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Sicurezza energetica: il potenziale ruolo della NATO
Attizzare il fuoco: È stato avviato un dibattito tra le industrie petrolifere su come possono far fronte a degli attacchi terroristici.
(© NATO)
Jamie Shea spiega perché la sicurezza energetica vada assumendo importanza per l'Alleanza.
Tutte le moderne economie sviluppate dipendono da abbondanti forniture di energia - sia in termini di stabilità degli approvvigionamenti stessi che del loro costo. Già negli anni '70, quando il prezzo del greggio quadruplicò, abbiamo potuto constatare come improvvise interruzioni degli approvvigionamenti possono avere non solo importanti conseguenze economiche, ma anche politiche per gli stati membri della NATO. Oggi, la scarsità di petrolio sul mercato mondiale e i recenti aumenti di prezzo, per non parlare della minaccia di attacchi terroristici contro infrastrutture critiche, hanno riportato ancora una volta la sicurezza energetica tra i problemi di importanza strategica. Alcuni recenti sviluppi hanno reso i paesi della NATO ancor più consapevoli delle loro vulnerabilità potenziali in questo settore.

Tale vulnerabilità riguarda le linee di comunicazione e di trasporto. Il 40% dei rifornimenti mondiali di petrolio transita ora attraverso lo Stretto di Ormuz nel Golfo Persico e gli esperti calcolano che questa percentuale passerà al 60% nell'arco di 20 anni. Certi paesi hanno un ruolo sproporzionato nelle forniture di petrolio e di gas per il mercato mondiale, il che rende le loro politiche e i loro sviluppi interni d'importanza fondamentale per l'economia mondiale. Per esempio, il 60% delle risorse mondiali di gas sono localizzate solo in due paesi, Russia ed Iran.

Allo stesso tempo, diviene sempre più evidente come stia diventando difficile aumentare gli approvvigionamenti o trovare nuove risorse energetiche per soddisfare la crescente domanda, specie quella di Cina ed India. Ogni anno, in termini di produzione mondiale, consumiamo in più l'equivalente della produzione del Mare del Nord. Russia ed Iran trovano anche difficoltà nell'aumentare la produzione a causa di scarsi investimenti e infrastrutture obsolete. La recente instabilità nel delta del Niger ha ridotto di un quarto gli approvvigionamenti provenienti da quel paese. A differenza di molti altri settori dell'economia, gran parte della produzione mondiale di greggio è controllata dagli stati. Oggi, solo il 4% delle riserve di petrolio esistenti è controllato dalle principali compagnie petrolifere multinazionali come Exxon, Shell o BP. Dopo il 2000, la Russia ha rinazionalizzato un terzo della sua produzione, cosa non da poco se si considera che la produzione di petrolio russo rappresenta il 40% dell'aumento degli approvvigionamenti mondiali negli ultimi anni. L'80% di tutte le risorse petrolifere sono ora di proprietà di uno stato e quegli stati che beneficiano degli elevati prezzi attuali sono scarsamente propensi ad aumentare i livelli di produzione. Pertanto, i prezzi elevati e l'attuale scarsità sul mercato energetico, praticamente con nessuna alternativa cui ricorrere, amplificheranno l'impatto prodotto da riduzioni anche minime negli approvvigionamenti tanto nel Nord America che in Europa.

Contemporaneamente, sia il Nord America che l'Europa aumentano la loro dipendenza dai prodotti energetici importati. La UE, per esempio, attualmente importa il 44% del gas naturale, di cui il 50% proviene dalla Russia. Il passaggio dal consumo di petrolio a quello di gas naturale aumenterà sotto certi aspetti la dipendenza da determinati paesi. La Russia, per esempio, possiede il 6% delle riserve mondiali di petrolio, ma il 30% delle riserve di gas naturale. Non deve sorprendere che le tensioni esistenti attualmente sul mercato abbiano rinfocolato il dibattito sulle fonti energetiche alternative, come i bio-combustibili o l'energia solare, per non menzionare un rinnovato interesse per l'energia nucleare. I bio-combustibili, comunque, attualmente costituiscono solo l'1% dei combustibili utilizzati per i trasporti e gli esperti non credono che questa percentuale supererà il 5% nei prossimi 20 anni. Ancor oggi, il carbone copre due terzi del consumo energetico in Cina e in India e i combustibili fossili costituiscono il 90% della domanda energetica mondiale. Il petrolio copre ancora il 40% di tutte le forme energetiche, perché domina il settore dei trasporti. Una statistica è sufficiente per indicare come la domanda potrebbe crescere di fatto in modo esponenziale nei prossimi anni. Negli Stati Uniti, 868 persone su 1000 possiedono una propria auto; nella UE ve ne sono 680 su 1000. Ma in Cina ve ne sono ancora solo 13 su 1000. Immaginate le conseguenze sugli approvvigionamenti energetici se la percentuale cinese si dovesse avvicinare a quella della UE o degli USA nei prossimi 20 anni.

Il Medio Oriente continuerà ad essere assolutamente fondamentale per la sicurezza energetica, dato che attualmente vi è concentrato il 61% delle riserve di petrolio. L'Agenzia internazionale per l'energia (AIE) calcola che nel corso degli ultimi 30 anni vi siano stati 17 casi di interruzione negli approvvigionamenti di petrolio della portata di oltre mezzo milione di barili al giorno di mancata produzione. Di questi, 14 hanno avuto luogo in Medio Oriente. Allo stesso tempo, il Medio Oriente è anche la regione del mondo dove è ubicato il maggior numero di giacimenti petroliferi non sfruttati. Perciò, la stabilità politica di quest'area sarà nel XXI secolo fondamentale per la sicurezza energetica, come pure per la soluzione di altre tensioni.

Questo breve quadro delle tendenze energetiche mondiali sottolinea come l'energia costituisca effettivamente un reale problema di sicurezza. In un mercato colpito da scarsità di offerta e con così grande dipendenza da petrolio e gas, le minacce per l'approvvigionamento energetico potrebbero provenire da diverse fonti: attacchi terroristici, calamità naturali, intimidazione e ricatto politico o interruzioni causate da conflitti o tensioni regionali, solo per citarne alcune. Da ciò consegue la necessità di una strategia per prevenire le interruzioni, come pure di dispositivi per ridurne gli effetti sui livelli di approvvigionamento nel caso di una grave crisi internazionale. Ciò inoltre dimostra che la sicurezza energetica può scatenare una grave crisi o, se non altro, che la ricerca volta ad assicurarsi degli approvvigionamenti garantiti potrebbe sempre più influire sulle politiche estere e sulle priorità degli stati membri della NATO e di altri paesi a livello mondiale.

Un'altra caratteristica dell'attuale preoccupazione determinata dalla sicurezza energetica consiste nel fatto che sempre più i paesi dipendono da approvvigionamenti che devono viaggiare su enormi distanze, come oleodotti che attraversano interi continenti o navi che portano gas naturale liquefatto attraverso i grandi oceani. Si prevede che queste già enormi navi divengano non solo più numerose ma anche più grandi nel corso del prossimo decennio. Delle infrastrutture sempre più complesse ed al contempo più vulnerabili, come quelle derivanti dai progetti di nuovi oleodotti o dalla creazione di terminali per il gas naturale liquefatto, vengono create per fronteggiare la crescente domanda. Questo è un aspetto della globalizzazione, poiché sottolinea l'interdipendenza che collega consumatori e fornitori in una complessa catena che necessita di sicurezza da un estremo all'altro, sia per terra che per mare.

E veniamo al terrorismo; negli ultimi mesi ci sono state esplicite minacce da parte di al Qaida di attuare una "jihad economica" attaccando delle installazioni energetiche.

Degli attacchi sono già stati compiuti contro una petroliera francese nel Golfo Persico e contro la più grande raffineria di petrolio dell'Arabia Saudita. Anche se questi attacchi non hanno avuto successo possono peraltro destabilizzare il mercato e far lievitare i premi assicurativi. Hanno anche stimolato un dibattito all'interno delle compagnie petrolifere: fino a che punto queste sono in grado di fornire sicurezza a se stesse o se non sia piuttosto necessario rivolgersi invece ai governi e alle organizzazioni internazionali per chiederne l'aiuto con piani di circostanza e perché forniscano ulteriori aiuti in caso di incidente o di crisi.

Un possibile ruolo per la NATO?

Dato il nesso esistente tra approvvigionamenti energetici e la sicurezza degli alleati della NATO, come pure la natura diretta di alcune delle minacce, non deve sorprendere che la sicurezza energetica sia divenuta un argomento di discussione all'interno della NATO. Il Consiglio Nord Atlantico ha già tenuto una sessione rinforzata con esperti nazionali. La NATO può discutere di ogni argomento che preoccupi gli alleati, e dato che alcuni alleati dipendono anche più di altri dalle importazioni di gas naturale, è semplicemente logico che desiderino sollevare questo argomento in sede NATO.

Va subito detto chiaramente che tali discussioni e consultazioni non implicano un accordo automatico sul fatto che la NATO si attivi, né che la NATO stia cercando di avere un ruolo chiave nel campo della sicurezza energetica. È ovvio che la protezione di infrastrutture sensibili o delle opzioni in risposta ad una crisi che coinvolgano delle forze militari costituiscono solo una parte del pacchetto complessivo di iniziative, necessarie per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti energetici. Per esempio, esistono già numerose iniziative da parte delle nazioni del G8, della UE, dell'Agenzia internazionale per l'energia (AIE) e di altri gruppi per rafforzare la sicurezza energetica. Queste si concentrano sul far sì che la Carta per l'energia sia più diffusamente accettata, sull'apertura dei mercati agli investimenti stranieri e sulla riduzione della nostra dipendenza dai combustibili fossili, come quando il Presidente Bush ha recentemente parlato di ridurre la "dipendenza da petrolio" dell'America.

Dobbiamo specialmente sviluppare un sistema di trasporti che non dipenda così pesantemente dal petrolio, attivando delle fonti alternative commercialmente valide. Dobbiamo anche diversificare la nostra rete di terminali e di oleodotti GPL. Inoltre, allo scopo di minimizzare gli effetti di una possibile interruzione negli approvvigionamenti e di aumentare la sicurezza energetica si dovrebbero creare dei forti legami con altri paesi produttori di energia. Questi buoni rapporti ridurrebbero l'attuale dipendenza di molti stati consumatori verso appena uno o due produttori di petrolio o di gas. Data la situazione critica esistente in Medio Oriente, operare per una pace valida e durevole in quella regione è divenuto di conseguenza non solo una priorità politica, ma anche una priorità per la sicurezza energetica.

Ciò detto, comunque, è anche possibile che la NATO apporti un valore aggiunto alle azioni internazionali volte a migliorare la sicurezza energetica in certi settori di nicchia e nell'affrontare specifiche situazioni. Posso immaginare quattro possibili settori per il coinvolgimento della NATO.

Monitoraggio e valutazione della situazione relativa alla sicurezza energetica

La NATO potrebbe istituire un meccanismo permanente di monitoraggio e valutazione per controllare gli sviluppi relativi alla sicurezza energetica. Tale meccanismo potrebbe prevedere delle consultazioni politiche a livello regionale con alleati e partner, basate su analisi congiunte del Segretariato internazionale e dello Stato maggiore militare internazionale e su rapporti di intelligence. Riunioni informative, rapporti e collaborazione con specialisti del settore, come l'AIE e le più importanti imprese del settore energetico, potrebbero anche avervi un importante ruolo. Un comitato ad alto livello della NATO già esistente potrebbe essere preposto a seguire la questione da vicino. Questo gruppo può quindi occuparsi di preparare un rapporto sull'argomento prima di sottoporlo al Consiglio Nord Atlantico, il più alto organo decisionale della NATO. Poi, un altro gruppo, che si occupa prevalentemente di questioni economiche, potrebbe essere richiesto di seguire anch'esso questa iniziativa, dati i diretti legami tra sicurezza energetica, fattori economici ed andamenti del mercato.

La ricerca volta ad assicurarsi degli approvvigionamenti garantiti potrebbe sempre più influire sulle politiche estere e sulle priorità degli stati membri della NATO e di altri paesi a livello mondiale
Inoltre, il Consiglio Nord Atlantico potrebbe istituire una Cellula per l'analisi degli elementi di intelligence e la sicurezza energetica. Un'unità di intelligence simile è stata creata per occuparsi del terrorismo ed ha avuto successo. In alternativa, potremmo ampliare il mandato di quest'ultima per includervi specificamente l'intelligence relativa alla sicurezza energetica. L'intelligence potrebbe essere raccolta da alleati, partner, da fonti industriali e governative. Il Comitato speciale potrebbe anche avere un ruolo nel facilitare la condivisione dell'intelligence tra differenti entità nel campo della sicurezza energetica.

Oltre a condividere le fonti nazionali di intelligence fra alleati, le operazioni marittime della NATO potrebbero consentire il controllo delle linee di navigazione non sufficientemente coperte da mezzi nazionali. La copertura di tali aree potrebbe essere utilizzata per produrre una mappa marittima che verrebbe messa a disposizione di tutti i membri della NATO ed eventualmente anche dei paesi del partenariato. Ciò contribuirebbe a rendere più sicure le vie di comunicazione marittima e ad identificare rischi o minacce per le singole navi. Questa iniziativa di intelligence marittima verrebbe collegata alla rete di intelligence del comando della NATO, più probabilmente attraverso il Centro di fusione dell'intelligence.

La NATO potrebbe inoltre invitare le delegazioni di altri stati e di organizzazioni internazionali come l'ONU e la UE ad informare regolarmente il Consiglio Nord Atlantico sulle loro attività nel campo della sicurezza energetica. La sicurezza energetica potrebbe inoltre costituire un argomento di discussione nelle sessioni informali del NAC-PSC (riunioni congiunte tra il Consiglio Nord Atlantico della NATO e il Comitato politico per la sicurezza della UE). Al momento, la sicurezza energetica costituisce anche nella UE un tema scottante, essendo tra i punti fondamentali indicati dalla presidenza finlandese. Dato il ruolo leader della Russia nel campo della sicurezza energetica, potremmo immettere anche tale argomento regolarmente nelle consultazioni del Consiglio NATO Russia, proprio come già avviene nelle nostre riunioni di esperti con l'Ucraina.

Molti dei nostri paesi partner sono o importanti fornitori di petrolio e di gas o fondamentali paesi di transito, strettamente coinvolti nelle discussioni in corso riguardo agli attuali percorsi degli oleodotti e ai nuovi progetti di oleodotti. La sicurezza energetica diviene così un tema logico per rafforzate consultazioni del Consiglio di partenariato euro-atlantico (Consultazioni che coinvolgono tutti i 26 membri della NATO e i 20 paesi del Partenariato per la Pace). Alcuni dei nostri partner del "Dialogo Mediterraneo" e della "Iniziativa di Istanbul per la cooperazione" sono anch'essi fra i principali fornitori mondiali di petrolio e di gas naturale. Sarebbe dunque ovvio consultarsi anche con essi riguardo al tema della sicurezza energetica. Degli specifici seminari, come quelli tenuti presso il Collegio di difesa della NATO a Roma, potrebbero inoltre essere consacrati a un'analisi delle tendenze e delle sfide in materia di sicurezza energetica per acquisire ulteriore competenza sull'argomento e prepararsi alle future sfide.

Assistenza agli alleati nel campo della sicurezza

Un secondo possibile ruolo per la NATO potrebbe essere quello di fornire assistenza nel campo della sicurezza ai propri alleati. Ciò potrebbe richiedere delle misure flessibili che vadano dall'assistenza nel campo della sicurezza ad un alleato o ad un gruppo di alleati, fino ad un'operazione della NATO per rendere sicura un'infrastruttura vulnerabile connessa al settore energetico, in caso di bisogno.

La NATO potrebbe essere pronta a dispiegare, utilizzando possibilmente l'articolo 4 del Trattato, dei "Pacchetti di assistenza nel campo della sicurezza", specificamente preparati a sostegno di uno o più alleati. Ciò potrebbe includere il rafforzamento del pattugliamento marittimo ed aereo, il rafforzamento delle reti nazionali di comunicazione e di intelligence o anche l'assistenza alle attività in risposta ad una calamità, utilizzando i nostri meccanismi dei Piani civili di emergenza e del Centro euro-atlantico di coordinamento della risposta in caso di calamità. Se necessario, in circostanze estreme, le risorse energetiche potrebbero essere inoltre protette con l'attivazione di forze di reazione rapida che si potrebbero tenere permanentemente pronte ad intervenire.

I dispositivi di comando e controllo potrebbero inspirarsi a quelli utilizzati durante l'Operazione "Display Deterrence" (febbraio 2003) quando la NATO fornì alla Turchia un sostegno difensivo di circostanza. Varie missioni di assistenza nel campo della sicurezza possono essere inoltre considerate come possibili modelli utili, come il sostegno della NATO in occasione delle Olimpiadi di Atene (2004) e le misure di sicurezza per il prossimo vertice di Riga del novembre 2006. Queste missioni di assistenza nel campo della sicurezza potrebbero anche coprire situazioni di gestione delle conseguenze.

Sorveglianza marittima e risposte commisurate alla minaccia

Un terzo possibile ruolo per la NATO potrebbe coinvolgere la sorveglianza marittima. Dati i recenti successi conseguiti dall'Operazione "Active Endeavour", ciò appare come una possibilità sempre più probabile. In generale, le nazioni conservano la responsabilità di proteggere le loro acque territoriali, ma la NATO potrebbe sviluppare una capacità di nicchia negli aspetti relativi alla sicurezza delle linee di comunicazione marittime.

A tale riguardo, l'Operazione Active Endeavour (un'operazione antiterrorismo per accrescere la sicurezza marittima nel Mediterraneo dopo l'11 settembre) potrebbe fungere da modello. Si potrebbe creare una Forza d'intervento navale multinazionale (che includa se opportuno i paesi partner) per dissuadere da attacchi contro importanti risorse energetiche, come navi per il trasporto di petrolio o di GPL. Comunque, in realtà, è impossibile proteggere in modo permanente grandi distese di oceano. Ciò che la NATO potrebbe fare è proteggere certi importanti punti di passaggio quando ci si trovasse di fronte ad una minaccia particolarmente elevata o a situazioni di conflitto. Ciò richiederebbe un approccio ponderato, rispondente alle segnalazioni dell'intelligence o alla minaccia. Richiederebbe anche dei tempi brevi di reazione per il ridispiegamento delle forze navali della NATO. Il ruolo e il posizionamento attuali delle forze navali della NATO andrebbe riesaminato e modificato di conseguenza, ove la NATO dovesse assumere questo ruolo.

Operazioni di interdizione

Un quarto possibile ruolo per la NATO potrebbero essere quello delle operazioni di interdizione. Si tratta di operazioni militari esplicitamente volte a garantire il rifornimento di petrolio o di gas nel corso di una crisi o in una situazione di conflitto. Un esempio (benché non sia stata un'operazione della NATO) è dato dall'Operazione "Earnest Will" (1987-1988) che servì a proteggere le petroliere del Kuwait durante la guerra Iran-Iraq e che coinvolse la comunità internazionale non solo per ciò che concerne il dispiegamento di risorse navali ma anche il cambiamento di bandiera delle petroliere (le petroliere del Kuwait battevano bandiera di un altro stato per evitare di venir attaccate). Un'operazione di interdizione della NATO potrebbe includere operazioni di scorta marittima di breve durata, protezione di impianti e di terminali petroliferi, assistenza alle autorità nazionali nel proteggere le installazioni portuali di carico e scarico e nella protezione di raffinerie e di depositi.

Un ruolo della NATO nelle operazioni di interdizione richiederebbe l'elaborazione di una pianificazione operativa, come quella che di solito viene effettuata per specifici scenari, ed anche la pianificazione di esercitazioni per forze navali multinazionali ed altre importanti forze che potrebbero essere coinvolte. Delle operazioni di interdizione più complesse richiederebbero una organizzazione interforze che coinvolgesse mezzi aerei, navali e terrestri.

Sviluppare il ruolo della NATO nella sicurezza energetica implica importanti aspetti politici, come intessere rapporti con altre organizzazioni e partner. Comporta inoltre lo sviluppo di opzioni militari, quale approccio rispondente alle segnalazioni dell'intelligence, che mostrerebbe una mancanza di coerenza se venisse gestito separatamente. Da qui la necessità di comporre questi differenti settori di attività in un concetto politico-militare complessivo sulla sicurezza energetica. I quattro possibili ruoli per l'Alleanza costituirebbero il nocciolo di tale concetto.

Conclusioni

Sebbene la sicurezza energetica sia un tema relativamente nuovo nell'agenda internazionale, è uno di quelli di grande importanza e vi rimarrà per molti anni a venire. A causa della crescente richiesta mondiale di energia e della natura sempre più globalizzata del mondo, ogni riduzione dei livelli di approvvigionamento potrebbe determinare una crisi internazionale. Sebbene la NATO abbia molti importanti argomenti in agenda nella fase preparatoria del suo vertice di Riga alla fine di novembre, la sicurezza energetica costituirà sempre più una preoccupazione strategica per l'Alleanza. Comunque, è troppo presto per stabilire quali ruoli la NATO potrebbe e dovrebbe svolgere. Occorrono ulteriori discussioni tra gli alleati prima che il ruolo e il contributo della NATO possa essere adeguatamente definito.
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