L'Ukraine, trois ans après : une lueur d'optimisme

10/03/2017

Il y a trois ans, de « petits hommes verts » faisaient leur apparition en Crimée, prélude à l'annexion illégale de la péninsule par la Russie, le 18 mars 2014, et à une campagne de « guerre hybride » dans le Donbass. La stupeur que ces événements ont provoquée au début a fait place à une certaine lassitude à l'égard d'une situation stable en apparence et régulièrement reléguée à l'arrière-plan par des événements qui étaient à peine concevables il y a quelques années : l'émergence de l'EIIL/Daech, les flux de réfugiés, la désunion de l'Europe et le changement de cap aux États-Unis. Et dans le même temps, le scepticisme s'est renforcé quant à l'aptitude de l'Ukraine à procéder à des réformes.

Il reste que les conditions sont bien meilleures aujourd'hui qu'elles ne l'étaient en 2014 pour qu'une solution définitive et conforme aux intérêts ukrainiens et occidentaux soit trouvée au conflit. Mais une telle solution restera hors de portée si l'on ne prend pas toute la mesure de ce qui se joue en Ukraine, des atouts que possède le pays et des contraintes qui grèvent la politique et l'action de la Russie.

Des soldats sans insignes – les « petits hommes verts » – montent la garde devant le Parlement de la Crimée, à côté d'un panneau sur lequel on peut lire « La Crimée est russe » (2 mars 2014).

Les enjeux

Les enjeux d'aujourd'hui sont aussi considérables qu'il y a trois ans. En intervenant par la force en Ukraine, la Russie a renié les principes et les accords qui avaient présidé à la fin de la Guerre froide. Elle s'est détournée du système mis en place à Helsinki, qui consacrait l'égalité, l'indépendance et l'intégrité territoriale de chacun des pays membres de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), au profit du système de sphères d'influence hérité de Yalta.

Dans son discours devant l'Assemblée fédérale russe le 18 mars 2014, le président russe, Vladimir Poutine, a également appelé de ses vœux le rétablissement de la « Russie historique » et de ses frontières. S'exprimant le 23 octobre 2014 lors du forum organisé par le cercle de réflexion Valdaï, le ministre des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, a pour sa part déclaré que « la République de Moldova et les États baltes devaient réfléchir aux événements survenus en Ukraine et en tirer des conclusions ». S'accommoder des visées de Moscou, ce serait non seulement trahir l'Ukraine, mais aussi faire douter toute l'Europe.

Si la révolution de la dignité que l'Ukraine a connue en 2013 et 2014 n'a pas débouché sur une modernisation systémique ni sur une réforme approfondie de l'État ukrainien, la guerre a au moins eu le mérite de rassembler le pays. En effet, plutôt que d'y voir une occasion de remettre en cause leurs dirigeants, la majorité des Ukrainiens ont avant tout vu dans cette guerre une attaque contre leur patrie. Si l'Ukraine avait été dans la situation désastreuse qu'on lui a souvent imputée, elle se serait effondrée au printemps 2014. Le fait est que, dès juillet 2014, une force composée essentiellement de volontaires avait repris le contrôle de 23 des 36 districts dont s'étaient emparés les insurgés soutenus par la Russie, réduisant ainsi à néant le projet russe de « Novorossia ».

Vladimir Poutine a fait plus que tout autre dirigeant, qu'il soit russe ou ukrainien, pour renforcer l'identité nationale ukrainienne. Jusqu'à présent, même deux grandes offensives russes ne sont pas parvenues à briser l'élan du pays ni ses forces de combat, qui sont d'ailleurs nettement plus performantes aujourd'hui qu'elles ne l'étaient en 2014. Quelque 1,7 million de personnes déplacées sont en cours d'assimilation et d'intégration, grâce au travail mené essentiellement par des associations locales. Leur réimplantation dans des endroits aussi éloignés de Donetsk que les villes occidentales de Vinnytsia et d'Oujhorod contribue à abolir les barrières entre régions et à souder le pays.

