L'Organisation Civile

La conférence de Lisbonne le Conseil avait pris des décisions fondamentales concernant la réorganisation des organismes civils de l'OTAN. Ces décisions étaient, en résumé, les suivantes :

1. le mandat du Conseil de l'Atlantique Nord demeurait exprimé par le Traité de l'Atlantique Nord;

2. le Conseil demeurait un Conseil de gouvernements représentés par leurs ministres des Affaires étrangères et, selon les exigences de l'ordre du jour de chaque session, par leurs ministres de la Défense et par d'autres ministres compétents, notamment par les ministres chargés des affaires financières et économiques. Le cas échéant, les pays membres pouvaient être représentés par les chefs de gouvernements ;

3. le Conseil tiendrait au moins trois sessions ministérielles par an;

4. la présidence du Conseil continuerait de changer annuellement. Le Secrétaire Général (voir 6 ci-dessous) ferait fonction de Vice-Président du Conseil et dirigerait les débats en l'absence du Président;

5. pour permettre au Conseil de siéger en permanence et de disposer d'un pouvoir effectif de décision, chaque gouvernement nommerait un Représentant Permanent chargé de le représenter au Conseil en l'absence des ministres. Les Représentants Permanents devraient être soit des ministres, soit de hauts fonctionnaires, selon l'usage dans l'Etat intéressé. Ils devraient, en tout état de cause, être en contact suffisamment étroit avec leur gouvernement et avoir les pouvoirs nécessaires pour que le Conseil puisse s'acquitter de ses tâches collectives et prendre rapidement des décisions. Chaque Représentant Permanent serait assisté d'une délégation nationale composée des conseillers et des experts dont l'aide pourrait lui être nécessaire à tous les stades des travaux du Conseil;

6. un Secrétaire Général serait nommé par le Conseil, devant lequel il serait responsable. Le Secrétaire Général ne ferait partie d'aucune délégation nationale. Il serait chargé d'organiser le travail du Conseil et de diriger les travaux du Secrétariat International (voir 7 ci-dessous). Il proposerait et préparerait les questions à soumettre au Conseil pour décision et veillerait à ce qu'il soit donné à ces décisions la suite qui convient. Il aurait directement accès à tous les organismes de l'OTAN et aux gouvernements;

7. le Secrétariat International serait unifié et renforcé de façon à pouvoir jouer un rôle efficace dans la préparation de toutes les questions relevant du Conseil et dans la mise en œuvre des décisions prises par celui-ci. Il effectuerait, à la demande du Conseil, des travaux d'analyse et de planification, y compris des travaux préparatoires, notamment ceux de l'Examen Annuel inauguré par leTCC;

8. le Conseil assumerait les responsabilités jusqu'alors dévolues au Conseil des Suppléants, au Bureau de Production de Défense et au Bureau Economique et Financier ainsi que celles qui avaient été confiées au Comité Temporaire du Conseil;

9. le siège permanent du Conseil serait situé dans la région parisienne;

10. la position du Conseil de l'Atlantique Nord à l'égard des organismes militaires de l'OTAN resterait inchangée. La liaison entre les divers organismes militaires et le Conseil devrait être renforcée;

11. ces nouvelles dispositions devraient prendre effet, et les nouveaux organismes créés dans le cadre du Traité devraient entrer en fonction à une date qui serait fixée par les Suppléants. A cette date, le Conseil des Suppléants, le Bureau de Production de Défense et le Bureau Economique et Financier cesseraient d'exister. A leur retour à Londres, les Suppléants se hâtèrent de donner suite aux décisions de Lisbonne et de clore leurs travaux. Le 12 mars 1952, Lord Ismay, Ministre du gouvernement du Royaume-Uni, fut nommé Vice-Président du Conseil et Secrétaire Général de l'OTAN. Le 4 avril - jour du troisième anniversaire de la signature du Traité - le Conseil des Suppléants tint sa dernière réunion.

