Pratiques d'influence de type hybride – ce que la Finlande peut nous apprendre

28/06/2017

La Finlande, ce petit État, sait de longue expérience ce que cela signifie d'être la voisine de la Russie, ce pays gigantesque qui ne cesse de gagner en assurance. Dans le contexte de sécurité actuel, maintenir des relations bilatérales constructives avec la Russie tout en faisant partie de l'Occident n'est pas chose aisée. De la région de la Baltique à la mer Noire et au-delà, la Russie emploie la méthode de la carotte et du bâton, souvent officieusement et de manière détournée, pour asseoir son influence et menacer ses interlocuteurs d'un durcissement de ses politiques. Deux expertes finlandaises reviennent sur ce que leur pays a appris ces dernières années.

C'est sous l'ère soviétique que la Russie a commencé à employer des méthodes hybrides, même si elles portaient alors un autre nom. Les « mesures actives » – comme on les appelait à l'époque –, notamment les campagnes de désinformation et la mise en place d'organisations paravents en Occident, faisaient partie intégrante de la politique étrangère soviétique. Si certaines des tactiques adoptées aujourd'hui par la Russie sont étonnamment similaires à celles de l'époque, l'environnement informationnel actuel rend leur utilisation à la fois plus efficace et plus complexe..

Comme la Finlande l'a appris, l'exercice d'une influence néfaste ne passe pas toujours par des moyens de pression – la méthode du bâton –, mais aussi, parfois, par des paroles aimables – la technique de la carotte. Le choix de recourir plutôt à une approche incitative ou à une approche coercitive pour influencer et contrôler l'État visé dépend du contexte, mais les deux démarches peuvent avoir des objectifs et des effets similaires. Par exemple, la Russie se montre positive dans son discours officiel, disant entretenir des relations de bon voisinage avec la Finlande, mais en coulisses, Moscou rappelle à Helsinki que rien n'est acquis et que, si elle veut préserver de bonnes relations, la Finlande ferait mieux de se comporter de façon « responsable » (c'est-à-dire d'une manière qui ne nuise pas aux intérêts russes).

Dans la suite de cet article, nous présenterons des exemples concrets du « double discours » tenu par la Russie et nous évoquerons les mesures que la Finlande a prises pour y faire face.

Influencer la situation politique et l'opinion publique

La frontière russe est contrôlée par le Service fédéral de sécurité (FSB), placé sous le commandement direct du Kremlin.

© Thomas Nilsen

Pendant l'hiver 2015–2016, la Russie a subitement commencé à autoriser des ressortissants étrangers à franchir la frontière avec la Finlande pour y demander l'asile. Ce faisant, elle a rompu avec une pratique commune vieille de plusieurs décennies, sans toutefois enfreindre un quelconque accord officiel. Au total, 1 713 demandeurs d'asile sont arrivés en Finlande depuis la Russie pendant les mois d'hiver.

La frontière russe est contrôlée par le Service fédéral de sécurité (FSB), l'agence russe chargée de la sécurité intérieure et de la contre-ingérence, placée sous le commandement direct du Kremlin. La situation a provoqué un différend politique entre les deux pays, qui a été « réglé » par la signature d'un accord temporaire limitant, pour deux points de passage, les possibilités de franchissement de la frontière..

Le nombre relativement faible de demandeurs d'asile ayant traversé la frontière indique que l'objectif de la Russie n'était pas de déstabiliser la Finlande, mais peut-être plutôt de tester la réaction et l'état de préparation opérationnelle des autorités finlandaises. Moscou voulait aussi faire comprendre à Helsinki que les bonnes relations de travail entre autorités ne pouvaient être tenues pour acquises et que la Finlande pourrait se retrouver en fâcheuse posture si elle perdait la confiance de la Russie. C'était là tout le propos de la remarque formulée lors des négociations par un responsable russe, qui a fait observer à son homologue finlandais que la Russie comptait 11 millions d'étrangers sur son territoire.

La Russie peine à influencer l'opinion publique en Finlande et dans de nombreux autres pays, pour des raisons essentiellement historiques. Il est parfois plus facile d'exercer une influence en agissant de manière détournée et en ciblant des groupes plus restreints.

La Russie a élaboré plusieurs discours spécifiquement adaptés à la situation particulière de la Finlande. L'un d'eux vise à la dépeindre comme un pays en marge de l'Union européenne (UE). Ce discours est susceptible de trouver un certain écho auprès d'un petit groupe de Finlandais – des personnes âgées, pour l'essentiel – qui considère la Finlande comme un pays à la périphérie de l'Europe, éloigné tant géographiquement que culturellement de l'Europe continentale. Un autre discours présente la population russophone de Finlande comme un groupe uni, qui est victime de discriminations, voire de menaces. En réalité, les risques auxquels la minorité russe de Finlande est exposée sont relativement faibles. La plupart des Russes qui vivent en Finlande sont venus s'y installer après la chute de l'Union soviétique, et ils ont émigré pour des raisons diverses.

Même si les opérations d'information menées par la Russie ne rencontrent qu'un modeste succès, il faut que les autorités finlandaises mettent un terme aux fausses accusations et aux campagnes de désinformation de manière coordonnée. L'opinion publique doit être sensibilisée aussi ouvertement et directement que possible aux risques liés aux opérations d’influence agressives. En effet, une société attentive et vigilante est la meilleure protection contre ces risques. Le gouvernement finlandais a pris cette question au sérieux ; il a notamment constitué un groupe d'étude interministériel chargé de l'analyse des opérations d'information menées dans le pays.

Pour que l'UE puisse adopter une politique saine vis-à-vis de la Russie, il faut au préalable sensibiliser le public à l'existence de groupes et d'individus qui répandent des mensonges et des fausses informations sur des pays cibles et sur des situations de conflit spécifiques, et l'informer du rôle joué par la Russie dans ce contexte.

Utilisation stratégique des ressources énergétiques

Depuis longtemps, la Russie parvient à tirer un assez bon parti de ses ressources stratégiques. Jusqu'à présent, l'Occident a essentiellement été la cible de stratégies d'incitation géoéconomiques (la Russie proposant, par exemple, de fournir de l'énergie à prix réduit pour des motifs politiques), par opposition aux méthodes punitives directes (notamment l'interruption de l'approvisionnement énergétique ou la menace d'une telle interruption) qui ont fait leurs preuves dans l'espace post-soviétique. Toutefois, rien ne garantit que les pratiques actuelles – aussi établies soient-elles – perdureront.

Le projet de construction de la centrale nucléaire de Pyhäjoki, mené par l'entreprise conjointe russo-finlandaise Fennovoima, a failli être abandonné lorsqu'il est apparu que l'un des partenaires proposés était une société prête-nom sous contrôle russe, grâce à laquelle la Russie aurait acquis une participation majoritaire dans le projet. Finalement, un accord a pu être conclu quand l'entreprise énergétique finlandaise Fortum, détenue majoritairement par l'État, a accepté – non sans réticence – de s'associer au projet.

En l'état actuel, les politiques d'incitation géoéconomiques de la Russie risquent de provoquer des divisions au sein de l'UE, et la dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie pourrait être source de problèmes, surtout pour les petits États.

Dans le cas de la Finlande, les événements survenus à l'été 2015 en lien avec le projet de construction de la centrale nucléaire de Pyhäjoki sont révélateurs. Ce projet devait être mené par l'entreprise conjointe russo-finlandaise Fennovoima, avec l'aide d'un important financement russe et avec la participation, en qualité de fournisseur, de la corporation d’État Rosatom. En juin, Fennovoima a déposé une demande de permis pour la construction de la centrale, qui serait détenue à 56 % par des investisseurs finlandais, à 35 % par Rosatom et à 9 % par des investisseurs croates. Le gouvernement finlandais avait exigé que 60 % du projet soit aux mains d'investisseurs nationaux ou issus d'autres pays de l'UE. La Russie a promis de consentir un prêt d'un montant maximal de 5 milliards d’euros en faveur du projet.

La formule proposée au départ par Fennovoima pour atteindre le taux requis de participation d'investisseurs de l'UE dans le projet (60 %) a été rejetée lorsqu'il est apparu que l'entreprise croate Migrit Solarna Energija était une société prête-nom sous contrôle russe. En dépit de cette tactique maladroite, qui cadrait mal avec la culture politique finlandaise, un accord a pu être conclu en dernière minute, dans un contexte de fortes pressions politiques, lorsque l'entreprise finlandaise Fortum, détenue majoritairement par l'État, a annoncé – non sans réticence – qu'elle s'associerait au projet.

Venue « à la rescousse » du projet à la demande du gouvernement finlandais, Fortum n'a toutefois pas réussi à atteindre son propre objectif, qui consistait à acquérir une part dans le réseau hydroélectrique de la Carélie, ce qu'elle espérait faire depuis des années. Ironie du sort, si Fortum a échoué dans cette entreprise, c'est essentiellement parce que la Russie considère aujourd'hui ses actifs énergétiques comme ses plus précieuses « ressources stratégiques », qui devraient rester aux mains d'opérateurs nationaux. Prenant le contrepied de ce raisonnement, la Russie a néanmoins autorisé China Energy Engineering Corporation, un conglomérat énergétique détenu par l'État chinois, à participer à la construction de deux petites centrales hydroélectriques en Carélie, ce qui pourrait indiquer que le maintien de bonnes relations politiques avec la Chine passe par des concessions économiques. Fortum a tout de même obtenu une contrepartie : un « coussin de sécurité » politique visant à amortir les investissements majeurs que l'entreprise avait réalisés, dans les années 2000, en faveur des secteurs de l'électricité et du chauffage dans la région de l'Oural, en Russie.

Cet exemple montre que, dans la pratique, les acteurs européens ne peuvent pas dissocier les considérations politiques des considérations commerciales dans leurs transactions avec la Russie. Dans la vision géoéconomique défendue par la Russie, l'énergie et la politique sont les deux faces d'une même médaille.

Pour pouvoir régler les problèmes liés au rôle de la Russie en tant qu'acteur géoéconomique, les décideurs politiques doivent acquérir une meilleure compréhension de la logique qui sous-tend son action en Finlande et dans d'autres pays d'Europe. C'est particulièrement important lorsque l'on considère que les responsables politiques justifient souvent leurs décisions concernant les sociétés commerciales russes (comme Fennovoima et Nord Stream) en décrétant que les relations avec ces entreprises sont d'ordre purement commercial. Or, la nature de ces relations ne dépend pas du bon vouloir de la Finlande ou d'autres États. La Russie ne cache d'ailleurs pas que ses politiques énergétiques extérieures et intérieures sont dictées par une logique géoéconomique.

Intensification des activités militaires dans la région de la mer Baltique

Autre source de préoccupation majeure : la Russie intensifie ses activités militaires dans la région de la mer Baltique et viole assez fréquemment l'espace aérien et les eaux territoriales de ses voisins. Par ailleurs, elle a fait mine d'attaquer un navire militaire américain qui naviguait dans les eaux internationales. De plus, les aéronefs militaires russes volent souvent en mode « discret », c'est-à-dire sans transpondeur ni plan de vol, entre Saint-Pétersbourg et la région de Kaliningrad. Alors que, globalement, la situation en matière de sécurité s'est dégradée et que les tensions se sont exacerbées, des incidents et des provocations de ce type risquent de déclencher une escalade rapide et incontrôlée.

Dans un climat aussi tendu, il importe de maintenir ouverts les canaux du dialogue politique et de chercher des moyens de relancer les mesures de confiance existantes. Les initiatives prises par l'Équipe de projet Mer Baltique de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) en vue d'améliorer la sécurité des vols au-dessus de la mer Baltique sont importantes à cet égard.

L'intensification des activités militaires de la Russie dans la région de la mer Baltique s'accompagne de violations assez fréquentes de l'espace aérien et des eaux territoriales de ses voisins.

(Photo : porte-avions russe Amiral Kouznetsov)

Les négociations menées avec la Russie au plus haut niveau politique pourraient faciliter la poursuite de ce processus. La Finlande doit néanmoins avancer dans cette voie en se concertant avec les partenaires européens, de manière à laisser peu de place à une mauvaise compréhension ou à une mauvaise interprétation de la part de chacune des parties.

Dans les circonstances actuelles, la Finlande est bien avisée de renforcer sa coopération militaire et sa capacité de défense avec ses partenaires occidentaux, et ce à tous les niveaux, y compris par des exercices conjoints avec d'autres pays partenaires de l'OTAN. Elle doit actualiser sa législation nationale en ce qui concerne aussi bien la fourniture que l'obtention d'une assistance militaire et éliminer tout obstacle technique. En agissant de la sorte, le pays confortera son statut de partenaire fiable.

Les politiques mises en place par la Finlande

La Finlande s'attache à maintenir et à développer à la fois ses relations avec la Russie et ses relations avec l'Occident et, ainsi, à se ménager une marge de manœuvre en matière de politique étrangère et de sécurité. Le pays est placé devant un dilemme historique : sa volonté d'entretenir des relations de bon voisinage avec la Russie tout en faisant désormais partie de l'Occident lui laisse peu de marge de manœuvre et nécessite une gestion de tous les instants.

C'est dans cet esprit que la Finlande s'emploie activement à promouvoir la stabilité. Elle mène une politique à deux volets, l'appartenance à l'UE et l'approfondissement de la coopération militaire avec les partenaires occidentaux servant de base au maintien et au développement de ses relations avec la Russie.

Dans son dernier rapport sur la politique étrangère et de sécurité, publié en juin 2016, le gouvernement finlandais souligne que la situation dans le voisinage du pays évolue rapidement et de manière imprévisible. Par ailleurs, le rapport indique non sans réalisme que : « L'environnement de sécurité de la Finlande, qui est membre de la communauté occidentale, a changé. Une détérioration de la situation en matière de sécurité en Europe et dans la région de la mer Baltique aurait des répercussions directes sur le pays. On ne peut exclure l'emploi ou la menace de l'emploi de la force militaire contre la Finlande. »

Moscou est plus que jamais prêt à recourir à la puissance militaire pour servir ses intérêts politiques, économiques et de sécurité. Ce constat s'applique aussi bien aux capacités militaires de la Russie qu'à la volonté du Kremlin de les utiliser. Outre qu'elle est disposée à faire usage de la force, la Russie recourt de plus en plus à une multitude de moyens pour exercer des pressions sur d'autres pays, que ce soit en temps de guerre ou en temps de paix.

Au vu de l'exhaustivité des actions entreprises par la Russie, il est crucial que la Finlande s'attache avant tout à renforcer sa propre société et sa coopération multilatérale.

Des soldats finlandais participent à l'exercice Baltops 2015 avec des soldats de pays membres et d'autres pays partenaires de l'OTAN. Organisé chaque année en mer Baltique et dans les régions avoisinantes, cet exercice est parrainé depuis 1971 par les Forces navales des États Unis en Europe.

© Forces navales des États-Unis en Europe et en Afrique / sixième flotte.

Il s'agirait ainsi d'accroître le degré de tolérance et de résilience de la société aux crises, de faire en sorte que les autorités politiques et administratives soient prêtes et aptes à agir, d'actualiser la législation ainsi que d'investir dans la défense et le renseignement. Bien ancrée dans la tradition finlandaise, la politique de « sécurité sociétale » globale constitue une excellente base pour la coopération entre différents acteurs nationaux (gouvernement, autorités locales, société civile et monde des affaires) sur les pratiques d'influence de type hybride.

Pour important qu'il soit, le volet national n'est à lui seul pas suffisant. On ne soulignera jamais assez l'importance que revêt la coopération internationale pour la Finlande. La décision des autorités finlandaises de promouvoir la mise en place, à Helsinki, du centre d'excellence européen pour la lutte contre les menaces hybrides en est la parfaite illustration. L'ouverture de ce centre permettra de lancer un dialogue, des recherches, des formations et des consultations au niveau stratégique. Le centre proposera par ailleurs des formations pratiques pour améliorer l'état de préparation et la résilience des sociétés.

Seule, la Finlande est un pays vulnérable, mais elle l'est moins grâce à ses relations avec les autres pays nordiques, à son appartenance à l'Union européenne et à sa coopération avec différents partenaires occidentaux. Helsinki a ainsi tout intérêt à promouvoir une politique européenne commune qui soit homogène et réaliste à l'égard de la Russie. Dans le même temps, il faut que le pays maintienne et développe ses relations avec Moscou dans les domaines qui le permettent, en gardant à l'esprit les risques que pose le changement de comportement de la Russie. Ces deux volets de la politique étrangère finlandaise ne s'excluent pas. Ils sont, au contraire, plutôt complémentaires.

Katri Pynnöniemi est chargée de cours (Politique de sécurité de la Russie) à l'Université d'Helsinki et à l'Université nationale de défense.

Sinikukka Saari est experte sénior à l'Unité d'élaboration des politiques et de recherche du ministère finlandais des Affaires étrangères. Elle s'exprime ici à titre personnel, et ses opinions ne traduisent pas nécessairement la position du ministère des Affaires étrangères ni celle du gouvernement finlandais.

Il est à noter que les articles publiés dans la Revue de l’OTAN ne reflètent pas nécessairement la position officielle ou la politique des pays membres, ni celle de l’OTAN.

A propos de l'auteur

Dr Katri Pynnöniemi is an Assistant Professor of Russian Security Policy at the University of Helsinki and the National Defence University.

Dr Sinikukka Saari is a Senior Expert at the Unit for Policy Planning and Research at the Foreign Ministry of Finland. The views expressed in this article are her own and do not necessarily represent the views of the Ministry for Foreign Affairs or the Government of Finland.