Le président ukrainien, Petro Porochenko, vient à la rencontre de soldats lors de la visite d'un poste de défense situé sur la ligne de contact entre les troupes ukrainiennes et les séparatistes soutenus par la Russie, à proximité de Horlivka, ville aux mains des rebelles située au nord de Donetsk. (5 décembre 2016) © REUTERS

C'est une mauvaise nouvelle pour la Russie et ses auxiliaires séparatistes. Les « républiques populaires » de Donetsk et de Louhansk ne représentent que 4 % du territoire ukrainien et sont en ruines. Les chefs, autoproclamés, de ces « républiques » souhaitent conquérir davantage de territoire, mais Moscou voit la fin de la partie autrement : il s'agit pour lui d'affaiblir l'Ukraine, de saper la confiance dans le pays et de faire en sorte que l'Ukraine soit neutralisée et « fédéralisée », d'abord de facto, puis au travers d'un accord contraignant.

Pour la Russie et les chefs des « républiques » séparatistes, le mot « fédéralisation » est synonyme d'autonomie absolue et de droit de veto sur la politique étrangère de l'Ukraine. Aucune fédération existante n'applique de tels principes, et certainement pas la Fédération de Russie, où le simple fait de discuter de ce genre de questions en public est passible d'une peine de cinq ans d'emprisonnement. En vérité, l'objectif minimal que la Russie s'est fixé est ambitieux : empêcher l'Ukraine de se rapprocher de l'Occident. Et si Moscou ne peut atteindre cet objectif, les « républiques » ne lui seront plus d'aucune utilité.

Par ailleurs, contrairement à une opinion largement répandue, la Russie est quelque peu limitée sur le plan militaire. À deux reprises (en août 2014 et en janvier 2015), l'intervention de groupements tactiques russes dans le Donbass a eu des effets dévastateurs. Mais à mesure que les capacités militaires de l'Ukraine s'améliorent, les options de la Russie s'amenuisent. Bien que Moscou maintienne dans le Donbass des forces régulières qui dirigent toujours la plupart des actions militaires des rebelles, les groupements tactiques ne sont pas des forces d'occupation. Même si la Russie renonçait à la stratégie de déni plausible qu'elle a adoptée quant à sa présence militaire dans l'est ukrainien, elle prendrait d'énormes risques et s'alourdirait d'un énorme fardeau en s'emparant et en occupant de vastes étendues de cette région. Le pays est déjà accablé par le coût de l'annexion de la Crimée, de son implication militaire en Syrie et de son ambitieux programme de modernisation des forces armées sur le long terme. Même l'établissement d'un corridor terrestre jusqu'à la Crimée pose problème. La finalité des activités militaires russes est politique : il s'agit d'intimider afin d'obtenir des concessions qui ne pourraient pas être obtenues autrement.

Cela étant, les avancées enregistrées par l'Ukraine sont loin d'être acquises : elles pourraient être remises en cause par une action militaire ou par un travail de sape qui serait mené de l'intérieur.

Les défis qui attendent l'Ukraine

S'il est communément admis qu'il faut impérativement que l'Ukraine se transforme en profondeur avant de pouvoir devenir « membre à part entière de la famille des nations civilisées d'Europe »1, l'on sait moins qu'une telle transformation est également indispensable pour la sécurité du pays. L'Ukraine mène une guerre contre une puissance nucléaire agressive, et ce avec des ressources à la fois insuffisantes et mal gérées. La très dynamique société civile ukrainienne, qui n'a cessé de montrer sa détermination à maintenir le pays sur la voie des réformes dans une perspective euro-atlantique, n'acceptera sans doute plus que le simple citoyen doive risquer sa vie et ses moyens de subsistance tandis que se poursuivent les excès de ceux qui empêchent d'avancer et subordonnent l'intérêt national à leurs intérêts personnels.

Le président ukrainien, Petro Porochenko, avec le premier ministre, Volodymyr Hroïsman (à droite), après une cérémonie commémorant la fin de la Seconde Guerre mondiale, le 9 mai 2016. Lors de son entrée en fonctions, quelques semaines plus tôt, M. Hroïsman avait déclaré que « la corruption, l'inefficacité de la gestion de l'État et le populisme » étaient des menaces aussi dangereuses que « l'ennemi à l'est du pays ». © REUTERS

Ce dont l'Ukraine a besoin, c'est d'un État qui soit compétent et qui réponde de ses actes. Or aujourd'hui, on se trouve face à un labyrinthe hyperbureaucratisé à la faveur duquel le pouvoir réel peut s'exercer dans l'ombre. Certes, le président Porochenko s'est attaché à défendre les principes fondamentaux de la démocratie politique dans son pays, mais il n'a pas cherché par ailleurs à réformer en profondeur le système de pouvoir ni pris de mesures significatives contre les intérêts des oligarques. Dans cet environnement libre mais opaque, la Russie poursuit avec vigueur son entreprise de déstabilisation du pays, usant à cet effet de moyens hybrides.

Dans cette optique, elle s'astreint à ancrer deux idées en Ukraine : celle que la Russie va amplifier la guerre (Moscou maintient une importante concentration de forces à proximité immédiate de la frontière ukrainienne), et celle que l'Occident va se lasser, et se détourner de l'Ukraine.

Pour apaiser la peur que suscite la première idée, il va falloir passer du fragile équilibre des forces actuel à une dissuasion efficace. Comme on l'a relevé plus haut, une certaine dissuasion est déjà assurée. Mais son efficacité dépend trop des forces présentes sur le terrain, qui s'en sortent bien au niveau tactique (bataillon et inférieur) mais qui ne sont pas à la hauteur au niveau du commandement opératif. Le commandement et le contrôle sont hypercentralisés, et les forces, cloisonnées, manquent de cohésion. Le dispositif de commandement a montré son utilité contre les forces agissant pour le compte de la Russie. Mais l'Ukraine a besoin de forces armées capables de livrer des combats interarmes de haute intensité sur un champ de bataille très fluide. Il y a peu de chances que de telles forces puissent être mises sur pied sans une transformation profonde du système de défense, qui pendant des années a été négligé sur les plans financier et organisationnel. Une telle transformation nécessitera une volonté politique clairement affichée, de la ténacité, un encadrement compétent et la promotion des talents.

Pour apaiser la peur qu'engendre la deuxième idée, il faudra impérativement que l'Occident adopte une approche plus dure au sujet des deux accords de Minsk, qui sont l'un comme l'autre le fruit de la coercition militaire russe plutôt que d'une négociation équitable. Certaines dispositions de l'ensemble de mesures en vue de l'application des accords de Minsk (Minsk II) sont ambigües voire absconses, et biaisées en faveur de la Russie et des séparatistes. Toutefois, ce ne sont pas là des raisons suffisantes pour dénoncer ces accords, qui assurent à l'Ukraine un minimum de stabilité et qui permettent aux pays occidentaux de continuer de présenter un front uni sur la question. Il n'y a donc pas lieu de remettre en cause l'engagement qui a été pris de mettre en œuvre les accords de Minsk.

Le président ukrainien, Petro Porochenko (à gauche), rencontre le secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg, à la conférence de Munich sur la sécurité, le 18 février 2017. L'OTAN est attachée à la souveraineté et à l'intégrité territoriale de l'Ukraine ainsi qu'aux efforts de réforme du pays. © NATO

Mais il n'y a pas lieu non plus de laisser la Russie imposer sa propre interprétation de ce qui est octroyé aux républiques séparatistes et de ce qui est exigé de l'Ukraine. Les dispositions les plus claires ne laissent place à aucune ambiguïté sur ce qui doit être obtenu : cessez-le-feu complet, accès sans entrave pour la mission spéciale d'observation de l'OSCE et (après des élections supervisées par l'OSCE) « rétablissement du contrôle total des frontières d'État par le gouvernement ukrainien ».

Bien que Minsk II préconise la conclusion d'un accord (soglassovanie) sur les élections locales et le « statut spécial », il ne contraint pas Kiev à accepter le diktat des républiques séparatistes. Les accords de Minsk prévoient que des dirigeants légitimement élus puissent s'appuyer sur des « milices » (militsia est le terme russe désignant la police régulière), mais ils ne permettent pas aux dirigeants actuels, non élus, de conserver les opoltchenie, ces milices militarisées qui se battent pour l'instant en Ukraine (paragraphe 11, note 1).

La « fédéralisation » n'est pas mentionnée dans les accords, pas plus que les revendications des rebelles (et de la Russie) concernant l'obtention d'un droit de veto sur l'orientation du pays en matière de politique étrangère et de défense. L'Ukraine ne viole pas les accords en demeurant intransigeante sur ces points ou sur toute exigence qui dépasserait le cadre défini à Minsk. L'Occident doit soutenir pleinement l'Ukraine à cet égard. À ceux qui réclament davantage de compromis, il n'y a qu'une réponse à donner : le compromis, ce sont précisément les accords de Minsk.

Enfin, il convient de ne pas exclure la question de la Crimée des débats menés plus largement sur le règlement du conflit. Tant que la Russie ne s'assoira pas à la table des négociations avec l'Ukraine pour déterminer d'un commun accord le statut de la péninsule, tant sur le plan juridique que moral, les sanctions devront rester en vigueur. Aucune légitimité ne doit être accordée à la Russie, en Ukraine ou ailleurs, tant qu'elle continuera de violer le droit international de façon flagrante. Ce principe ne s'applique pas qu'à l'Ukraine, il concerne aussi la stabilité au sens large et à long terme de l'Europe et d'autres régions.

Se débarrasser des idées fausses

Deux idées erronées pèsent sur le conflit entre la Russie et l'Ukraine depuis le début. La première est celle selon laquelle la Russie aurait toutes les cartes en main. L'Ukraine a montré entre-temps que tel n'était pas le cas. L'appareil militaire russe est dangereux et crédible, mais son utilité a des limites et, si l'Ukraine et l'Occident prenaient les mesures adéquates, elle pourrait s'en trouver diminuée.

Encore plus ancrée, la seconde idée fausse est celle selon laquelle le temps jouerait en faveur de la Russie. Jusqu'à présent, cela n'a pas été le cas. En novembre 2014, un idéologue influent du régime déclarait à l'auteur de ces lignes que, l'hiver suivant, il n'y aurait plus d'Ukraine. Or, deux ans plus tard, l'Ukraine était non seulement toujours là, mais plus forte. Néanmoins, le temps n'est pas un acteur stratégique. C'est l'usage qu'on en fait qui importe.

Moscou semble continuer de croire qu'avec suffisamment de pression militaire et politique, l'Ukraine s'écroulera. L'Ukraine et l'Occident doivent faire évoluer cette perception des choses. Sans cela, le conflit ne pourra pas être résolu.

James Sherr est chercheur associé du programme Russie et Eurasie à Chatham House (Royal Institute of International Affairs), à Londres.

Il est à noter que ce qui est publié dans la Revue de l’OTAN ne représente pas nécessairement la position officielle ou la politique des pays membres, ni celle de l’OTAN.

1Volodymyr Horbouline (alors secrétaire du Conseil de sécurité nationale et de défense d'Ukraine), Ukraine’s Place in Today’s Europe, Politics and the Times (revue du ministère des Affaires étrangères d'Ukraine), octobre-décembre 1995, p. 15.

A propos de l'auteur

James Sherr est chercheur associé du programme Russie et Eurasie à Chatham House (Royal Institute of International Affairs), à Londres.