Dans son discours de clôture, M. Spofford, Président du Conseil des Suppléants, déclara : 'Tandis que l'OTAN passait du stade du planning à celui des réalisations, nous nous sommes mis d'accord sur une nouvelle organisation qui conviendra mieux au rythme de plus en plus rapide, à l'ampleur et à l'importance croissantes des activités de l'OTAN... Aujourd'hui, le Conseil Atlantique entre en session permanente... J'ai l'honneur de transmettre ce fauteuil présidentiel, ce marteau et ce microphone à Lord Ismay et... de le nommer Vice-Président de ce Conseil et Secrétaire Général de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord'. Sur ces mots prenait fin l'existence du Conseil des Suppléants, du Bureau de Production de Défense et du Bureau Economique et Financier.

Le transfert à Paris

Le transfert du matériel de bureau, des archives, etc... de Belgrave Square, à Londres, au nouveau siège provisoire de l'OTAN, au Palais de Chaillot, (1) commença aussitôt. Dans les quinze jours qui suivirent, les membres de l'ancien Secrétariat central et du Bureau de Production de Défense qui allaient faire partie du nouveau Secrétariat s'installèrent dans ces locaux. Ils y furent rejoints par ceux de leurs collègues du Bureau Economique et Financier qui demeuraient au service de l'OTAN. Dans le même temps, les Représentants Permanents - dont huit avaient fait partie du Conseil des Suppléants - arrivaient à Paris avec leurs délégations.

Ainsi, en l'espace de trois semaines, la nouvelle organisation fut prête à fonctionner et, le 28 avril 1952, le Conseil reconstitué tenait sa première session. Dans son allocution de bienvenue, le Ministre des Affaires étrangères de la France, M. Robert Schuman, définissait en ces termes la tâche essentielle qui attendait le nouveau secrétariat international: 'Cette tâche sera précisément de nous aider, d'une façon permanente, à harmoniser nos ressources et nos moyens avec les exigences de la défense". Il déclarait au Conseil : 'Notre solidarité doit se manifester sur tous les plans. C'est la tâche de nos gouvernements et de nos Parlements. Vous serez en tout cela. Messieurs, à la fois nos conseillers et nos porte-parole'.

C'est au cours de cette première réunion que le Conseil fut amené à prendre une décision de la plus haute importance. Le Général Eisenhower avait demandé à être déchargé de son commandement afin de pouvoir participer à la vie politique de son pays et il fallait lui trouver d'urgence un successeur. Le Conseil décida que le commandement suprême en Europe continuerait d'être exercé par un officier des forces armées américaines. Le Président Truman ayant proposé le Général Matthew B. Ridgway, le Conseil nomma celui-ci à ce poste vital; le Général Gruenther conservait les fonctions de chef d'état-major.

Fonctionnement du Conseil

Ce fut également à cette session que le Conseil se mit d'accord sur les principes généraux qui devaient régir la conduite de ses travaux. Il décida notamment de tenir séance tous les mercredis. Cette pratique a été fidèlement suivie - bien qu'en fait le volume des affaires à expédier dût souvent rendre nécessaires plus d'une réunion par semaine et que certaines questions pressantes aient parfois obligé le Conseil à se réunir à tout moment, sur préavis d'une demi-heure.
Le Conseil tient trois sortes de séances: les séances normales, auxquelles les membres peuvent se faire accompagner par quatre conseillers ou plus selon les besoins; les séances restreintes, consacrées à l'examen de questions à caractère particulièrement confidentiel, auxquelles sont admis un ou deux conseillers au plus par délégation; enfin, les séances privées, auxquelles n'assistent en général que les Représentants Permanents; celles-ci ne comportent ni ordre du jour, ni procès-verbal, ni engagements (ni par conséquent de décisions officielles) et favorisent une totale liberté d'expression. Elles permettent aux Représentants Permanents de faire connaître à leurs gouvernements respectifs l'état de l'opinion au sein du Conseil et en particulier de leur communiquer les vues préliminaires de leurs collègues sur des questions importantes qui doivent venir devant le Conseil pour décision. Les gouvernements peuvent ainsi prendre ces vues en considération au moment de donner des instructions à leurs Représentants Permanents.

Depuis le 28 avril 1952, date du transfert à Paris, jusqu'au 1er juillet 1954, le Conseil a tenu 185 séances, (2) dont 57 privées.

