas para que esta nueva relacin pueda verse formalizada para la Cumbre de Madrid. La seguridad en Europa est estrechamente vinculada a la seguridad y estabilidad en el Mediterrneo. La dimensin mediterrnea es uno de los varios componentes de la arquitectura europea de seguridad. Por ello, la Alianza debe desplegar intensos esfuerzos para forjar lazos ms estrechos y disipar recelos y percepciones errneas existentes a ambas orillas del Mediterrneo. No cabe duda de que los problemas del Mediterrneo son especficos y no podemos trasladar mimticamente a esta zona el enfoque que hemos dado a la Europa del Este. Tambin somos conscientes de que nuestro dilogo mediterrneo slo puede servir de complemento a otros esfuerzos internacionales como los que lleva a cabo la UE, la OSCE y la UEO. Sin embargo, nuestro dilogo con los pases mediterrneos no pertenecientes a la OTAN demuestra nuestro convencimiento de que es posible crear unas buenas, fuertes y amistosas relaciones en todo el Mediterrneo, igual que hemos hecho en toda Europa. Mi esperanza es que la Cumbre de Madrid nos brinde la oportunidad de avanzar nuestra reflexin sobre la posicin de la Alianza respecto a la seguridad del Mediterrneo y la forma de dotar a nuestro dilogo de un carcter ms institucionalizado. Si Europa quiere convertirse en un actor estratgico, debe abordar la cuestin de la defensa. Despus de todo, esta es la idea que anim a todos los miembros de la UE al elaborar el Tratado de Maastricht. Pero esta cuestin debe enfocarse no slo con vistas a garantizar una Europa ms fuerte, sino tambin para asegurar el continuo compromiso norteamericano con la seguridad europea. Slo una Europa ms fuerte puede constituir un socio estratgico de EEUU a la hora de afrontar los retos que plantea la seguridad en su conjunto. Durante demasiado tiempo, sin embargo, el debate sobre la Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) se ha complicado con otro, falso : una defensa europea contra una defensa atlantista. Este debate estril no se adecua a las realidades que tenemos que afrontar. Cules son esas realidades ? En pocas palabras, tenemos, por un lado, una Unin Europea que intenta --como demuestra la Conferencia Intergubernamental (CIG)-- disear una Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) y, por otro, a EEUU, ms consciente del precio del internacionalismo. El resultado es que las cuestiones de seguridad no pueden nicamente quedarse en manos de los americanos y, por consiguiente, fuera de las agendas de los europeos. Adems, en el futuro, EEUU podr no querer encabezar las crisis europeas, an cuando est dispuesto a prestar apoyo militar a sus aliados para su resolucin. Seamos claros: la antigua divisin de tareas segn la cual la OTAN se dedicaba a la seguridad de Europa mientras las instituciones europeas se centraban en la integracin econmica ha dejado de reflejar la realidad transatlntica. Esa es la razn por la que hemos desarrollado los medios, para que los aliados europeos puedan recurrir al apoyo de la OTAN en operaciones encabezadas por la UEO. Si somos capaces de dotarnos en el futuro de una capacidad operativa europea de este tipo, separable pero no separada, debe ser posible, si as lo decide el Consejo del Atlntico Norte, que un componente europeo de la estructura militar acte en una crisis. Como consecuencia de estos cambios, la nueva OTAN estar ms en lnea con las realidades polticas, econmicas, y militares de los aos 90 e incluso del siglo XXI. Todas las decisiones e iniciativas que acabo de enumerar tendrn amplias repercusiones en el funcionamiento de la OTAN y en su organizacin. No tiene sentido cumplir nuevas misiones con viejas estructuras. La adaptacin interna de la OTAN es pues la condicin primera para lograr sus objetivos ms amplios. La OTAN debe reflejar la dimensin europea en su seno. Es ms, debe disponer de una nueva estructura militar, dotada de los instrumentos necesarios para cumplir no slo las misiones de defensa colectiva previstas en el Artculo 5 (del Tratado de Washington), sino tambin sus nuevas misiones de mantenimiento de la paz y gestin de crisis. La operacin en Bosnia ha puesto de manifiesto nuestra necesidad de una estructura de mando militar ms flexible y ms mvil, que ofrezca ms oportunidades de involucrar a los pases socios en operaciones conjuntas. La finalidad es conseguir que en la Cumbre se ultimen los detalles de una estructura de mando reformada y ms flexible, con cuarteles generales capacitados para llevar el mando de Fuerzas Operativas Combinadas Conjuntas (FOCC) que constituyan el instrumento militar principal para llevar a cabo las nuevas tareas de gestin de crisis y mantenimiento de la paz. La flexibilidad inherente al concepto de las FOCC tambin permitir la participacin de socios no pertenecientes a la OTAN en operaciones conducidas por la Alianza -como ha sucedido en las operaciones multinacionales "Empresa Conjunta (Joint Endeavour)" y "Guardia Conjunta (Joint Guard)" llevadas a cabo en Bosnia. Estamos avanzando en la puesta en marcha de cuarteles generales de las FOCC en los dos Mandos Supremos de la OTAN : uno basado en