Edition Web Vol. 39- No. 6 Déc. 1991 p. 9-14

L'élaboration de la nouvelle stratégie de l'OTAN Michael Legge, Secrétaire général adjoint pour les plans et la politique de défense, et président du Groupe pour le réexamen de la stratégie Dès le sommet de Londres, en juillet 1990, les chefs d'Etat et de gouvernement ont reconnu que l'Alliance allait devoir s'adapter pour tenir compte des développements spectaculaires survenus en Europe (1). L'année dernière déjà, plusieurs aspects de la politique alliée ont été profondément remaniés. L'un des changements les plus importants a trait au réexamen approfondi de la stratégie politique et militaire de l'Alliance. Les résultats de ce réexamen ont été énoncés dans le nouveau ' concept stratégique' de l'Alliance, approuvé et publié au sommet de Rome (2) [à cet égard, il faut noter que c'est la première fois que l'OTAN publie un document relatif à sa stratégie]. La nouvelle stratégie de l'OTAN traduit une évolution majeure dans l'histoire de l'Alliance, en même temps qu'elle constitue la base conceptuelle de la poursuite de ses objectifs de sécurité. Elle englobe une conception large de la sécurité, qui met l'accent à la fois sur la démarche politique et sur une réduction substantielle, accompagnée d'une restructuration, des forces militaires de l'Alliance. Tout en réaffirmant plusieurs des principes essentiels de la politique de sécurité de l'Alliance, le nouveau concept stratégique présente des particularités originales, qui le différencient fondamentalement des approches passées. Cet article, consacré à l'élaboration de la nouvelle stratégie, tente d'expliquer comment ont été développées les idées qui ont inspiré le concept stratégique et quelles en sont les principales différences par rapport aux stratégies antérieures. Evolution de la stratégie de l'OTAN Un bref rappel des concepts précédents permettra de mieux comprendre la fonction et l'importance du nouveau concept stratégique de l'OTAN. La signature du Traité de Washington instituant l'Alliance en 1949 poursuivait un objectif général et un objectif particulier. Comme stipulé dans le préambule, les signataires étaient, d'une façon générale, "soucieux de favoriser dans la région de l'Atlantique Nord le bien-être et la stabilité", et plus particulièrement "résolus à unir leurs efforts pour la défense collective". Compte tenu du climat de l'époque, l'objectif plus large de l'Alliance - parvenir à des relations pacifiques et amicales - ne pouvait être poursuivi qu'une fois établie la confiance dans un système de défense collective, ce qui explique le caractère d'urgence conféré à cet aspect dans le Traité proprement dit. L'Article 9 instituait le Conseil de l'Atlantique Nord et lui donnait pour tâche immédiate de créer un Comité de défense qui serait à son tour chargé de recommander des mesures pour l'application des Articles 3 et 5 (défense collective et résistance à une attaque armée). Ce Comité, composé des ministres de la Défense de l'Alliance, travailla à partir d'un document préparé par le Comité militaire, créé peu de temps auparavant. Les travaux du Comité de défense aboutirent, en décembre 1949, à la première stratégie de l'Alliance, formulée dans le document DC6 sous le nom de Concept stratégique pour la défense de la zone de l'Atlantique Nord. Ce document avait une fonction essentiellement pratique, à savoir encourager les plus larges coopération et coordination possible entre les forces militaires des pays membres de l'OTAN, en s'inspirant des travaux déjà entrepris dans le cadre du Traité de Bruxelles de 1948, qui avait donné naissance à l'Union occidentale (la future Union de l'Europe occidentale). Comme le laisse supposer son titre, ce document visait un objectif très précis: définir un dispositif de forces efficace pour l'OTAN face à la menace clairement perçue venant d'Union soviétique. Il n'est pas inutile de rappeler que plusieurs des principes fondamentaux maintenus au cours de l'évolution de la stratégie de l'OTAN ont vu le jour dans ce premier concept stratégique: ces principes sont la nature purement défensive de l'Alliance, l'accent mis sur la prévention des conflits, l'importance de la collectivité, le rôle des armements nucléaires, et l'unité stratégique dans la diversité géographique. La stratégie formulée pour la première fois en 1949 fut modifiée et remplacée à plusieurs reprises dans les années 1950, suite aux développements politiques en Union soviétique et aux changements affectant