L'expérience a montré qu'il n'était plus nécessaire pour les ministres de se réunir aussi souvent qu'il avait été prévu à la session de Lisbonne - c'est-à-dire trois fois par an - puisque le Conseil siégeait désormais en permanence et était doté de pouvoirs effectifs de décision. Des sessions ministérielles périodiques sont néanmoins indispensables: elles permettent aux ministres chargés plus spécialement des questions OTAN dans chaque pays membre de rester en relations étroites, de discuter de l'évolution générale des événements politiques intéressant soit directement, soit indirectement l'Alliance Atlantique, d'examiner ensemble des questions d'intérêt commun, enfin d'obtenir des renseignements de première main sur l'état d'avancement des multiples travaux de l'OTAN. En tout état de cause, il est indispensable que les ministres des Affaires étrangères, de la Défense et des Finances se réunissent pour examiner la situation militaire telle quelle ressort du rapport de l'Examen Annuel et pour prendre des décisions concernant l'organisation des forces militaires.

Quatre sessions ministérielles ont été tenues jusqu'ici à Paris. Les ministres des Affaires étrangères, de la Défense et des Finances de la plupart des pays membres assistèrent aux trois premières; la dernière n'a réuni, que les ministres des Affaires Étrangères. On trouvera dans les communiqués publiés à l'époque (3) les résultats des discussions qui ont eu lieu à ces réunions. A la session du 26 avril 1953, il fut décidé de tenir en principe deux sessions ministérielles par an.

Il n'existe pas de texte fixant le règlement intérieur du Conseil et la nécessité d'un tel règlement ne s'est jamais fait sentir. Conformément à la décision qui fut prise à la toute première session du 17 septembre 1949 à Washington, les travaux se font dans deux langues officielles : l'anglais et le français. Les décisions sont prises à l'unanimité ; il n'existe pas de vote. En cas de divergences d'opinion, les négociations se poursuivent jusqu'à ce que l'unanimité puisse se faire. Il n'est pas envisagé que dix pays, par exemple, en obligent quatre autres à agir contre leur gré. Le Conseil n'est pas un organisme supranational; il est composé de représentants d'Etats souverains. Certes, il a souvent fallu beaucoup de patience, et des concessions de part et d'autre, pour parvenir à l'unanimité. Si elle a toujours pu être réalisée en fin de compte, c'est parce que les intérêts et les objectifs de tous les pays membres de l'OTAN sont fondamentalement les mêmes et parce que l'habitude de penser et d'agir solidairement pour le bien commun se développe de jour en jour.

Les Comités du Conseil

II fut décidé à Lisbonne que le Conseil 'créerait au besoin des comités, à titre permanent ou temporaire, qui l'aideraient dans sa tâche'. Il fut également décidé que 'les tâches spécialisées, telles que celles dont s'acquitte actuellement le Bureau d'Etude des Transports Océaniques, seraient exercées, comme à présent, sous l"'autorité du Conseil". En conséquence, le Conseil a établi un certain nombre de comités; il a institué en outre des groupes de travail au fur et à mesure des besoins.

Les comités sont des organismes permanents, tandis que les groupes de travail sont créés sur une base 'ad hoc' et dissous lorsqu'ils se sont acquittés de leur mission. Tous les pays membres de l'OTAN peuvent faire partie de ces comités et groupes de travail. Le président de chacun d'eux, qui est nommé par le Conseil, peut être choisi parmi les Représentants Permanents, les membres des délégations ou les hauts fonctionnaires du Secrétariat International. On pourra juger, d'après le tableau figurant page 62, du caractère général et de l'étendue des activités des divers bureaux, comités et groupes de travail qui fonctionnent sous l'autorité du Conseil; les activités d'un grand nombre d'entre eux et les problèmes qu'ils ont à résoudre sont exposés de façon plus détaillée dans d'autres chapitres de la présente étude.

