Zehnter Jahrestag der Gründung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats – eine persönliche Betrachtung
Sitzung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats am 22. November 2002 während des NATO-Gipfels in Prag.(© NATO)
Robert F. Simmons beschreibt auf der Grundlage persönlicher Erfahrungen die Entstehung und Entwicklung des wichtigsten Partnerschaftsforums der NATO.
Es zählt zu den zentralen Elementen der Umgestaltung des Bündnisses, dass die NATO neue Partnerschaftsbeziehungen hergestellt hat. Im Rahmen meiner Arbeit durfte ich an vielen Stufen dieser Entwicklung teilnehmen.

Nach dem Ende des Kalten Krieges gründete die NATO 1991 den Nordatlantischen Kooperationsrat (NACC – North Atlantic Cooperation Council), um auf die Staaten, die Mitglieder des Warschauer Paktes gewesen waren, sowie auf die Staaten zugehen zu können, die nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion entstanden waren. Als Mitglied des Politischen Ausschusses der NATO nahm ich an den ersten Besuchen in vielen dieser NACC-Partnerstaaten teil, darunter Ungarn, die Tschechische Republik, Rumänien, die baltischen Staaten und Russland.

Das 1994 eingeleitete Programm der Partnerschaft für den Frieden (PfP – Partnership for Peace), integrierte weitere Partnerstaaten und umfasste ein breites Spektrum der Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich, einschließlich der Aspekte Interoperabilität und Reformen. Doch die PfP-Mitgliedschaft und die neuen politischen Tätigkeitsfelder unter der Ägide der PfP ließen sich nicht richtig mit dem eher begrenzten Ansatz des ursprünglichen Nordatlantischen Kooperationsrats vereinbaren.

So wurde Ende der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts unter dem Vorsitz des damaligen stellvertretenden NATO-Generalsekretärs eine Sondergruppe eingerichtet, die einen politischen Rahmen erarbeiten sollte, der sowohl dem größeren Mitgliederkreis als auch den umfassenderen Zielen der Partnerschaft des Bündnisses mit den meisten Staaten Europas Rechnung tragen sollte. Ich nahm als Vertreter der Vereinigten Staaten an der Arbeit dieser Gruppe teil, die das Grundlagendokument des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats (EAPC – Euro-Atlantic Partnership Council) erarbeitete.

Das Ziel bestand in der Entwicklung eines Forums für politische Konsultationen unter allen Partnerstaaten, eines Forums, das mit der praktischen Zusammenarbeit im Rahmen der PfP vereinbar wäre. Daher verknüpften wir die EAPC-Mitgliedschaft mit der Teilnahme an der PfP, und somit handelt es sich nun um einander ergänzende Institutionen.

Auf der Grundlage dieser Arbeit gründeten die Außenminister der NATO-Mitglieder und ihrer Partnerstaaten am 30. Mai 1997 in Sintra (Portugal) den Euro-Atlantischen Partnerschaftsrat. Der EAPC ist Ausdruck einer gemeinsamen Zielsetzung und Verantwortlichkeit, die über die militärische Interoperabilität hinausgeht; er stützt sich auf grundlegende gemeinsame Werte.

Der Rat hat dazu beigetragen, ein beeindruckendes Kontaktnetz führender euro-atlantischer Politiker, Diplomaten sowie militärischer und ziviler Bediensteter aufzubauen, die nun durch gemeinsame Erfahrungen mit den Diskussionen im EAPC und durch ihre Zusammenarbeit und die gemeinsame Lösung von Problemen miteinander verbunden sind.

Kurzum, der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat ist ein bedeutender Beitrag zu einer gemeinsamen euro-atlantischen Sicherheitskultur, die sich auf den Ausbau des politischen Dialogs und der praktischen Zusammenarbeit zwischen den NATO-Mitgliedern und ihren Partnerstaaten gründet. Der EAPC, dem 26 NATO-Staaten und 23 Partnerländer angehören, spricht somit für insgesamt 49 Staaten.

Als wir das Grundlagendokument erarbeiteten, wollten wir eine flexible Struktur konzipieren, die im Einklang mit sich ändernden Rahmenbedingungen weiterentwickelt werden konnte; das Dokument verweist hier auf einen „Prozess, der sich auf der Grundlage der Praxis weiterentwickeln wird“. Die neue Struktur sollte möglichst viele Staaten umfassen können, aber zugleich jedem einzelnen Partnerstaat das Recht geben, das Tempo seiner Integration selbst zu bestimmen.

Neben regelmäßigen Plenartagungen auf Minister- und Botschafterebene sowie auf der Arbeitsebene ermöglichte das Grundlagendokument den Partnerstaaten, sowohl als Einzelstaaten als auch in kleineren Gruppen von EAPC-Mitgliedern direkte politische Beziehungen zum Bündnis herzustellen. In unserem Jargon sprachen wir dann von den „Bündnisstaaten (damals 16, jetzt 26) plus 1 bzw. plus ‘n’“.

Die politischen Gespräche und die praktische Zusammenarbeit im EAPC/PfP-Rahmen Letztlich bedeutet dies, dass man zu wirksamen gemeinsamen Maßnahmen und Operationen in der Lage ist, und dies kann in verschiedenen Bereichen zur Integration der beteiligten Staaten führen. Der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat hilft seinen Mitgliedern somit auf verschiedene Art und Weise, Frieden und Stabilität zu stärken und auszuweiten.

In den zehn Jahren seines Bestehens hat der EAPC bereits zehn Staaten bei der Vorbereitung auf die Verpflichtungen im Rahmen der NATO-Mitgliedschaft Hilfe geleistet. Andere Partnerstaaten folgen derzeit ihrem Beispiel – ein Umstand, der beweist, dass die Tür zur NATO weiterhin offen steht.

Dennoch hat sich der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat auch für diejenigen Staaten, die keine NATO-Mitgliedschaft anstreben, als ein einzigartiges Instrument zur Abstützung der euro-atlantischen Sicherheit erwiesen, ohne dass die Eigenständigkeit ihrer jeweiligen Außen- und Sicherheitspolitik beeinträchtigt worden wäre. Die monatlich auf Botschafterebene einzuberufenden Sitzungen des Politischen Ausschusses des EAPC gewährleisten einen regelmäßigen Dialog aller Mitglieder über die jeweils aktuellen Themen. Diese Zusammenkünfte bieten auch die Chance, gemeinsame Denkweisen zu entwickeln und mögliche neue Kooperationsbereiche in Erwägung zu ziehen.

Betrachtet man die zehn Jahre seit der Gründung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats, so hat er sich enorm verändert und weiterentwickelt. In der Praxis konzentrieren sich sowohl der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat als auch die Partnerschaft für den Frieden darauf, die Streitkräfte der NATO-Mitglieder und ihrer Partnerstaaten auf eine reibungslose Zusammenarbeit vorzubereiten.

Dreizehn der achtzehn nicht der NATO angehörenden Truppensteller, die sich an Operationen unter der Führung der NATO beteiligen, sind EAPC-Mitglieder. Neun EAPC-Staaten stellen für die von der NATO geführten Operationen auf dem Balkan etwa 2 300 Mann bereit, und ebenfalls neun EAPC-Mitglieder unterstützen die ISAF (International Security Assistance Force) in Afghanistan mit etwa 780 Mann. Partnerstaaten sind auch an der Operation Active Endeavour beteiligt, einer Marineoperation gegen Terrorgefahren im Mittelmeerraum.

Einer der größten Erfolge des EAPC besteht im Politisch-Militärischen Rahmen, der Truppenstellern unter den Partnerstaaten hinsichtlich der jeweiligen Bündnismission die Teilnahme am Beschlussfassungsprozess ermöglicht. Sowohl der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat als auch die PCG (Policy Coordination Group) kommen auf der Ebene der NATO-Mitglieder plus Truppensteller zusammen, und dies ist die erfolgreichste Form der „NATO-Mitglieder-plus-n“-Tagungen.

Partnerstaaten, die einen Beitrag zu NATO-Missionen leisten, sind im Hinblick auf die jeweilige Mission auch an der Erarbeitung von Einsatzplänen und regelmäßigen Berichten (PMRs – Periodic Mission Reviews) beteiligt. Viele Staaten, die als Partnerstaaten an bestimmten Operationen teilnehmen, würden gern zu einem noch früheren Zeitpunkt des Beschlussfassungsprozesses stärker einbezogen werden, und in letzter Zeit ist als Fortschritt zu verzeichnen gewesen, dass gemeinsame Sitzungen des Militärausschusses mit Truppenstellern einberufen worden sind.

Nach den schockierenden Ereignissen des 11. Septembers 2001 haben der EAPC und die PfP einen Rahmen erarbeitet, der den Teilnehmerstaaten ermöglicht, der Bedrohung durch den Terrorismus gemeinsam entgegenzutreten.

In der Entwicklung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats spiegeln sich die Erfordernisse und Wünsche sowohl der NATO-Mitglieder als auch ihrer EAPC-Partnerstaaten wider, und auf den Gipfeltreffen in Prag, in Istanbul und (vor Kurzem) in Riga haben die Staats- und Regierungschefs dem EAPC einen klaren Kurs vorgegeben.

Bei der Erarbeitung des Partnerschaftsdokuments, das auf dem Prager Gipfel verabschiedet worden ist, haben die Partnerstaaten eine besonders aktive Rolle gespielt. Leider stand sowohl vor dem Istanbuler Gipfeltreffen als auch vor dem Gipfel in Riga wegen Meinungsverschiedenheiten unter den NATO-Mitgliedern selbst für Konsultationen mit den Partnerstaaten weniger Zeit zur Verfügung. Von Anfang an sollte der EAPC ein Gemeinschaftsunternehmen der NATO-Mitglieder und der Partnerstaaten darstellen. Doch die Wahrung dieses Grundsatzes erfordert unermüdliche Anstrengungen – und wir waren nicht immer erfolgreich.

Als wir den Istanbuler Gipfel vorbereiteten, kehrte ich als stellvertretender beigeordneter NATO-Generalsekretär für Fragen der Partnerschaft zur NATO zurück. Der Gipfel konzentrierte sich auf die Partnerstaaten des Kaukasus und Zentralasiens, und man vereinbarte die Ernennung von Verbindungsoffizieren, die in den beiden Regionen stationiert werden sollten und den geographisch von der NATO-Zentrale weiter entfernten Partnerstaaten Hilfe leisten sollten. Dies hat sich als eine besonders erfolgreiche Maßnahme erwiesen. Diese Offiziere, die häufig gemeinsam in einem Ministerium der Partnerstaaten untergebracht werden, haben die Teilnahme von Partnerstaaten an EAPC- und PfP-Programmen deutlich verbessern können.

Die monatlich auf Botschafterebene einzuberufenden Sitzungen des Politischen Ausschusses des EAPC gewährleisten einen regelmäßigen Dialog aller Mitglieder über die jeweils aktuellen Themen.
Zudem wurde beschlossen, einen Sonderbeauftragten für diese beiden Regionen zu ernennen. Dieser Posten wurde mir übertragen, und ich habe versucht, meinen Auftrag zu erfüllen, indem ich mit führenden Vertretern jedes einschlägigen Partnerstaats politische Kontakte unterhielt.

Noch wichtiger war die Entwicklung neuer Instrumente zur Umsetzung des im EAPC-Grundlagendokument enthaltenen Mandats, dem zufolge die einzelnen Partnerstaaten direkte politische Beziehungen zum Bündnis herstellen können. Der sehr erfolgreiche Einsatz des Planungs- und Überprüfungsprozesses (PARP – Planning and Review Process) der PfP hat die Reform des Verteidigungssektors von Beitrittskandidaten und anderen Partnerstaaten gefördert. Der PARP hat vielen Staaten geholfen, moderne, effiziente und demokratisch rechenschaftspflichtige Streitkräfte wie auch andere Verteidigungsinstitutionen aufzubauen.

Auf dem Istanbuler Gipfel wurden die Partnerstaaten aufgefordert, mit der NATO im Rahmen von IPAPs (Individual Partnership Action Plans) gemeinsame Ziele zu vereinbaren. Diese Pläne IPAPs, die vom Nordatlantikrat überprüft werden, geben den Partnerstaaten auch einen Zeitplan für den aktiven politischen Dialog mit der NATO vor und führen die Minister der Partnerländer regelmäßig zu Diskussionen über Sicherheitsfragen und andere Belange nach Brüssel. Fünf EAPC-Partnerstaaten haben aktive IPAPs, und einige andere ziehen sie in Erwägung.

Im November 2006 wurde in der Erklärung des Gipfeltreffens von Riga hervorgehoben, dass die NATO ihren Partnerschaftsbeziehungen weiterhin einen hohen Stellenwert einräumt, und der Kurs früherer Gipfel wurde bestätigt. Dazu zählt die Konzentration auf Prioritäten und Operationen sowie auf die Stärkung der Fähigkeit des Bündnisses zur praktischen Zusammenarbeit mit den Partnerstaaten in Verbindung mit einer anhaltenden genauen Beobachtung der Partnerstaaten bezüglich der Einhaltung von Verpflichtungen und Werten, zu denen sie sich beim Beitritt zum EAPC und zur PfP bekannt haben.

Durch die Einladung an Bosnien und Herzegowina, Montenegro und Serbien, dem Partnerschaftsrat und der PfP beizutreten, stellte der Gipfel von Riga auch einen bedeutenden Schritt in der Entwicklung des EAPC und der Partnerschaftsbeziehungen zu Südosteuropa dar. Diese drei Staaten befinden sich nun auf dem Weg zu einer vollen Integration in die einschlägigen Strukturen.

Dadurch kommt es zu einer wesentlichen Verbesserung der Beziehungen zu diesen Ländern, und zugleich werden unter den EAPC-Mitgliedern umfassende Diskussionen über diese Region ermöglicht. Durch die in Riga ausgesprochenen Einladungen haben die Staats- und Regierungschefs der NATO bekräftigt, dass sie den Prinzipien der EAPC- und PfP-Grundlagendokumente große Bedeutung beimessen. Insbesondere brachten die NATO-Mitglieder auch die Erwartung zum Ausdruck, dass Serbien sowie Bosnien und Herzegowina uneingeschränkt mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien zusammenarbeiten.

Ein entscheidendes Ergebnis des Erfolgs des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats besteht darin, dass er der Partnerschaft des Bündnisses mit den Staaten des Mittelmeerdialogs, den Golfstaaten der Istanbuler Kooperationsinitiative und einer zunehmenden Zahl anderer Staaten (einschließlich Afghanistans, Pakistans und Japans) als Vorbild dient und für diese Partnerschaftsbeziehungen die nötigen Instrumente bereitstellt.

Anlässlich dieses zehnten Jahrestags können wir nun eine positive Bilanz ziehen. Der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat hat auf bisher einzigartige Weise als Katalysator innerstaatlicher Umgestaltung und internationaler Sicherheitszusammenarbeit fungiert. Die NATO bildete dabei stets den Dreh- und Angelpunkt der EAPC-Arbeit, doch im Laufe der Jahre sind der EAPC und die Partnerschaftsbeziehungen auch immer mehr in den Mittelpunkt der Bündnisarbeit getreten.

Der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat hat sich auch für diejenigen Staaten, die keine NATO-Mitgliedschaft anstreben, als ein einzigartiges Instrument zur Abstützung der euro-atlantischen Sicherheit erwiesen, ohne dass die Eigenständigkeit ihrer jeweiligen Außen- und Sicherheitspolitik beeinträchtigt worden wäre.
Mit Blick auf die Zukunft kann man festhalten, dass sich der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat weiterhin im Einklang mit den Richtlinien der Gipfeltreffen in Prag, Istanbul und Riga weiterentwickeln wird und die kontinuierliche Überprüfung dieses Prozesses die Ausschöpfung des gesamten Potentials der Partnerschaft auch in Zukunft sicherstellen wird. Flexible Konsultationsmechanismen und Modelle der praktischen Zusammenarbeit, die sich an den Prioritäten der einzelnen Staaten orientieren, sind für die Erreichung dieses Zieles von entscheidender Bedeutung.

Verfahren und Programme werden vereinfacht und einem größeren Teilnehmerkreis zugänglich gemacht, und die EAPC-Mitglieder haben nun schon eine Weile lang über die zu erörternden Themen nachgedacht und ihre Prioritäten festgelegt. Die NATO-Staaten müssen jedoch noch mehr tun, um sicherzustellen, dass ihre EAPC-Partner diese Bemühungen wirklich als Gemeinschaftsunternehmen begreifen, denn dies war das Ziel des Grundlagendokuments, dessen zehnten Jahrestag wir nun würdigen.

Durch den Erfolg des PfP-Planungssymposiums ist im Januar 2007 deutlich geworden, dass dieser Ansatz wirklich aktiv verfolgt wird. Dies zeigte sich auch daran, dass sich die im Politischen Ausschuss des EAPC vertretenen Botschafter und Staaten zu dem Ziel bekannt haben, den praktischen Nutzen der Konsultationen zu erhöhen. Und schließlich wurde dies im Juni auch durch die Tagesordnung des EAPC-Sicherheitsforums deutlich, die den Teilnehmern einen eingehenden Meinungsaustausch darüber ermöglichte, wie man den Sicherheitsproblemen entgegentreten sollte, mit denen die NATO und der EAPC derzeit konfrontiert sind.

Für die weitere Entwicklung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats und der Partnerschaft brauchen wir eine ehrgeizige Agenda. Die Erfahrungen der letzten zehn Jahre zeigen, was man erreichen kann. Und unser gemeinsames Ziel – die Stärkung und Ausweitung von Frieden und Stabilität – ist eine überzeugende Motivation.