tierra en SACEUR y otro abordo de un buque en SACLANT. En los prximos meses, vamos a ponerlos a prueba y determinar las necesidades operativas. La estructura de mandos reformada y las FOCC redundarn en un beneficio an mayor para la Alianza, al permitirnos tambin responder a la decisin de los aliados de desarrollar una Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD). Los aliados europeos aspiran a tener un mayor papel en el mbito de la defensa y en el militar, en especial en el campo de la gestin de crisis y del mantenimiento de la paz, es decir el tipo de operaciones contempladas en la llamada Declaracin de Petersberg de la UEO, de 1992. La Alianza ha acordado apoyar la IESD preparndose para apoyar operaciones dirigidas por la UEO. Dicha preparacin conlleva, entre otras cosas, la identificacin de los medios y capacidades de la Alianza que puedan ser utilizados por la UEO una vez decidido por el Consejo del Atlntico Norte; la organizacin de un mando europeo para la planificacin y conduccin de operaciones encabezadas por la UEO; y la adecuada planificacin militar y de ejercicios. Esperamos que la Cumbre de Madrid d el visto bueno a estas medidas. Los cambios expuestos en los anteriores apartados tendrn amplias repercusiones para la Alianza. No cabe duda de que la Cumbre de Madrid modificar profundamente la forma de trabajar de la OTAN. Podemos esperar una intensificacin de las consultas y de los contactos con los socios. Ello se aplica no slo a los rganos polticos sino tambin a los militares. El sistema , en su conjunto, resultar ms abierto y transparente para nuestros socios. Sin embargo, la Alianza conservar la capacidad de actuar por s misma, bien sea para responder a situaciones contempladas en el Artculo 5 en defensa de los aliados, o para llevar a cabo las nuevas misiones de gestin de crisis y mantenimiento de la paz. Para ser breves, no se har nada que debilite su capacidad. Sin embargo, hay quien se pregunta si el hecho de admitir a nuevos miembros, desarrollar nuevas relaciones con Rusia y Ucrania y lanzar un nuevo Consejo de Asociacin Euroatlntico, con una APP reforzada, no dar lugar a una OTAN menos cohesionada y, por consiguiente, menos eficaz. La respuesta es no. Una transformacin de tal envergadura en el seno de la OTAN ha sido posible precisamente porque nuestra visin estratgica y nuestro objetivo de lograr una Europa unida y democrtica no han cambiado. La unidad de los aliados ha sido lo que ha impulsado la OTAN a cambiar tan radical y rpidamente, sin sufrir una crisis interna de identidad o una falta de objetivo estratgico que muchos haban predecido con el colapso de la Unin Sovitica. La cohesin de la OTAN es resultado del convencimiento de los aliados de que juntos, y a travs de la OTAN, pueden desempear un papel clave en la edificacin de una Europa estable y ms segura para el siglo XXI. Desde su ingreso en la Alianza, Espaa ha venido realizando una contribucin slida y fiable a la defensa colectiva. Poniendo a disposicin de la Alianza fuerzas inmediatas, de reaccin rpida, de defensa principal y de aumento, en tareas tales como la proteccin del territorio y espacio areo espaol, participacin en operaciones navales y areas en el Atlntico oriental, el Mediterrneo occidental y el Estrecho de Gibraltar, Espaa ha demostrado a s misma que debe tener, tiene y tendr su peso en la construccin de la nueva arquitectura de seguridad. De igual importancia ha sido la considerable contribucin de Espaa a la coalicin internacional para la paz actualmente desplegada en Bosnia y Herzegovina. Para cada uno de los aliados, individualmente, la Cumbre ser la ocasin de ejercer una influencia directa y recoger los frutos de una participacin plena y activa en la seguridad colectiva de la Alianza y sus nuevas misiones. En estas circunstancias, la plena participacin de Espaa y Francia en la Alianza, incluso en la nueva estructura de mandos, es un paso necesario al que damos la bienvenida. En este sentido, y en lo que se refiere a Espaa, creo que se ha dado un paso fundamental con la decisin de las Cortes, el pasado mes de noviembre, de participar plenamente en la nueva Alianza. Ahora que los europeos se preparan para asumir mayores responsabilidades en el seno de la OTAN, no tendra sentido que dos pases europeos clave no estuvieran plenamente integrados. Por otro lado, para que la OTAN pueda desempear un papel eficaz en beneficio de una mayor estabilidad europea debe realizar una transformacin interna que refleje las nuevas realidades en el mbito de la seguridad. El proyecto de edificar un orden de seguridad europeo justo y duradero no ha llegado an a buen puerto. Pero vamos avanzando. La Cumbre de la OTAN del prximo mes de julio constituir un hito en la construccin de esa nueva arquitectura de seguridad, con una OTAN dinmica en su ncleo. Llevar a cabo nuestra adaptacin interna, intensificar nuestra cooperacin con los socios, formalizar una asociacin estratgica con Rusia, ampliar el dilogo mediterrneo e invitar a uno o ms socios a iniciar negociaciones de ingreso son medidas que contribuirn a edificar una Europa ms unida que nunca.