La mission du Conseil

II est possible de résumer en quelques mots le travail des autorités militaires de l'OTAN : créer des forces internationales intégrées, à l'aide des contingents fournis par les divers pays membres, et élaborer des plans de défense. Il est beaucoup plus difficile de définir la tâche des autorités civiles. Sans doute leur mandat est-il très simple : il consiste en l'application du Traité de l'Atlantique Nord. Mais cette formule appelle, de toute évidence, quelques commentaires.
Premièrement, le Conseil est une assemblée où peuvent venir en discussion toutes les questions de politique générale intéressant directement ou indirectement l'OTAN. C'est ainsi que les trois membres du Conseil qui représentent les puissances occupantes en Allemagne - les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni - ont procédé à des échanges de vues avec leurs onze collègues avant que ne s'ouvrît à Berlin, au début de 1954, la conférence des quatre ministres des Affaires Etrangères. De plus, pendant toute la durée de la conférence, ces trois pays ont veillé à ce que leurs partenaires de l'OTAN fussent tenus au courant du déroulement des pourparlers. De même, tous les membres du Conseil se sont entretenus de la note adressée le 31 mars 1954 par le gouvernement soviétique aux trois puissances occupantes et dans laquelle - proposition assez singulière - ce gouvernement se déclarait 'prêt à examiner conjointement avec les gouvernements intéressés la question de la participation de l'URSS au Traité de l'Atlantique Nord'. Les gouvernements des Etats-Unis, de la France et du Royaume-Uni tinrent pleinement compte des points de vue des autres gouvernements membres de l'OTAN en préparant leur réponse à cette note.

Deuxièmement, le Conseil a des responsabilités constantes dans les domaines administratif et financier. Il est chargé de contrôler les budgets des organismes de l'OTAN, aussi bien militaires que civils. Il décide quelle part des dépenses doit être supportée par chaque pays membre, non seulement pour le financement du siège de l'OTAN, mais aussi en matière d'infrastructure commune, etc...

Troisièmement, le Conseil a des responsabilités considérables à l'égard des autorités militaires. Dans chaque pays, le gouvernement a pour conseillers militaires des chefs d'états-majors: ceux-ci, de leur côté donnent des directives aux commandements. On peut dire, par analogie, qu'à l'OTAN, le Conseil est une sorte de 'cabinet international'. Son conseiller militaire est le Comité Militaire qui, à son tour, donne des instructions aux Commandants Suprêmes. Ainsi, le Conseil est chargé de donner des directives d'ordre politique aux autorités militaires et de fournir à celles-ci, dans la mesure des possibilités économiques, les hommes, le matériel et l'infrastructure nécessaires pour remplir leur mission, qui consiste à assurer la défense de la zone OTAN. Le Conseil s'acquitte de cette dernière tâche, au moyen de l'Examen Annuel. (4)
II fut décidé à Lisbonne, en 1952, que la liaison entre les organismes militaires et le Conseil devrait être renforcée. Le lien permanent est constitué par l'Officier de Liaison du Groupe Permanent, assisté d'un état-major composé d'officiers appartenant à un grand nombre de pays membres. (5) En outre, les autorités civiles et militaires s'efforcent de se tenir au courant de leurs activités respectives. Ainsi, les membres du Groupe Permanent, qui siège à Washington, viennent régulièrement à Paris pour procéder à des échanges de vues avec le Conseil. Les membres du Conseil se sont, de leur côté, rendus aux quartiers généraux du Commandant Suprême des Forces Alliées en Europe et des commandants en chef de la Manche en vue de se renseigner directement sur leurs activités. Enfin, ils assistent régulièrement à des manœuvres internationales. En septembre 1952, par exemple, ils se rendirent à Oslo à l'occasion de grandes manœuvres navales; en novembre 1952, ils assistèrent, en Méditerranée orientale, à des exercices amphibies de débarquement et à d'autres opérations navales ; à l'automne de 1953, ils allèrent en Allemagne occidentale et rendirent également visite au Commandement de la Manche.

Quatrièmement, le Conseil fait ce qui est en son pouvoir pour s'assurer que les 'fronts intérieurs' pourraient tenir dans le cas où une guerre nous serait malheureusement imposée. C'est ainsi qu'il encourage l'organisation de la protection civile et toutes les mesures propres à soutenir le moral des populations en leur faisant connaître les buts et les objectifs de l'Alliance. De plus, il incombe au Conseil de s'assurer que des plans pour une période de crise sont également préparés dans les domaines non militaires - par exemple, en ce qui concerne la répartition des produits alimentaires, des matières premières, des transports maritimes et intérieurs. Il est évident que c'est avant tout au gouvernement de chaque pays qu'il appartient de régler ces problèmes; mais le Conseil, de son côté, doit proposer, stimuler et coordonner les mesures à prendre, et veiller à ce que tous les pays membres profitent de l'expérience de chacun.(6)

Le Secrétaire Général et le secrétariat international

On trouvera page 66 l'organigramme du Secrétariat International. A sa tête se trouve le Secrétaire Général, dont les attributions ont déjà été exposées dans le présent chapitre.

De par ses fonctions, le Secrétaire Général est mieux en mesure que quiconque de présenter des propositions concernant non seulement les aspects techniques des activités de l'OTAN, mais aussi les problèmes présents et futurs de l'Alliance. Il est également spécifié dans ses attributions qu'il doit avoir directement accès à tous les organismes de l'OTAN et à tous les gouvernements membres. Aussi, depuis sa nomination, le Secrétaire Général s'est-il rendu en visite officielle auprès des gouvernements de tous les pays membres (sauf celui de la France, avec lequel il peut naturellement communiquer facilement). Dans chaque pays, il a eu l'occasion de s'entretenir avec les ministres qui sont les plus directement intéressés aux questions de l'OTAN; il a tenu des conférences de presse et a parlé devant des groupements et institutions non officiels. Ces contacts personnels se sont révélés extrêmement utiles.

Le Secrétaire Général est assisté dans tous ses travaux par un Secrétaire Général délégué: M. H. van Vredenburch (Pays-Bas). Celui-ci préside les séances du Conseil en l'absence du Secrétaire Général. II existe également trois Secrétaires Généraux adjoints dont les attributions sont indiquées plus loin.
Le Secrétariat International est composé de ressortissants des quatorze pays membres. Aucune règle rigide ne" fixe le nombre des postes réservés à chaque pays mais tout est mis en œuvre pour assurer une répartition équitable. Ce principe réduit dans une certaine mesure les possibilités de sélection des candidats à un poste donné. Toutefois, il ne saurait être question de réserver aux ressortissants d'un seul pays un emploi déterminé : il est généralement admis qu'une organisation internationale ne doit pas avoir une structure trop rigide.

Le Conseil avait décidé à Lisbonne que pour le recrutement du personnel international il faudrait s'attacher davantage à la qualité qu'à la quantité. Ce principe a été rigoureusement appliqué et aucun, agent nouveau n'a été recruté à moins que la nécessité ne s'en soit fait nettement sentir. De ce fait, les effectifs du Secrétariat ont fort peu augmenté au cours des deux dernières années: au 1er juillet 1954, le nombre des agents ayant rang d'administrateur, y compris les interprètes et les traducteurs, était de 189. A la même date, l'effectif total de l'organisme civil de l'OTAN, y compris les huissiers, les gardes de sécurité et les employés des services généraux, était de 596 personnes. Tous les membres du personnel sont des fonctionnaires internationaux qui relèvent du Secrétariat Général et non de leur gouvernement. Ils sont rémunérés sur des fonds internationaux fournis selon une formule de partage des dépenses. L'ensemble du budget annuel, y compris les dépenses courantes et en capital, s'élève à environ 3,6 millions de dollars.

Le Secrétariat International de l'organisation civile remplit un double rôle :
II comprend d'une part le Secrétariat exécutif, à la tête duquel se trouve un Secrétaire Exécutif, le Capitaine de Vaisseau R. D. Coleridge (Royaume-Uni), qui fait également fonction de Secrétaire du Conseil. Il est responsable de toutes les questions administratives concernant les travaux du Conseil et des Comités auxquels il fournit le personnel de secrétariat nécessaire, ainsi que de la direction des services administratifs du Secrétariat International. Le Secrétariat exécutif fournit des secrétaires aux principaux comités et groupes de travail du Conseil - à l'exception des comités ou groupes à caractère strictement technique - et assure la coordination de leurs travaux. Cette organisation du travail fut instaurée à l'OTAN par M. Spofford lorsque fut créé le premier noyau central du Secrétariat International à Londres en 1951.

