La Russie a-t-elle les moyens financiers de ses ambitions militaires ?

Les récentes difficultés économiques de la Russie ont amené de nombreux observateurs à mettre en doute la viabilité des objectifs que le pays s'est fixés en matière de dépenses de défense. Toutefois, à en juger par les dernières prévisions macroéconomiques, il semblerait qu'il n'y ait pas véritablement matière à se réjouir.

La Russie se trouve à mi-chemin environ d'un vaste programme d'État pour l'armement qui prévoit l'acquisition et la modernisation, entre 2011 et 2020, d'un grand nombre de systèmes d'armes et d'autres équipements militaires, au profit de toutes les branches des forces armées. Il s'agissait initialement de consacrer au programme un total de 19 billions de roubles, soit 647 milliards de dollars des États-Unis au taux de change nominal moyen de 2011. Cette enveloppe venait en sus des crédits destinés au personnel, aux exercices et aux opérations. La Russie a-t-elle la capacité de réunir les ressources financières nécessaires au respect de ces engagements ?

Place Rouge, le 9 mai 2016, exhibition de matériel militaire russe à l'occasion du défilé annuel commémorant le « Jour de la victoire », © REUTERS

Depuis 2014, l'économie russe fait face à des vents contraires. Le pays étant extrêmement tributaire des recettes pétrolières et gazières, la monnaie, le produit intérieur brut (PIB) et le niveau de vie réel de la population ont considérablement souffert de la forte chute des cours du pétrole survenue fin 2014. En 2015, le PIB russe a reculé de 3,7 % en valeur réelle et, selon les prévisions d'octobre 2016 du Fonds monétaire international (FMI), il devrait encore perdre 0,8 % cette année.

La plupart des analystes s'attendent à un redressement à partir de 2017, un redressement léger si les cours du pétrole restent peu élevés et plus marqué s'ils se raffermissent. Cependant, les sanctions économiques occidentales continuent de peser sur le climat des affaires et des investissements régnant en Russie, rappel persistant de la désapprobation de l'Occident à l'égard des actions agressives du pays.

L'évolution défavorable du PIB et la faiblesse des cours du pétrole ont évidemment compliqué la situation budgétaire. En 2016, les recettes totales de l'État seront retombées, en valeur réelle, à leur niveau de 2010 (voir graphique 1), tout comme les dépenses totales, hors dépenses de défense. Des dépenses de défense qui, en revanche, ont augmenté de plus de 60 % en valeur réelle entre 2010 et 2015.

Au départ, le budget de défense 2016 (modifications du 1er août 2016 et correction de l'inflation comprises) était censé, par rapport à 2015, rester à peu près constant en valeur nominale et baisser d'environ 8 % en valeur réelle. Or, tout dernièrement, il est apparu que le ministère des Finances avait l'intention de débourser quelque 678 milliards de roubles supplémentaires pour le remboursement anticipé aux banques participantes de montants liés à des garanties de l'État ayant servi au cofinancement d'équipements de défense. Cette modification tardive devrait porter les dépenses de défense totales à 3 890 billions de roubles en 2016. En valeur réelle, cela représente environ 14 % de plus qu'en 2015 et plus de 80 % de plus qu'en 2010.

Sources : FMI, Perspectives de l’économie mondiale (octobre 2016), ministère russe des Finances, Trésor fédéral russe et calculs de l'auteur. Données corrigées à l'aide du déflateur de PIB du FMI.

Scénarios à l'horizon 2020

Si l'on omet, vu son caractère non récurrent, l'enveloppe supplémentaire annoncée fin 2016, on constate, à l'examen des données budgétaires, que l'importance relative des dépenses de défense tend à se stabiliser (voir graphique 2). Après plusieurs années consécutives de forte croissance, et compte tenu des pressions qui s'exercent actuellement et qui s'exerceront pour un certain temps encore, on peut sans doute raisonnablement tabler, pour les prochaines années, sur un maintien des dépenses de défense officielles de la Russie à environ 12 % des recettes totales exprimées en valeur nominale.

Sources : Ministère russe des Finances, Trésor fédéral russe et calculs de l'auteur. Les données excluent la dépense non récurrente que constitue le remboursement de montants liés à des garanties de l'État proposé en octobre 2016.

En partant de cette hypothèse, et en s'appuyant sur les Perspectives de l’économie mondiale publiées par le FMI en octobre 2016, on peut monter un scénario de l'évolution des dépenses de défense de la Russie, et aussi étudier les diverses incidences que la trajectoire ainsi définie aurait sur les dépenses publiques dans d'autres domaines ainsi que sur les déficits budgétaires.

Par nature, l'équation comporte beaucoup d'inconnues. Comme les prévisions du FMI permettent de l'envisager, la Russie pourrait se fixer comme objectif de dégager un petit excédent budgétaire dès 2020. Dans l'hypothèse où la part des recettes publiques consacrée à la défense serait fixe, une telle trajectoire budgétaire entraînerait forcément une réduction en valeur réelle des dépenses non liées à la défense, pendant plusieurs années consécutives. Comme cela pourrait avoir des effets négatifs sur le niveau de vie, et donc sur l'opinion publique, une autre composante pourrait être ajoutée : par exemple la décision de garder constant, en valeur réelle, le niveau des dépenses non liées à la défense. Dans ce scénario, que nous appellerons « scénario modifié » par opposition au scénario du FMI, les déficits seraient plus élevés (voir graphique 3).

Sources : FMI, Perspectives de l’économie mondiale (octobre 2016), ministère russe des Finances, Trésor fédéral russe et calculs et hypothèses de l'auteur. Une valeur négative indique un excédent budgétaire.

De tels déficits iraient de pair avec une augmentation des emprunts et donc de la dette publique, une politique qui ne serait pas nécessairement vue d'un bon œil à Moscou. Des efforts budgétaires plus conséquents sur d'autres terrains pourraient toutefois contribuer à limiter l'alourdissement des déficits. Ainsi, la Russie pourrait par exemple procéder à un relèvement de la taxation et à la privatisation partielle d'entreprises publiques, selon ce qui semblerait souhaitable à ses dirigeants. Plus globalement, si la hausse des cours du pétrole devait s'avérer plus forte que le FMI ne l'envisageait en octobre 2016, elle offrirait une marge de manœuvre substantielle dans le cadre du scénario modifié.

À Moscou, on réfléchit encore à la combinaison de mesures budgétaires la plus intéressante. Pour sa part, le ministère des Finances envisage actuellement une trajectoire de réduction du déficit se situant à peu près à mi-chemin entre le scénario du FMI et le scénario modifié, ainsi qu'un recours accru à l'emprunt plutôt qu'un relèvement de la taxation. Selon certaines sources, il propose par ailleurs de réduire les dépenses de défense de manière assez marquée sur la période 2017-2019, pour les ramener dans une fourchette de 2,7 à 2,9 billions de roubles par an, à comparer aux 3,2 billions atteints en 2015. Cependant, ce même ministère a apparemment aussi proposé d'instaurer un mécanisme qui permettrait d'augmenter de manière discrétionnaire les dépenses de défense et le budget de sécurité intérieure jusqu'à un niveau pouvant atteindre 10 % des dépenses totales de la Fédération. Il est donc très difficile de prévoir quel pourrait être en définitive le niveau des dépenses de défense dans les trois prochaines années.

Programme de modernisation des forces armées russes

Quelles seraient les implications du scénario modifié pour l'ambitieux programme de modernisation des forces armées russes ? S'il faut en croire les déclarations publiques de hauts responsables du ministère russe de la Défense, les achats militaires, dans le cadre des commandes publiques annuelles de défense, auraient représenté environ 60 % du total des dépenses de défense (officielles) de ces dernières années. Ces importantes commandes sont entièrement axées sur la réalisation du programme d'État pour l'armement 2011-2020.

En s'appuyant, d'une part, sur le scénario modifié évoqué plus haut et, d'autre part, sur diverses hypothèses quant au rapport entre le volume des commandes publiques annuelles de défense et le total des dépenses de défense sur la période 2011-2020, on obtient différents montants concernant les dépenses d'acquisition (en valeur nominale) pour l'ensemble de la période. En résumé, si l'on retient les hypothèses de travail plausibles, il apparaît que, sur la période considérée, ces dépenses pourraient assez facilement atteindre 17,5 billions de roubles, voire l'objectif initial de 19 billions de roubles. L'estimation basse, 17,5 billions de roubles, correspond à un retard d'une année civile au plus.

Le ministre russe de la Défense, M. Sergueï Choïgou, à Moscou le 9 mai 2016. © REUTERS

Évidemment, ces considérations sont basées uniquement sur la faisabilité budgétaire des objectifs de dépenses nominales énoncés dans le programme, c'est-à-dire sur les dotations allouées au programme (« entrées ») et non sur ses résultats en termes de mise à disposition effective d'équipements (« sorties »). Pour une analyse plus complète, il faudrait également tenir compte d'éléments tels que l'augmentation du prix de certains équipements au fil du temps, les délais de mise à disposition des équipements ainsi que leur fiabilité.

Les résultats dépendront ainsi des caractéristiques de la base industrielle de défense (capacité de production, capital humain disponible, niveau technologique, entre autres). Du reste, des obstacles ou des retards pourraient survenir pour de multiples raisons, par exemple du fait des sanctions qui limitent l'accès à des composants auparavant importés. Et pour ce qui est des nouveaux équipements, plus à la pointe sur le plan technologique, les délais de conception et de test des prototypes peuvent être longs.

Quoi qu'il en soit, selon de récentes analyses de source ouverte, la Russie a accompli des progrès substantiels sur la voie de la réalisation des objectifs de son programme d'État pour l'armement, même si (inévitablement) il y a eu des retards et des difficultés dans certains domaines spécifiques. Globalement, une grande partie du programme sera probablement menée à bien d'ici à 2020, moyennant le report de certains objectifs d'acquisition sur le programme d'État suivant, qui devrait couvrir la période 2017-2025. En tout état de cause, l'analyse développée dans le présent article permet de conclure que les difficultés économiques de la Russie ne sont pas suffisamment graves pour forcer le pays à ralentir ou à restreindre significativement son entreprise de modernisation des forces armées du pays.

A propos de l'auteur

Edward Hunter Christie est économiste à l'OTAN, spécialisé dans la défense. Les points de vue exprimés dans le présent article sont ceux de leur auteur et ne représentent pas l'opinion ou la politique officielle de l'OTAN.