l'équilibre des forces. En 1950, le Comité militaire approuva un document - le MC 14 - qui devait être un supplément au concept stratégique et précisait les orientations d'un plan à moyen terme visant à développer un certain potentiel militaire à l'appui, précisément, de la stratégie de l'Alliance. En décembre 1952, le Conseil approuva le MC 147 1, où était définie l'assise stratégique de la planification et de la coordination. Ce document remplaçait le DC 6, sans l'altérer fondamentalement. L'année 1957 fut marquée par un changement de stratégie majeur, avec l'adoption du MC 14/2 (basé sur une directive politique émise un an plus tôt par le Conseil à l'intention des autorités militaires de l'OTAN). Le MC 14/2 envisageait le recours immédiat aux armements nucléaires de l'Alliance en cas d'attaque importante - une stratégie dite de représailles massives. L'accumulation accélérée de l'arsenal nucléaire soviétique mit cependant en doute la crédibilité de cette approche et alimenta un débat - qui allait durer près de dix ans - sur la future stratégie de l'Alliance. En 1967 enfin, après le retrait de la France de la structure militaire intégrée de l'OTAN, l'Alliance adopta le célèbre concept de la riposte graduée, consigné dans le document MC 14/3 (il faut toutefois noter que ni l'expression "riposte graduée", ni celle de "représailles massives" n'apparaissent comme telles dans les documents officiels). La stratégie de la riposte graduée, accompagnée des concepts abondamment développés et expliqués de dissuasion et de défense, s'est avérée la plus durable de toutes, au point d'être considérée comme l'une des particularités typiques de l'Alliance. Comme les stratégies précédentes, la riposte graduée cherchait essentiellement à répondre aux exigences spécifiques d'une défense crédible. Elle présupposait une menace où le potentiel militaire du Pacte de Varsovie constituait un "élément d'un poids considérable" et s'attachait dès lors à essayer de contrer ce potentiel militaire. A cet égard, la stratégie de la riposte graduée définissait en détail la notion de dissuasion - caractéristique dès le départ de la stratégie alliée - mais elle examinait aussi en détail la nature de la réponse de l'Alliance à une agression. Les objectifs politiques plus larges de l'Alliance n'en étaient pas écartés pour autant. Le rapport Harmel sur les futures tâches de l'Alliance, adopté par le Conseil deux jours à peine après l'approbation du MC 14/3 par les ministres de la Défense, soulignait que l'Alliance était résolue à progresser pour résoudre les problèmes politiques sous-jacents, tels que la division de l'Allemagne. Le rapport Harmel reconnaissait néanmoins que la fonction première de l'Alliance était de préserver une puissance militaire adéquate à des fins de dissuasion et, si nécessaire, de défense. Il considérait l'établissement d'un équilibre de forces comme une condition préalable à la création du climat de stabilité, de sécurité et de confiance nécessaire à l'Alliance pour mener à bien sa seconde mission: le développement de relations plus stables, propices à l'étude des problèmes sous-jacents. Cette double démarche, visant d'une part à maintenir une défense collective crédible basée sur les principes du document MC 14/ 3, et d'autre part à favoriser une politique de détente par le dialogue avec l'Union soviétique et les pays du Pacte de Varsovie, allait devenir le fondement même de la politique alliée pendant deux décennies, jusqu'à ce que les événements spectaculaires de l'automne 1989 commencent à transformer de manière irréversible l'environnement stratégique européen. Le développement du nouveau concept stratégique Au sommet de Londres déjà, il apparut clairement que, dans le nouveau contexte, l'Alliance allait devoir adopter une démarche stratégique totalement différente. La Déclaration de Londres annonce en effet l'intention des Etats membres de renforcer la composante politique de l'Alliance et définit les grands axes d'un nouveau dispositif de forces dans la structure militaire intégrée de l'OTAN, reflet de changements radicaux par rapport au passé. Elle confirme et développe la décision, prise quelques semaines plus tôt par les ministres de la Défense réunis en Comité des plans de défense, de revoir la stratégie militaire de l'OTAN et d'adapter les doctrines et concepts opérationnels sur lesquelles elle repose. Ce que la Déclaration de Londres ne précise pas clairement, c'est la manière dont les composantes politiques et militaires de la stratégie de l'Alliance - composantes établies de longue date et quelque peu séparées - devront être développées et modifiées simultanément, de façon à la fois harmonieuse et cohérente. Le Conseil a confié la préparation de la nouvelle stratégie militaire de l'Alliance à un Groupe ad hoc chargé de réexaminer la stratégie militaire, mieux connu sous le nom de Groupe pour le réexamen de la stratégie. Créé en juillet 1990, moins d'un mois après le sommet de Londres, ce groupe présentait, dès le mois d'août, une première ébauche d'un projet de nouveau concept stratégique. Après un premier débat au sein du Groupe pour le réexamen de la stratégie en septembre, le premier projet intégral fut distribué en octobre 1990. Très tôt, les membres du Groupe se sont accordés à reconnaître que la nouvelle stratégie militaire ne devait pas refléter uniquement le cadre actuel de sécurité, mais aussi la réponse politique de l'Alliance à l'évolution des circonstances. L'absence de la France aux travaux du Groupe pour le réexamen de la stratégie a toutefois été à l'origine de certaines complications. Le réexamen de la stratégie avait été décidé à Londres par les quinze pays membres de l'Alliance concernés par les plans de défense collective et reflétait l'état d'un document, le M 14/3, n'ayant pas été approuvé par la France. Pourtant, au vu de l'évolution des travaux, et alors qu'il apparaissait de plus en plus clairement que l'élément politique allait jouer un rôle substantiel dans la nouvelle stratégie, la France décida, en février 1991, de rejoindre le Groupe et de participer pleinement à la préparation d'un nouveau concept. Cette décision a été saluée par tous et a permis aux participants d'approcher la sécurité sous un angle élargi, englobant aspects politiques et aspects militaires. Au terme des travaux, les seize Etats membres s'étaient mis d'accord sur la grande majorité du texte, la France ne réservant sa position que sur quelques paragraphes traitant des plans de la défense collective - un point sur lequel elle a toujours adopté une approche distincte. Les objectifs de l'Alliance Le Groupe pour le réexamen de la stratégie a poursuivi ses travaux selon une procédure logique. Il a commencé par redéfinir les objectifs de l'Alliance dans le nouveau contexte de sécurité et en est rapidement arrivé à reconnaître que la plupart des objectifs de l'Alliance restaient d'application - nature purement défensive de l'Alliance, indivisibilité de la sécurité alliée, nature collective de la défense de l'Alliance, et importance cruciale du lien transatlantique. Il fallait cependant replacer ces objectifs dans le nouveau cadre politique pour tenir compte non seulement de l'évolution de l'environnement militaire mais aussi des développements dans le domaine, par exemple, de la maîtrise des armements, de la CSCE et de la nouvelle identité de sécurité et de défense européennes. Cette tâche a été grandement facilitée dès que le Conseil eût formulé les fonctions essentielles de sécurité, publiées dans une déclaration approuvée par les ministres des Affaires étrangères réunis en sommet à Copenhague, en juin 1991 (3). Le texte de cette déclaration a été ultérieurement repris textuellement dans le nouveau concept stratégique. Etant donné leur importance cruciale, nous avons estimé utile de rappeler ces quatre fonctions essentielles de sécurité: "I. fournir l'une des bases indispensables à un environnement de sécurité stable en Europe, fondé sur le développement d'institutions démocratiques et sur l'engagement de régler les différends de manière pacifique, dans lequel aucun pays ne serait en mesure de recourir à l'intimidation ou à la coercition contre un Etat européen, quel qu'il soit, ni d'imposer son hégémonie par la menace ou le recours à la force; II. servir aux Alliés, conformément aux dispositions de l'Article 4 du traité de l'Atlantique Nord, d'enceinte de consultation transatlantique sur toute question affectant leurs intérêts vitaux, notamment en cas d'événements représentant un risque pour leur sécurité, et de cadre de coordination appropriée de leurs efforts dans des domaines d'intérêt commun; III. exercer une fonction de dissuasion contre toute menace visant le territoire d'un Etat membre de l'OTAN, et une fonction de défense en cas d'agression; IV.préserver l'équilibre stratégique en Europe." Risques et défis Outre la redéfinition des objectifs, le Groupe pour le réexamen de la stratégie s'est également attaché à analyser les futurs risques qui pourraient menacer la sécurité de l'Alliance. Il est clair que l'ancienne menace massive, monolithique et immédiate que faisaient peser sur l'OTAN l'Union soviétique et le Pacte de Varsovie a maintenant disparu. Aujourd'hui pourtant, nous nous trouvons dans une situation où plusieurs pays à la périphérie de l'Alliance sont confrontés à des difficultés d'ordre économique, social et politique susceptibles de provoquer des crises, qui pourraient à leur tour présenter pour la sécurité des Alliés toute une série de risques imprévisibles, de nature et d'orientation diverses. L'une des tâches les plus difficiles du Groupe pour le réexamen de la stratégie a consisté, précisément, à identifier ces risques sur une toile de fond politique en perpétuelle évolution - les seize mois durant lesquels le Groupe a poursuivi ces travaux ont été marqués par l'unification de l'Allemagne, la dislocation du Pacte de Varsovie, la guerre du Golfe, l'échec du coup d'Etat en Union soviétique et la guerre civile en Yougoslavie. Au terme de son analyse, le Groupe pour le réexamen de la stratégie est parvenu à évaluer, de manière soigneusement équilibrée, les risques que pourraient engendrer des instabilités en Europe centrale et orientale - et en particulier en Union soviétique - ainsi qu'à la périphérie méridionale de l'Alliance. Eléments clés de la nouvelle stratégie C'est dans ce contexte d'objectifs, de risques potentiels et de défis pour l'Alliance qu'il faut situer le nouveau concept stratégique, qui couvre deux grands thèmes: "une conception large de la sécurité" et les "orientations pour la défense". En ce qui concerne la conception large de la sécurité, deux aspects fondamentaux méritent qu'on s'y attarde. Le premier a trait à l'extension de la démarche préconisée par le rapport Harmel; composée à l'origine de deux facettes, le dialogue et la défense, cette démarche en compte désormais une troisième: la coopération. La détermination de l'Alliance à coopérer avec les pays d'Europe centrale et orientale a été signalée pour la première fois dans la Déclaration de Londres, par le message d'amitié adressé par les pays membres de l'OTAN aux anciens adversaires de l'Alliance, et réitérée à Rome, dans la Déclaration sur la paix et la coopération (4). Par ailleurs, le nouveau concept stratégique insiste davantage sur l'importance de la gestion des crises et de la prévention des conflits, car il existe aujourd'hui davantage de chances de parvenir à résoudre une crise à un stade anticipé si l'on sélectionne avec attention les mesures politiques et militaires adéquates. Bien qu'elles se situent au coeur même de la stratégie militaire, les orientations pour la défense se sont avérées l'un des chapitres les moins difficiles à rédiger. La plupart des principes qui inspirent un dispositif de défense efficace sont demeurés inchangés; les principaux amendements portent sur la manière dont les forces de l'Alliance seront organisées pour relever les défis posés par le nouveau contexte de sécurité. Une grande partie des caractéristiques majeures de ce dispositif avait déjà été stipulée dans la Déclaration de Londres: forces réduites et abaissement des niveaux de préparation pour plusieurs d'entre elles; souplesse et mobilité accrues en vue de remplacer l'ancienne défense linéaire statique (concept de la défense modulaire); accroissement du rôle des forces multinationales; capacité accrue de montée en puissance des forces, par l'envoi de renforts, la mobilisation et la reconstitution d'unités; allégement des programmes d'entraînement et d'exercices; atténuation du rôle des armements nucléaires et réduction très substantielle des arsenaux nucléaires substratégiques de l'OTAN en Europe. En fait, les travaux portant sur cet aspect de la nouvelle stratégie étaient déjà suffisamment avancés en mai 1991 pour permettre aux ministres de la Défense de prendre d'importantes décisions sur la restructuration des forces conventionnelles avant l'approbation du concept dans son intégralité. Ces décisions ont été suivies par l'annonce, en octobre 1991, de réductions de 80% du potentiel nucléaire substratégique en Europe (5). En ce qui concerne ces nouvelles orientations pour la défense, la majeure partie du débat a porté non pas tant sur la nécessité de rapprocher des positions sur des questions de principe mais sur la question de savoir jusqu'à quel niveau de détail ces orientations devraient être rendues publiques, les autorités militaires de l'OTAN ayant de leur côté reçu pour mission de préparer un document classifié distinct sur la mise en œuvre de la nouvelle stratégie. Le résultat final Il a fallu seize mois environ au Groupe pour le réexamen de la stratégie pour finaliser le nouveau concept stratégique. Bien que les grands axes aient été définis après quelques mois de travail, le texte final du concept a été précédé de douze versions, ayant chacune fait l'objet d'une analyse minutieuse et d'un débat. Si l'on se souvient que les débats sur le concept stratégique précédent - consigné dans le document MC 14/3 - avaient duré une dizaine d'années, le délai de finalisation du nouveau document, qui porte la référence C-M(91)88 depuis son approbation par le Conseil de l'Atlantique Nord, apparaît plus que raisonnable. En dépit d'une longue liste de questions fondamentales, la tâche la plus difficile du Groupe pour le réexamen stratégique n' aura pas été, à la réflexion, de résoudre les divergences de position essentielles entre les Alliés. Les grands axes, tant politiques que militaires, de la nouvelle stratégie, avaient été définis à Londres, mais il restait à en finaliser les détails et à classer les idées dans un ordre logique. Les développements majeurs survenus dans l'intervalle ont confirmé la clairvoyance de la Déclaration de Londres où les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Alliance avaient déjà pressenti un changement d'attitude majeur, alors même que les caractéristiques du nouvel environnement de sécurité n'étaient pas encore clairement définies. Le principal défi pour le Groupe a été de parvenir à une conception équilibrée, cohérente et unifiée dans le cadre d'un réexamen de la stratégie alliée qui, dans la pratique, s'est avéré particulièrement large et complet. Cette tâche était d'autant plus difficile que la nouvelle stratégie devait remplir deux rôles très différents: d'un point de vue interne, il était urgent que les autorités militaires et les planificateurs de la défense de l'Alliance puissent développer un nouveau dispositif de forces, mais à un stade antérieur, les membres du Groupe pour le rééxamen de la stratégie avaient cependant reconnu qu'il serait hautement souhaitable de publier le document final, afin que la politique de sécurité de l'Alliance soit diffusée le plus largement possible. Il n'a donc pas été toujours aisé de concilier des exigences parfois contradictoires quant à la planification de la défense interne et au caractère public du document en cours d'élaboration. Le résultat final reflète un équilibre subtil entre les éléments politiques et militaires de la nouvelle stratégie. Le nouveau concept stratégique espère l'avènement d'un cadre de sécurité dans lequel les événements pleinement leurs fruits. Les changements nécessaires au sein de l'Alliance ont déjà été entamés. Se référant aux orientations énoncées dans le concept, les autorités militaires de l'OTAN ont encore une tâche minutieuse et importante à accomplir avant que ne soit totalement transformé un dispositif de forces mis en place il y a quarante ans pour contrer une menace aujourd' hui disparue. Tout en réaffirmant la résolution des Etats membres à sauvegarder leur sécurité, leur souveraineté et leur intégrité territoriale, le nouveau concept doit permettre à l'Alliance de relever les défis très différents des années 1990 et au-delà, en adoptant vis-à-vis de la sécurité une approche beaucoup plus large que le ne permettaient les circonstances passées. L'objectif visé est atteint par la création d'une finalité commune et une harmonisation de moyens aussi fortes que possible entre les Alliés dans le cadre de la poursuite d'objectifs de sécurité communs. A cet égard, la nouvelle stratégie de l'OTAN s'inscrit dans le prolongement des réussites du passé tout en les consolidant, et envisage un avenir où nous pourrons assurer l'établissement d'un ordre de paix juste et durable en Europe. (1) Le texte de la Déclaration de Londres a été publié dans la Revue de l'OTAN, N°4, août 1990, pages 32-33. (2) Le texte du nouveau Concept stratégique est publié dans la rubrique Documentation de ce numéro. (3) Le texte des déclarations et du communiqué a été publié dans la Revue de l'OTAN, N° 3, juin 1991, p. 28-33 (4) Le texte de la Déclaration de Rome est publié intégralement dans la rubrique Documentation de ce numéro. (5) Le texte du communiqué du Groupe des plans nucléaires est publié dans la rubrique Documentation de ce numéro.