Dans son rôle de Secrétariat général proprement dit, le Secrétariat comprend trois divisions, correspondant aux trois aspects principaux de l'activité de l'OTAN. Chacune d'entre elles est dirigée par un Secrétaire Général Adjoint. M, Sergio Fenoaltea (Italie) dirige la Division des Affaires Politiques; M. René Sergent (France) dirige la Division des Affaires Economiques et Financières et M. Lowell P. Weicker (Etats-Unis) la Division de Production et Logistique. La tâche des Divisions est de préparer et de proposer, chacune dans son domaine respectif et en étroite collaboration avec les délégations, les mesures qui seront soumises à l'examen des comités compétents ou du Conseil.

Outre ces divisions principales, il existe trois autres services qui relèvent directement du Secrétaire Général. Ce sont: le Bureau des Statistiques (M. Loring Wood, Etats-Unis), le Bureau du Contrôleur des Finances (M. A. J. Bastin, Belgique) et la Division de l'Information (M. Geoffroy Parsons, Jr., Etats-Unis). La Division de l'Information - qui n'opère pas de façon autonome - est chargée de fournir de la documentation sur l'OTAN aux gouvernements des pays membres. Elle assure également le service de presse et des relations extérieures de Fautorité civile.

Questions administratives

L'OTAN étant appelée à utiliser un grand nombre de documents secrets et confidentiels, le recrutement de son personnel doit se faire avec le plus grand soin. Seuls des ressortissants des pays membres peuvent en faire partie; avant qu'ils ne soient nommés, leur dossier doit être vérifié et approuvé par leurs autorités nationales.

La majorité des administrateurs du personnel international sont des fonctionnaires de leur gouvernement respectif et ont été détachés auprès de l'OTAN, pour une période de 2 à 3 ans par exemple. Cet usage, a pour inconvénient d'entraîner un manque de stabilité dans la composition du personnel; en revanche, il permet aux gouvernements des pays membres d'avoir à leur disposition un nombre croissant de fonctionnaires particulièrement au courant des affaires de l'OTAN. Les autres membres du personnel, notamment les experts, sont recrutés en dehors des administrations nationales mais sont généralement nommés sur proposition de leur gouvernement. Certains d'entre eux comptent faire carrière à l'OTAN; ainsi, avec le temps, un corps permanent de fonctionnaires intemationaux de l'OTAN pourrait être constitué. Il est en cours de formation.

Il avait toujours été entendu que l'OTAN ne s'installait dans les locaux provisoires du Palais de Chaillot qu'en attendant la construction de son siège permanent. En novembre 1952, le gouvernement français offrit à l'Organisation un terrain au Chesnay (Seine-et-Oise) qui fut provisoirement accepté par le Conseil. Il apparut par la suite que les délégations ne désiraient pas s'éloigner de leurs ambassades respectives, dont elles utilisent les services tant pour communiquer avec leurs gouvernements que dans d'autres domaines. A la demande du Conseil, le gouvernement français rechercha donc une autre solution et, en avril 1954, il se trouva en mesure de proposer à l'OTAN un terrain situé près de la Porte Dauphine à Paris : le Conseil l'a accepté avec gratitude et les travaux de construction doivent commencer dès que possible.

Peu de temps avant que le Général Eisenhower ne retournât aux Etats-Unis, il déclarait aux membres du Secrétariat International, dans un discours d'adieu:
'Je crois que l'OTAN est le seul organisme du monde libre qui se réunisse jour après jour et étudie objectivement les véritables questions, les véritables problèmes qui nous concernent tous'. Les membres du Secrétariat International ont certainement conscience d'être dans un sens très réel les mandataires de la Communauté Atlantique. Ils savent que leur travail, leur application et, par dessus tout peut-être, leur esprit d'équipe sont des éléments indispensables à la réalisation des grandes tâches confiées à l'OTAN.

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Notes: