Na summite v Rige v novembri 2006 sa spojenci NATO dohodli na komplexnom civilno-vojenskom prístupe k riešeniu bezpečnosti. Tento prístup označuje ďalší stupeň prebiehajúcich zmien od konca studenej vojny. Ich podstatnou časťou je zlepšovanie spolupráce Aliancie s ostatnými medzinárodnými organizáciami.

Zmena v NATO vo veci zodpovednosti a úloh od začiatku deväťdesiatych rokov minulého storočia viedla k rozsiahlej spolupráci s Organizáciou Spojených národov (OSN), Európskou úniou (EÚ), Organizáciou pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OBSE) a mnohými ďalšími medzinárodnými organizáciami. Zatiaľ čo sa podarilo dosiahnuť mnoho, rôzne faktory — vrátane vnútroštátneho a medziinštitucionálneho súperenia — z času na čas skomplikujú vytváranie lepších vzťahov.

Okrem toho si niektoré štáty udržali imidž NATO zo studenej vojny ako v zásade na boj orientovanej vojenskej organizácie. Prístup „my robíme mier, NATO robí vojnu“ ešte pretrváva aj medzi niektorými predstaviteľmi iných medzinárodných organizácií. Informácie o fakte, že NATO sa stalo najväčším likvidátorom ručných zbraní a ľahkých strelných zbraní, sa nestali mimo Aliancie dostatočne známymi.

NATO je snáď na pol ceste prechodu od svojej orientácie z čias studenej vojny do polohy, ktorá reaguje na súčasné a novovznikajúce bezpečnostné požiadavky. Muselo sa chopiť riešenia urgentných kríz, ako aj začať realizovať úlohy zamerané na dlhodobú stabilizáciu a rekonštrukciu. Samo nedokáže efektívne vyriešiť tieto výzvy. NATO a ostatné veľké organizácie medzinárodnej bezpečnosti musia nájsť spôsob, ako spolupracovať produktívnejšie, ak majú záujem dosiahnuť spoločné ciele.

Meniace sa NATO

Od začiatku rozpadu bývalej Juhoslávie v roku 1991 museli spojenci NATO čeliť riešeniu konfliktov, ktoré sa líšia od ich záujmov z čias studenej vojny, ktorými bolo zabrániť vypuknutiu konvenčnej vojny medzi dvoma alianciami, ktorá by mohla eskalovať do nukleárnej vojny.

Od začiatku deväťdesiatych rokov minulého storočia sa spojenci museli sústreďovať na prevenciu a potlačenie etnických a politických konfliktov vo vnútri jednotlivých štátov a medzi nimi. Ciele spojencov sa rozšírili nad rámec zastavenia okamžitého násilia až po vytváranie podmienok potrebných pre trvalé vyriešenie konfliktov.

Od teroristických útokov proti Spojeným štátom zo septembra 2001 sú si spojenci vedomí toho, ako sa zlyhávajúce štáty (napríklad Afganistan pod vládou Talibanu) môžu stať útočiskom pre teroristické hnutia a skupiny organizovaného zločinu. Na to, aby zabránili vzniku nových útočísk, musia spojenci dosiahnuť viac ako len víťazstvo v tradičnom zmysle, teda porážky síl nepriateľa v boji.

Úlohy budovania štátu a demokratizácie nie je možné dosiahnuť čisto vojenskými prostriedkami. Udržateľná bezpečnosť si vyžaduje stabilizáciu, rekonštrukciu, ekonomický a sociálny rozvoj a dobré spravovanie štátu. Konštruktívna intervencia si vyžaduje prispenie mnohých medzinárodných organizácií a mimovládnych organizácií (MVO).

Aliancia vlastne rozvíja „komplexný prístup“ k riešeniu bezpečnostných výziev od začiatku deväťdesiatych rokov minulého storočia. Spojenci predtým používali frázy ako „rozšírená civilno-vojenská spolupráca“, „zosúladené plánovanie a akcia“ a „prístup k operáciám založený na účinkoch“. Komplexný prístup je podobný koncepciám, ktoré volajú po koordinácii aktivít viacerých druhov organizácií v spolupráci s miestnymi orgánmi na účely podpory bezpečnosti a rozvoja.

Spojenci NATO opätovne potvrdili na summite v Rige, čo už realizujú od začiatku deväťdesiatych rokov: ostatné organizácie majú kapacity a mandát, ktorý chýba NATO, aby mohlo dosiahnuť ciele, ktoré má so svojimi medzinárodnými partnermi spoločné. Tri organizácie, s ktorými NATO najtesnejšie spolupracuje, sú OSN, EÚ a OBSE.

Rôznorodosť ako zdroj sily

Skutočnosť, že medzinárodné organizácie majú odlišné výhody a mandát, často pomáha pri rozhodovaní o zmysluplnej deľbe práce. Najzjavnejšou komparatívnou výhodou NATO sú jeho vojenské spôsobilosti, vrátane expertízy v plánovaní, organizácii a vedení operácií s použitím ozbrojených síl spojencov a bezpečnostných partnerov.

V niektorých prípadoch spojenci intervenovali rozhodne, aby oddelili súperiace strany a ukončili ukrutnosti – napríklad operácia Deliberate Force (Rozvážna sila) v roku 1995 in Bosne a Hercegovine a operácia Allied Force (Spojenecká sila) v roku 1999 v konflikte v Kosove.

Spojenci tiež zohrali vedúcu úlohu pri poskytovaní bezpečnosti pre aktivity iných organizácií. Aj keď to nie je ich jediný raison d’être, prvky tohto prístupu možno vidieť v nasledujúcich operáciách NATO:

• Implementačné sily (Implementation Force, IFOR) a Stabilizačné sily (Stabilisation Force, SFOR) v Bosne a Hercegovine od roku 1995 do roku 2004,
• Kosovské sily (Kosovo Force, KFOR) od roku 1999, a
• Medzinárodné sily bezpečnostnej pomoci (International Security Assistance Force, ISAF) v Afganistane od roku 2003.

Aliancia disponuje istými nevojenskými spôsobilosťami, konkrétne v oblasti civilnej obrany, obranných aspektov reformy bezpečnostného sektora a programov partnerskej spolupráce. Avšak NATO zjavne nie je schopné realizovať celú škálu úloh, ktoré si vyžaduje budovanie štátu a sociálny a ekonomický rozvoj.

Bezpečnostná rada OSN má jedinečnú úlohu pri poskytovaní rámca legitimity na použitie sily v iných situáciách ako je sebaobrana, na ktorú sa vzťahuje článok 51 Charty OSN a článok 5 Severoatlantickej zmluvy. Všetci spojenci NATO silne preferujú realizáciu operácií, ktoré nespadajú pod článok 5 s legitimitou, ktorú im poskytne mandát Bezpečnostnej rady OSN.

Navyše spojenci považujú za veľmi žiadúce, aby koordináciu aktivít multilaterálnej stabilizácie a rekonštrukcie riadila OSN, ako je tomu napríklad v prípade Dočasnej administratívnej správy OSN v Kosove (UNMIK) a Podpornej misie OSN v Afganistane (UNAMA). Niektoré orgány a agentúry OSN, napríklad Oddelenie pre mierové operácie (DPKO), Úrad OSN pre drogy a kriminalitu (UNODC), Rozvojový program OSN (UNDP) a Úrad pre koordináciu humanitárnych záležitostí (OCHA) disponujú kapacitami, s ktorými sa nemôže porovnávať žiadna iná organizácia.

OSN má tiež neporovnateľnú schopnosť získavať zdroje v celosvetovom rozsahu.

Európska únia disponuje civilnými aktívami, ktoré sa nachádzajú mimo pôsobnosti NATO, ale sú podstatné pre budovanie štátnych orgánov, vrátane polície, spravodlivosti a programov právneho štátu.

EÚ má finančné zdroje a prostriedky na rozvoj, ktoré môžu pomôcť pri ekonomickej obnove vo vojnou zničených spoločnostiach. V niektorých situáciách EÚ môže ponúknuť podnety na rozšírenie spolupráce – vyhliadky na členstvo v EÚ – ktoré môžu mať väčší účinok, ako ponuka NATO na partnerstvo alebo členstvo.

Na základe rokovaní NATO-EÚ “Berlín plus”, ktoré sa skončili v marci 2003, NATO dvakrát poskytlo svoje prostriedky a spôsobilosti na podporu operácií pod vedením EÚ: operácia Concordia v Bývalej juhoslovanskej republike Macedónsko* od marca do decembra 2003 a operácia Althea v Bosne a Hercegovine od decembra 2004. NATO a EÚ koordinujú svoje aktivity na podporu Africkej únie v Darfúre, UNMIK v Kosove, UNAMA v Afganistane a inde.

Agenda OBSE sa do značnej miery odlišuje (a dopĺňa) program Aliancie. OBSE sa sústreďuje na podporu:

• demokratizácie,
• právneho štátu,
• rešpektovania ľudských práv,
• zmierenia,
• prevencie konfliktov a
• obnovy po konflikte a budovania mieru.

V politicko-vojenskej sfére OBSE predstavuje rámec pre kontrolu zbrojenia a zameriava sa na opatrenia na budovanie dôvery a bezpečnosti, opatrenia na dosahovanie transparentnosti a „stanovovanie noriem“. Táto posledná aktivita pokrýva implementáciu foriem politického a vojenského konania až po podporu rešpektovania smerníc pre „osvedčené praktiky“ v procesoch obnovy po konflikte. Aliancia zaisťuje bezpečnosť aktivít OBSE na území, kde boli nasadené sily NATO a kde tieto aktivity slúžia širším politickým cieľom NATO v postkonfliktných situáciách.

NATO musí účinne spolupracovať s inými organizáciami na vytváraní dôvery s ostatnými organizáciami potrebnej pre úspech budúcich operácií. To, čo niektorí nazvali “adhokizmus ” v koordinácii aktivít medzinárodných organizácií od začiatku deväťdesiatych rokov minulého storočia, funguje, aj keď s nižšou ako optimálnou efektivitou. Niektorí pozorovatelia to primerane označili ako „nešikovnú tínedžerskú fázu“ vo vzťahoch Aliancie s ostatnými medzinárodnými organizáciami.

Ako je možné zlepšiť spoluprácu?

Odborníci ponúkli mnoho návrhov riešení vyššej efektivity vo vedení operácií. Medzi nich patria predoperačné plánovacie konferencie, diskusie o nadobudnutých skúsenostiach a širšie poskytovanie informácií verejnosti.

Zvolávanie workshopov by napríklad mohlo byť praktickým krokom, kde by zástupcovia hlavných medzinárodných bezpečnostných organizácií mohli neformálne prediskutovať zásadné prekážky pre efektívnejšiu spoluprácu a možné riešenia.

Zariadenia, ako napríklad Akadémia obrany NATO v Ríme a Škola NATO v Oberammergau by tiež mohli poskytovať extenzívnejšie vzdelávacie a výukové príležitosti pre členov ostatných medzinárodných organizácií a popredných MVO. Výmeny dôstojníkov štábov by mohli podporiť budovanie vzťahov a vzájomné porozumenie a na ich základe by mohol vzniknúť silnejší záujem sledovať spoločné ciele. Aliancia by tiež mohla rozšíriť svoje výcvikové aktivity a prizvať na nich zástupcov ostatných medzinárodných organizácií ako pozorovateľov a účastníkov.

Niektorí pozorovatelia navrhli vytvorenie neklasifikovanej, heslom chránenej online databázy s cieľom vyhnúť sa duplikácii v oblasti bezpečnosti a likvidácie ručných zbraní, ľahkých strelných zbraní, munície a raketového paliva. Takýto program by mohol zahrnúť aj riadenie ochrany hraníc, plánovanie, výcvik a ostatné aktivity. Tieto dojednania by mohli doplniť aktivity verejnej diplomacie a umožniť zástupcom ostatných medzinárodných bezpečnostných organizácií, aby mohli lepšie pochopiť kapacity a rozhodovacie procesy v NATO.

Ambicióznejšie koncepcie zahŕňajú:

• organizáciu stretnutí NATO-EÚ-OSN alebo NATO-EÚ-OSN-OBSE na prediskutovanie aktuálnych operácií,
• multilaterálny stály zbor všetkých hlavných medzinárodných bezpečnostných organizácií,
• zriadenie „kontaktnej skupiny“ medzinárodných organizácií pre každú špecifickú operáciu podľa modelu Rady pre spoločnú koordináciu a monitoring (Joint Coordination and Monitoring Board, JCMB) zriadenej pre implementáciu Dohody o Afganistane a
• stále zhromaždenie medzinárodných organizácií a MVO podľa modelu Stáleho medziagentúrneho výboru (Inter-Agency Standing Committee, IASC), ktorý spája kľúčové organizácie z OSN aj mimo OSN, ktoré sa podieľajú na humanitárnej pomoci.

Stále zhromaždenie by umožnilo NATO a jeho partnerom prehĺbiť ich expertízu o operáciách od monitoringu kríz a preventívnych opatrení po možnú intervenciu v prípade potreby, ako aj stabilizáciu a rekonštrukciu. Realizácia spoločných aktivít v spoločnej inštitúcii by tiež pomohla organizáciám vytvoriť si spoločný analytický rámec a dohodnúť sa na deľbe práce v budúcich operáciách.

Tieto odvážnejšie návrhy naznačujú, aký komplexný prístup by sa mohol uplatniť, ak by sa sledoval skutočne komplexne. Avšak isté krajiny, či už členovia alebo nečlenovia NATO, ako aj predstavitelia niektorých organizácií, by sa mohli postaviť na odpor voči realizácii aj menej ambicióznych koncepcií.

Niektorí spojenci majú výhrady voči tomu, že Aliancia preberá nové politické úlohy. Považujú formalizáciu a prehlbovanie vzťahov Aliancie s OSN, OBSE a ostatnými organizáciami za nekonzistentné s jej predchádzajúcim zameraním na kolektívnu obranu a vojenské operácie.

Avšak ďalšou prekážkou je to, že medzinárodné bezpečnostné organizácie, napriek ich odlišným výhodám a mandátu, si do istej miery konkurujú v oblasti získavania zdrojov a podieľania sa na misiách. Niektorí sa obávajú dohovorov, ktoré by mohli do istej miery obmedziť ich autonómnosť, autoritu a status. Prebiehajúca konkurencia tiež sčasti pochádza z ambícií niektorých štátov v istých organizáciách.

Vlády a medzinárodné organizácie majú aj iné záujmy ako je maximalizácia efektívneho využitia zdrojov a dosiahnutie optimálnych výsledkov prostredníctvom spolupráce. Praktická spolupráca „zdola nahor“ orientovaná na dosiahnutie praktických cieľov medzi zástupcami medzinárodných organizácií v teréne sa často ukázala produktívnejšou ako interakcie medzi vládami na úrovni „vysokej politiky“.

Aj keď sa zdá byť v budúcnosti pravdepodobný pretrvávajúci vzor improvizácie — ad hoc dohôd a kompromisov — výstavba systematickejšej architektúry medzinárodných bezpečnostných organizácií a mimovládnych organizácií je stále cieľom, ktorý stojí za realizáciu.