Le développement de la production de défense

L'histoire du développement de la production de défense est celle d'une expansion considérable, menée à bien malgré des difficultés d'apparence insurmontable. Pour en mesurer l'importance il suffit de comparer, au moyen de chiffres globaux (exprimés en dollars pour plus de commodité) le volume des budgets militaires nationaux et celui des crédits affectés à la production de défense pour les années 1949 et 1953. En 1949, le montant global des budgets de défense de tous les pays de l'OTAN, Grèce et Turquie comprises, s'élevait à 18.503 millions de dollars ; en 1953, il était de 62.773 millions de dollars. Sur ces budgets, les sommes consacrées à la production d'armes et de matériel sont passées de moins de 3.000 millions de dollars en 1949 à environ 25.000 millions de dollars en 1953, soit près de 40 % du budget de défense total. Ces chiffres, calculés sur la base des taux de change actuels, ne reflètent pas certaines différences entre les valeurs relatives réelles des différentes monnaies; pour certains pays comme les Etats-Unis, la France et le Royaume-Uni, ils comprennent des dépenses de défense effectuées en dehors de la zone de l'OTAN. Il n'en reste pas moins qu'ils illustrent de façon frappante l'effort accompli par les pays membres dans le domaine de la production d'armes et de matériel pour la défense du monde libre.

Cet effort apparaît encore plus remarquable si l'on considère les conditions dans lesquelles il s'est accompli. Après la deuxième guerre mondiale, les industries de guerre de la plupart des pays d'Europe occidentale avaient pratiquement cessé d'exister, les installations industrielles ayant été détruites, endommagées ou converties à la production civile. La situation économique de ces pays les mettait dans l'impossibilité de consacrer une part importante de leurs ressources à la production de défense. Ils étaient aux prises, en particulier, avec de si graves problèmes de balance des paiements qu'il leur était extrêmement difficile de remédier par des importations à l'insuffisance de leur production nationale d'armes et de matériel. La situation s'est peu à peu redressée par suite de l'amélioration de la conjoncture économique mondiale et grâce à l'aide venue d'Amérique du Nord; toutefois, le manque de devises continue d'être un obstacle à la réalisation de programmes rationnels de production d'armement.
Dans ces conditions, il importait au plus haut point pour l'Alliance Atlantique que les ressources et la puissance industrielle considérables de ses deux partenaires d'Amérique du Nord fussent utilisées dans le cadre de programmes d'aide mutuelle. Cette aide prit la forme de livraisons de matériels militaires destinés aux forces des pays dont les industries ne pouvaient produire les grandes quantités de matériels nécessaires, de types divers. Elle prit aussi la forme de commandes 'offshore' ainsi que de dons en dollars et en matières premières destinés à aider l'Europe à reconstituer ses industries d'armement. (1)

Un exemple: la production aéronautique

L'expansion de la production aéronautique en Europe offre un excellent exemple des résultats obtenus grâce à la coopération des pays membres. Si l'on excepte la construction de quelques prototypes, la production d'avions de combat était, en 1948, pratiquement nulle en Europe continentale. Aucun modèle de moteur à réaction et presque aucun instrument d'aéronautique n'y étaient fabriqués. Le Royaume-Uni était le seul pays dont les chaînes de production fussent encore en activité.

La constitution de l'Union Occidentale fut l'événement qui stimula la reprise de la construction d'appareils de combat en Europe. Dans le cadre d'un programme conjoint de production des pays du Bénélux, lancé en 1949 et financé sur les fonds nationaux, la Belgique entreprit de fabriquer des réacteurs 'Derwent' pour les 'Météor' que devaient construire les Pays-Bas. La France décida de fabriquer des 'Vampire', de sortir un nouveau chasseur de modèle français, et de fabriquer des réacteurs 'Nene'. Des accords de licence furent négociés avec des firmes britanniques. Le Royaume-Uni, de son côté, accéléra sa production de 'Météor', de 'Vampire', de 'Canberra' et de moteurs à réaction.

Depuis cette époque déjà lointaine, on est passé à un programme de construction de chasseurs-intercepteurs de jour et de certains autres types d'avions, pour lesquels des contrats furent signés en avril 1953. En vertu de ces contrats, qui s'élèvent au total à plus de 550 millions de dollars, des avions de combat sont actuellement construits dans cinq pays d'Europe occidentale; la moitié environ des fonds nécessaires sera fournie par les Etats-Unis au titre des achats 'offshore'. (2) Le programme prévoit principalement la construction de 'Hawker Hunier' et de Vickers Supermarine 'Swift' au Royaume-Uni, de 'Mystère' par les usines Marcel Dassault en France, de 'Hunter' en Belgique et aux Pays-Bas, et le montage de chasseurs tous temps F 86 américains en Italie.

Le début du planning de production à l'OTAN

D'une façon très large, on peut dire que c'est l'OTAN, et avant elle l'Union Occidentale, qui ont inspiré et stimulé le vaste effort allié de réarmement. Mais l'OTAN a également apporté une contribution directe. En premier lieu, les programmes nationaux de production militaire ont été coordonnés de manière à accroître et à accélérer les livraisons dans le cadre des ressources financières disponibles; en second lieu, des études et des échanges de renseignements ont été organisés entre les pays membres.

Pendant un peu plus des deux premières années d'existence de l'OTAN, le planning en matière de production de défense fut confié à des comités dont le premier, créé en novembre 1949, fut le Comité Militaire de Production (MPSB -3-). Il avait beaucoup de points communs avec l'ancien Bureau Militaire de l'Union Occidentale et il fonctionnait sur les mêmes bases. Les chefs des délégations nationales auprès du Comité Militaire de Production se réunissaient en comité à des intervalles rapprochés et chacun d'eux mettait des membres de son personnel à la disposition de groupes d'étude ad hoc. Lorsqu'il s'agissait de questions hautement techniques, les délégués demandaient à leurs gouvernements que des représentants qualifiés participassent aux travaux de sous-comités spéciaux. C'est ainsi que s'institua le système des 'groupes d'experts', dont nous reparlerons plus loin.

Il devint bientôt évident que le système des comités ne permettait ni une continuité d'action suffisante, ni une division du travail convenable, ni un planning à long terme efficace. Les délégations devaient formuler, non seulement le point de vue de leurs pays, mais aussi l'opinion impartiale d'une collectivité internationale. La dualité de leurs fonctions risquait d'ôter à leurs recommandations un caractère d'objectivité absolue.

En décembre 1950, le Comité Militaire de Production fut dissous et remplacé par le Bureau de Production de Défense (DPB -4-) siégeant également à Londres. L'ancien système fut amélioré de deux façons : d'une part, on assura la présence permanente à Londres des chefs des délégations; d'autre part, un personnel international fut recruté et placé sous la direction de M. W. K. Herod (Etats-Unis) qui devint membre du Bureau avec le titre de Coordonnateur de la Production. de Défense.

Pour élaborer ses premiers programmes de production, le Bureau utilisa les travaux de neuf sous-groupes d'experts en matière de production appartenant à tous les pays intéressés et dénommés 'task forces'. Sous les auspices du Comité Militaire de Production, ces équipes s'étaient rendues pendant le second semestre de 1950 dans les pays producteurs de l'OTAN, où elles avaient conféré avec les autorités nationales et examiné les installations utilisables. Elles avaient établi une série de rapports objectifs recommandant des mesures propres à accroître la production dans les domaines où les déficits étaient les plus critiques. Leurs propositions, telles qu'elles émanèrent du Bureau de Production de Défense, portaient sur l'artillerie, les armes de soutien de l'infanterie, les chars, les véhicules de transport, le matériel du génie, les navires d'escorte et les dragueurs de mines; elles concernaient des fabrications devant venir en supplément de celles déjà prévues par les différents pays.

Ces propositions furent transmises au Bureau Economique et Financier à Paris qui, après les avoir examinées à fond, conclut que les propositions de dépenses additionnelles pour la production d'armement ne pouvaient être étudiées isolément. En fait, les besoins indiqués à l'époque par les chefs militaires dans tous les domaines, y compris ceux des armes et des matériels, soulevaient des problèmes financiers aigus pour les gouvernements nationaux. Nous avons vu au chapitre VI que ce fut là une des raisons qui incitèrent le Conseil à créer, à sa session d'Ottawa en septembre 1951, le Comité Temporaire du Conseil (TCC), chargé de formuler des propositions en vue de concilier l'ensemble des besoins militaires avec les moyens dont disposaient les pays de l'OTAN pour assurer leur défense. L'étude effectuée par le TCC et les Examens Annuels qui suivirent eurent le même objectif. L'élaboration, au cours des Examens Annuels, de plans équilibrés pour la défense de la région de l'Atlantique Nord a eu comme conséquence importante que les plans de production de l'OTAN sont désormais établis en fonction du total des crédits consacrés par les gouvernements à la production; c'est au cours de l'Examen Annuel qu'il est décidé si ces crédits sont suffisants ou non. Ainsi s'est-on épargné la tâche décevante qui consistait à élaborer des programmes de production détaillés qui ne pouvaient être exécutés qu'en partie, voire pas du tout.

Le planning après 1952

Après l'installation de l'OTAN à Paris en avril 1952, la Division de Production du Secrétariat International, dirigée par le Secrétaire Général Adjoint pour la Production et la Logistique, reprit les activités de ses prédécesseurs et bénéficia de l'expérience qu'ils avaient acquise. L'intention actuelle est d'utiliser les ressources disponibles au mieux de l'intérêt général en coordonnant les programmes de production des pays membres, d'une façon multilatérale, au stade du planning. Les attributions de la Division de Production peuvent être réparties en trois catégories :

1. élaborer les plans de production à long terme;
2. servir d'intermédiaire spécialisé pour les échanges de renseignements et diriger les études techniques ;
3. participer à l'Examen Annuel, c'est-à-dire analyser les besoins et
les ressources en matériels pour l'année en cours et les années à venir. La Division travaille en coopération étroite avec les délégations nationales ; celles-ci ont chacune un conseiller pour la production de défense qui siège au Comité de Production de Défense, établi en 1954 pour faire des recommandations au Conseil dans ce domaine.

Les progrès réalisés dans l'élaboration des plans de production ont été les plus rapides et les plus tangibles, grâce, en grande partie, à l'augmentation des achats 'offshore' des Etats-Unis. Ce planning concerne les matériels qui sont importants du point de vue militaire, coûteux à produire, et dont il faut de grandes quantités. Etant donné que la production de tels matériels soulève généralement des problèmes techniques complexes et entraîne des mises de fonds élevées, la coopération entre les pays membres peut se révéler extrêmement fructueuse. En revanche, les études ne portent pas sur des articles plus simples tels que les uniformes ou les fournitures d'intendance, qui peuvent être aisément fabriqués sur une base locale. Les recommandations présentées aux gouvernements entre janvier 1953 et juillet 1954 couvrent une production d'une valeur supérieure à deux milliards de dollars. En dehors de la production aéronautique dont nous avons déjà parlé, ces recommandations portent sur certaines catégories de matériels choisis: armes portatives, pièces d'artillerie de campagne et de DCA, postes de radio pour les forces terrestres, radars anti-aériens, véhicules de combat, navires d'escorte et dragueurs de mines, ainsi que sur de grandes quantités de munitions.

Tel qu'il se présente actuellement, le processus d'élaboration d'un programme coordonné de production implique des réunions d'experts nationaux et de membres du Secrétariat de l'OTAN au cours desquelles ceux-ci examinent les propositions soumises par chaque pays membre et suggèrent les mesures d'ordre pratique permettant d'accroître l'effort commun de production, de le rendre plus économique et plus efficace. La nature de leurs recommandations varie considérablement d'un matériel à l'autre. Pour la production de chars moyens, par exemple, la solution la plus simple est qu'un ou deux pays membres seulement pourvoient aux besoins de tous. En revanche, pour d'autres articles, qu'il est nécessaire et souhaitable de fabriquer dans plusieurs pays, les programmes coordonnés visent à la production d'un matériel standard, ou du moins à réduire le nombre des modèles au minimum. Dans les programmes actuels, tel est par exemple le cas pour les canons légers de DCA et pour les postes radio des forces terrestres.

La coordination de la production ne vise en aucune façon à bouleverser du jour au lendemain la structure de la production de défense en Europe. Ceci risquerait de désorganiser les systèmes essentiels d'approvisionnement en matériel et de soulever de graves problèmes économiques et sociaux. Les efforts présents doivent être considérés comme le début d'une œuvre de longue baleine visant à une évolution progressive de la structure de la production.

Les principales études sur la production coordonnée en Europe s'accompagnent d'autres recherches portant sur des domaines spécialisés, mais dont l'importance n'est pas moindre; c'est ainsi que l'on étudie la fabrication, en Europe, de pièces de rechange pour le matériel américain, qui est détenu en grandes quantités par les forces OTAN des pays européens. L'utilisation de sources de production nationales permettra de réaliser une économie de dollars et simplifiera l'entretien du matériel en cas de guerre. Malgré la complexité de la tâche, des résultats encourageants ont déjà été obtenus. Il est maintenant possible de se procurer en Europe toute une gamme de pièces de rechange pour les trois principaux types de véhicules de transport, qui représentent à eux seuls environ 90 pour cent du nombre total des véhicules de fabrication américaine utilisés dans les pays européens.

De même, on s'efforce d'utiliser, pour le matériel, des éléments interchangeables, chaque fois que cela est utile et possible. Pour reprendre l'exemple des véhicules, l'OTAN met actuellement au point des spécifications pour assurer l'interchangeabilité des bougies d'allumage, des batteries d'accumulateurs, des jantes, des pneumatiques, des douilles de lampes, des crochets de remorques, etc....

Les progrès de la coopération

La coopération entre les pays membres dans le domaine de la production de défense s'est développée dans des proportions qui auraient semblé inconcevables il y a dix ans. Il est maintenant de pratique courante, pour les groupes d'experts désignés par les divers gouvernements, non seulement de se réunir pour discuter autour d'une table de leurs plans et des problèmes qu'ils soulèvent, mais aussi de se rendre dans les usines des différents pays pour étudier en grand détail les procédés techniques et les méthodes de fabrication; de cette façon, chaque pays peut tirer profit des perfectionnements les plus récents. Voici deux exemples : des experts en acier pour armes ont visité des usines dans tous les principaux pays producteurs et le groupe d'experts en matière de tubes électroniques et de leur standardisation s'est rendu dans de nombreuses usines des Etats-Unis et d'Italie. En outre, les membres du Secrétariat International sont appelés constamment, dans l'exercice de leurs fonctions, à se rendre dans divers ministères nationaux de la production, dans des arsenaux et des usines, pour se tenir au courant des derniers progrès techniques et pour consulter et conseiller les divers pays sur tous les problèmes concernant la production de défense. Sans doute, certains pays possèdent-ils des secrets de fabrication qu'ils ne sont pas actuellement disposés à partager avec d'autres, les dangers inhérents à la divulgation de renseignements de cette nature risquant de l'emporter sur les avantages d'une diffusion prématurée. L'OTAN s'efforce toutefois de réduire dans toute la mesure du raisonnable les mesures de sécurité qui restreignent les échanges d'information.

Il nous faut revenir encore sur les groupes d'experts car ceux-ci se révèleront sans doute, à la longue, l'une des contributions les plus importantes de l'OTAN dans le domaine de la production d'armement. Certains de ces groupes avaient été créés à l'époque de l'Union Occidentale ; d'autres ont été institués au fur et à mesure des besoins; il y en a qui, ayant terminé leur mission, ont été dissous. A l'heure actuelle, il en existe une vingtaine. Les groupes d'experts peuvent se diviser en deux grandes catégories: premièrement les groupes chargés en permanence d'explorer un domaine de production donné, tel que celui des radars antiaériens ou des pièces de rechange pour véhicules; deuxièmement, les groupes chargés d'entreprendre des études techniques déterminées, et qui sont dissous après qu'ils ont fait leur rapport et soumis des recommandations aux gouvernements : tels sont, par exemple, les groupes de travail sur la conversion des dessins industriels, sur la fabrication des douilles en acier, sur les méthodes de production de l'acier pour armes ou sur les poudres et explosifs. Le groupe de travail sur la conversion des dessins industriels, notamment, a mis au point un procédé qui permet de convertir les dessins industriels américains de pièces de rechange pour armes, véhicules et munitions en vue de leur utilisation par les pays européens de l'OTAN. Les travaux du groupe sur les douilles en acier ont déjà eu pour résultat d'encourager activement l'expansion de la production de ce matériel dans la plupart des pays membres. Ceci se traduirait en temps de guerre par une économie considérable de cuivre.

Que ce soit au sein des groupes d'experts ou dans les activités plus générales de l'OTAN en matière de production de défense, il convient d'ajouter aux résultats concrets obtenus les avantages impondérables résultant des relations étroites et amicales qui s'établissent entre les techniciens des divers pays appelés à travailler ensemble.

Perspectives d'avenir

Les méthodes et les travaux que nous venons de passer en revue constituent autant d'innovations dans un domaine nouveau de coopération entre Etats souverains. L'expérience nous apprendra quels sont les travaux qui devront être développés, modifiés ou abandonnés; l'objectif essentiel demeurera toujours d'accroître le volume et l'efficacité de la production de défense de l'OTAN et d'asseoir cette production sur des fondements solides et durables, en tenant compte des besoins particuliers qui pourraient se présenter en cas de guerre. L'OTAN attache une importance particulière à la constitution en Europe d'une robuste structure industrielle permettant d'accroître rapidement, en cas d'urgence, la production de matériel militaire. La production de chaque pays membre ferait ainsi partie d'un ensemble coordonné, destiné à assurer, dans l'intérêt de tous, l'utilisation la plus efficace des ressources disponibles.
Nous avons décrit dans le présent chapitre l'évolution de la production de défense de l'OTAN au cours d'une période d'augmentation importante des forces armées. Il est probable qu'à l'avenir les programmes de production d'armement tendront de plus en plus vers (a) le maintien des stocks existants d'armes et de matériels classiques et leur remplacement, à mesure qu'ils s'usent, par des modèles ayant des performances meilleures ; (b) la production d'armes nouvelles qui, dans bien des cas, ne pourra pas s'effectuer avant plusieurs années et qui soulèvera chaque fois d'énormes problèmes de prix de revient et de technique industrielle. La variété et le volume des pièces de rechange nécessaires augmenteront également. Pour résoudre les problèmes qui se poseront dans l'avenir, les pays de l'OTAN auront de plus en plus besoin d'appliquer les sages mesures de collaboration et d'aide mutuelle qui ont donné des résultats si satisfaisants au cours des dernières années.

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Notes: