Cum ar putea să arate NATO în 2025? Toate aspectele importante ale NATO au înregistrat fluctuaţii considerabile – cu multe suişuri şi coborâşuri – în perioada care s-a scurs de la semnarea Tratatului de la Washington. Alianţa continuă să se transforme în prezent şi va fi în mod cert solicitată să se schimbe şi mai mult în viitor. În vara lui 2005, Centrul Clingendael pentru Studii Strategice (CCSS) a sprijinit activitatea Agenţiei NATO pentru Consultări, Comandă şi Control (NC3A) printr-un studiu referitor la potenţialele contexte în care se va desfăşura activitatea NATO în domeniul planificării apărării. Studiul Viitoarele NATO, al cărui rezumat poate fi citit în acest articol, a reprezentat o contribuţie folosită de NC3A pentru a sprijini Comandamentul Aliat pentru Transformare (ACT) în dezvoltarea unei game de “lumi viitoare” alternative, fiecare dintre ele cuprinzând un viitor mediu de securitate şi un viitor NATO.

Literatura despre NATO este saturată de articole despre ce poate aduce viitorul în privinţa Alianţei. Multe dintre ele sunt de natură normativă – ce este bine sau rău în cazul NATO şi cum ar putea fi îmbunătăţite lucrurile în ochii autorilor. Aceste articole ar putea fi utile din punct de vedere al politicilor dar sunt scrise ţinând mai mult cont de preferinţele autorilor în domeniul politicilor decât de reflecţii structurate sau previziuni despre viitor. Pe de altă parte, există unele articole care încearcă să exploreze viitorul, dar cele mai multe tind să extrapoleze viitorul NATO pornind de la tendinţele actuale, aşa cum sunt ele percepute de autori. Comunitatea strategică a fost surprinsă de atâtea ori în ultimele două decenii – căderea Zidului din Berlin, colapsul Uniunii Sovietice, emergenţa terorismului ca principala provocare de securitate la nivel mondial – încât a devenit clar că abordarea bazată pe extrapolare nu este suficientă pe termen lung pentru planificarea apărării.

Având în vedere neajunsurile actualelor abordări de tip normativ şi a celor bazate pe extrapolare, CCSS a organizat un atelier de lucru pe tema scenariilor pentru a dezvolta câteva scenarii „instantanee” vizând surprinderea principalelor dimensiuni ale transformării NATO. Atelierul nu a urmărit să prevadă sau să determine probabilităţi, ci să încerce să deseneze harta diferitelor incertitudini din jurul NATO şi să prelucreze „instantanee” ale viitoarelor NATO în cadrul acestui spaţiu al scenariilor. Activitatea a reunit un grup la nivel înalt format din analişti danezi cu pregătiri profesionale diferite, inclusiv analişti de formaţie academică şi ideologică. Două grupuri de lucru au identificat în mod independent caracteristicile fundamentale ale NATO care ar putea fi afectate de schimbările viitoare şi principalii vectori despre care s-a apreciat că vor fi forţele motrice ale schimbării.

Întrucât se dorea ca rezultatele atelierului să servească drept o contribuţie la planificarea pe termen lung a Alianţei, chestiunea dacă NATO va mai exista sau nu în 2025 nu a fost abordată sistematic. Majoritatea participanţilor au apreciat că dispariţia NATO putea fi concepută, dar că aceasta nu era benefică în vederea satisfacerii scopului exerciţiului care dorea să fie util din punct de vedere al planificării apărării.

Caracteristicile fundamentale ale NATO

Primul pas al metodologiei a implicat identificarea caracteristicilor fundamentale ale NATO despre care grupul a apreciat că ar putea suferi modificări în următorii 20 de ani. Pentru fiecare dintre aceste caracteristici a fost aleasă o scară care permitea demarcarea lăţimii benzii în care s-ar putea produce schimbarea. Caracteristicile identificate de grup şi valorile de pe scările corespunzătoare sunt prezentate mai jos:

• Legătura trans-atlantică: tăria legăturii – la nivel politic şi operaţional – între aliaţii americani şi cei europeni;



• Rolul de conducător al SUA : măsura în care Statele Unite vor rămâne angajate în NATO şi dorinţa de a-şi asuma un rol conducător;



• Aria operaţiilor : amploarea spaţiului geografic în limitele căruia se pot desfăşura operaţiile NATO;



• Procesul decizional : măsura în care Alianţa poate să ia decizii în privinţa unor aspecte contencioase;



• Îndrumarea de sus în jos : măsura în care NATO ca organizaţie va putea influenţa deciziile şi acţiunile membrilor săi;



• Spectrul misiunilor : banda din cadrul spectrului conflictelor în care NATO îşi va desfăşura misiunile;



• Capabilităţile: gama capabilităţilor la dispoziţia Alianţei şi eficacitatea Alianţei în folosirea în mod unitar a instrumentelor sale de coerciţie;



• Natura politică sau militară : raportul dintre dimensiunea politică şi cea militară ale Alianţei; şi



• Componenţa : mărimea numărului şi răspândirea geografică a membrilor NATO.

În cadrul următorului pas, participanţii la atelier au abordat principalii vectori despre care au apreciat că ar putea declanşa schimbarea la nivelul caracteristicilor de mai sus. Grupul a identificat următorii trei vectori principali:

• Dorinţa SUA de a-şi asuma un rol conducător în NATO : dacă rolul conducător al NATO va fi puternic sau va lipsi;



• Impactul Uniunii Europene: dacă aceasta va fi un actor politic coerent şi îşi va pune astfel în mod semnificativ amprenta asupra politicii internaţionale (inclusiv în domeniul securităţii) sau va fi unul fragmentat – şi de aceea slab; şi



• Percepţia ameninţării: indiferent de ameninţare, dacă aliaţii din 2025 vor avea o percepţie comună sau dacă percepţiile privind ameninţările vor fi din ce în ce mai diverse la nivelul Alianţei.

Interesant, ambele grupuri au identificat vectori care acţionează exclusiv în interiorul NATO. Ele au concluzionat în mod independent că evoluţiile din cadrul Alianţei erau mai importante pentru viitorul acesteia decât orice s-ar întâmpla în afara NATO în mediul de securitate în general.

Aceste caracteristici şi vectorii şi mai puţin tendinţele specifice conturează viitoare formă şi natură a NATO. În locul unor scenarii specifice, rezultatul deliberărilor grupului a fost reprezentat de delimitarea unui spaţiu al scenariilor. Spaţiul scenariilor rezultat ilustrează grafic principalele incertitudini cu care se confruntă NATO. Contururile acestui spaţiu sunt valori extreme ale vectorilor menţionaţi mai sus. În cadrul spaţiului, grupul a plasat cinci NATO „instantanee” care pot fi folosite drept tot atâtea contexte pentru planificarea apărării. Acestea trebuie înţelese ca ilustrări în cadrul spaţiului scenariilor şi mai puţin ca o inventariere exhaustivă a modurilor cele mai probabile în care ar putea arăta viitorul NATO în 2025. Cu toate acestea, ele au fost selectate astfel încât să fie suficient de diverse şi cuprinzătoare pentru a surprinde principalele dimensiuni ale transformării NATO şi pentru a fi astfel utile pentru planificarea apărării.

Scenarii

NATO „set solid de instrumente”

[Rol conducător puternic al SUA în NATO, o puternică percepţie comună în privinţa ameninţărilor de securitate şi o Europă relativ slabă şi fragmentată.]

În acest scenariu, Statele Unite reprezintă un actor politic dominant în arena internaţională şi îşi asumă un rol conducător în cadrul NATO. Extinderea Uniunii Europene nu a generat o unitate politică sporită, iar Politicii Europene de Securitate şi Apărare (ESDP) îi lipseşte coordonarea şi vigoarea. Ţările de pe ambele maluri ale Atlanticului percep în mod similar ameninţările la adresa Alianţei. În acest context, statele europene privesc NATO ca pe instrumentul favorit de întărire a stabilităţi globale. Cu toate acestea, împărtăşirea aceleiaşi abordări politice nu s-a tradus într-o creştere substanţială a capabilităţilor de apărare. Drept urmare, doar câţiva aliaţi europeni au capacitatea de a acţiona împreună cu Statele Unite în conflictele de înaltă intensitate. Statele europene nu pot să controleze întregul spectru al teatrelor de operaţii majore fără sprijinul Statelor Unite. Decalajul tehnologic dintre cele două continente creşte în continuare. Standardele interoperabilităţii sunt menţinute şi progresează, dar cei mai mulţi aliaţi europeni oferă doar capabilităţi expediţionare limitate pentru operaţiile de gestionare a crizelor. Cu toate acestea, Statele Unite continuă să fie interesate de capabilităţile de nişă europene şi continuă să considere NATO ca forumul preferat pentru cultivarea furnizorilor de forţe curenţi sau potenţiali. În mod similar, europenii percep NATO ca pe instrumentul privilegiat prin care să-şi întrebuinţeze forţele armate. Scara NATO este globală şi prin gama largă de capabilităţi disponibile acoperă un segment extins al spectrului misiunilor. Alianţa este un set de instrumente solid, flexibil şi modular. Este unită în percepţia sa în privinţa ameninţărilor, deşi compunerea coaliţiei este determinată de misiunea de îndeplinit şi de capacitatea membrilor individuali de a contribui la operaţii.

NATO „parteneriat mutual”

[Combinaţie între participarea puternică a SUA în NATO, o Europă coerentă/puternică şi perceperea unor ameninţări comune.]

Al doilea scenariu reflectă un parteneriat cu adevărat mutual între Statele Unite şi Uniunea Europeană în gestionarea crizelor. Uniunea Europeană a făcut paşi mari înspre realizarea unei unităţi politice sporite. Continuarea integrării politice a generat o mai mare coerenţă în domeniul ESDP. Statele europene au dezvoltat metode pentru folosirea bugetelor lor limitate (posibil ceva mai ridicate) pentru apărare, în vederea asigurării unui progres substanţial în procesul transformării forţelor lor armate, prin deţinerea unor componente expediţionare reale. Mai mult decât atât, decalajul tehnologic dintre Uniunea Europeană şi Statele Unite a fost redus, în principal ca urmare a măsurilor în domeniul eficienţei – inclusiv standardizarea echipamentului şi crearea parcurilor pentru diferite mijloace (cum ar fi transportul aerian). Forţa de Răspuns a NATO (NRF) a jucat un rol important în această transformare. A fost încheiată o nouă înţelegere politică prin care Statele Unite acceptă un cuvânt mai important al Uniunii Europene în cadrul NATO, în schimbul unor capabilităţi europene întărite (şi complementare). Aliaţii europeni acceptă în continuare rolul conducător al SUA, întrucât percepţiile în privinţa ameninţărilor sunt comune la nivelul americanilor şi europenilor. Există o înţelegere comună pe ambele maluri ale Atlanticului că adevăratul progres poate fi realizat doar prin proiectarea stabilităţii şi păcii printr-un parteneriat real. Capacitatea europeană de a acţiona la distanţe mari şi la niveluri ridicate ale spectrului conflictelor rămâne mai limitată decât cea a Statelor Unite. De aceea, a fost convenită o diviziune a muncii, potrivit căreia Uniunea Europeană (chiar când acţionează fără sprijinul Statelor Unite) desfăşoară operaţii militare predominant în apropierea Europei şi la niveluri mai scăzute ale spectrului conflictelor. Anumite forţe militare europene pot participa alături de Statele Unite la scară globală şi la niveluri mai ridicate ale spectrului conflictelor, folosind proceduri, mijloace şi capabilităţi NATO stabilite. Coaliţiile benevole (de asemenea din cadrul NATO) rămân un element important al gestionării crizelor, dar NATO acţionează de asemenea din ce în ce mai mult ca un actor pe cont propriu.

NATO „set divers de instrumente”

[Combinaţie între un rol conducător moderat al SUA în NATO, o coeziune europeană medie şi o mare diversitate în privinţa ameninţărilor percepute.]

Cel de al treilea NATO reprezintă o alianţă cu o coeziune mai mică, caracterizată de angajamentul limitat al SUA faţă de NATO, o Uniune Europeană de talia unei puteri medii şi divergenţe în privinţa ameninţărilor percepute. Această combinaţie conduce la o abordare de tip „set de instrumente” privind capabilităţile rămase la dispoziţia NATO, oferind un NATO cu o coeziune mai scăzută, care joacă un rol mai limitat de actor stabil şi global în managementul crizelor.

Percepţiile europenilor şi cele ale americanilor privind ameninţările de securitate care îi înconjoară nu mai sunt similare. În timp ce Statele Unite privesc predominat lumea prin prisma termenilor tradiţional „realişti” şi se concentrează asupra ameninţărilor militare, aliaţii săi europeni, stimulaţi de o unitate politică sporită dar incompletă realizată în cadrul Uniunii Europene, au ajuns la o accepţiune post-modernă în privinţa lumii şi şi-au accentuat abordările non-militare la nivelul gândirii în domeniul securităţii. Capitalul european este în continuare investit în principal în capabilităţi pentru conflictele de intensitate scăzută, cum ar fi capabilităţile necesare pentru desfăşurarea operaţiilor de stabilizare şi reconstrucţie. Întrucât fixarea priorităţilor politice comune se dovedeşte din ce în ce mai greu de realizat, poziţia NATO pe arena politică internaţională se erodează, în timp ce disensiunile politice cresc în cadrul Alianţei. Interesul SUA de a-şi asuma conducerea Alianţei se micşorează. Decalajele în domeniul capabilităţilor nu au fost eliminate. În schimb, s-a produs o diversificare a capabilităţilor, care a slăbit Alianţa ca entitate militară. Diferenţele manifestate între aliaţi la nivelul culturii strategice sunt semnificative. Astfel, preempţiunea militară continuă să fie opţiunea favorită a intervenţiilor SUA, dar nu este acceptată de statele membre UE. Ca o consecinţă pozitivă, statele europene s-au concentrat asupra dezvoltării capabilităţilor pentru răspunsul la crize, acţiuni umanitare şi înlăturarea urmărilor dezastrelor, ceea ce face ca NATO să aibă la dispoziţie o gamă mai largă de instrumente. Dorinţa de a întrebuinţa aceste mijloace este globală. NRF este o forţă europeană axată pe răspunsul la crizele de intensitate scăzută. Astfel, în cazurile în care liderii de pe ambele maluri ale Atlanticului reuşesc să cadă de acord asupra unei politici comune, NATO poate folosi capabilităţile din setul său divers de instrumente. Asigurarea managementului acestei implicite diviziuni a muncii prezintă o dificultate semnificativă.

NATO „reîntoarcerea la ESDI”

[Combinaţie între o Europă satisfăcător de coerentă, un interes limitat al SUA pentru NATO şi o percepţie comună modestă în privinţa ameninţărilor.]

Cel de al patrulea NATO reprezintă o Alianţă care este condusă preponderent de Uniunea Europeană. Unitatea politică sporită în cadrul Uniunii Europene a avut un impact puternic asupra NATO. Un ESDP relativ de succes a condus la realizarea unor progrese semnificative în gestionarea crizelor, prin conturarea unei componente europene mai coerente şi „holistice”. Aceasta poate acţiona în cadrul NRF, fără sprijinul SUA. Decalajele în domeniul capabilităţilor nu au fost eliminate şi probabil s-au accentuat şi mai mult. Aliaţii europeni sunt în mare măsură incapabili să acţioneze împreună cu SUA în conflictele de intensitate medie şi ridicată. NRF este folosit cu predilecţie pentru misiuni de răspuns la crize de intensitate scăzută şi medie. Statele Unite sunt axate pe capabilităţi de vârf şi nu doresc să-şi folosească mijloacele pentru operaţii NATO de mică intensitate. Drept urmare, rolul conducător al SUA în Alianţă a slăbit. În practică, atunci când acţionează NATO, acţionează de fapt europenii. Teama privind producerea unei fisuri structurale trans-atlantice a determinat aliaţii să nu renunţe la NATO. Dar dezbaterile politice continuă să afecteze eficacitatea Alianţei în acţiunile desfăşurate dincolo de un prag relativ scăzut de dificultate. Statele Unite acţionează unilateral şi nu participă la operaţiile NATO, dar sprijină politic operaţiile desfăşurate de aliaţii săi europeni. În mod similar, teama Europei privind producerea unei rupturi cu Statele Unite a determinat ca operaţiile să se desfăşoare sub steagul NATO. De aceea, au fost materializate multe dintre ideile referitoare la realizarea unei Identităţi Europene de Securitate şi Apărare (ESDI), dar pilierul european al NATO suportă cea mai mare parte a greutăţii Alianţei.

Ca o direcţie alternativă în acest scenariu, rolul conducător al SUA în NATO se diminuează în timp ce coeziunea europeană creşte, statele europene preferând să folosească Uniunea Europeană ca principalul instrument de gestionare a crizelor în locul NATO. Astfel, operaţiile de gestionare a crizelor sunt executate prin mecanismul „Berlin plus”, folosind activele de planificare şi capabilităţile NATO, dar se desfăşoară sub steagul UE. NATO devine în acest fel un instrument care contribuie la crearea bazei pentru operaţiile UE.

NATO „salonul de discuţii pentru ‘old boys’”

[Combinaţie între o absenţă totală a interesului SUA pentru NATO, o Europă fragmentată sau unită şi percepţii comune sau diverse în privinţa ameninţărilor.]

Cel din urmă NATO este cel mai pesimist dintre cele cinci din 2025. Statele Unite şi-au pierdut complet interesul în privinţa Alianţei. Decalajele în planul capabilităţilor a crescut şi chiar cei mai pro-atlantici aliaţi nu pot să ţină pasul cu progresul SUA în domeniul transformării şi al dezvoltării forţelor sale. NRF nu a reuşit să devină liantul unităţii Alianţei. Bugetele apărării continuă să descrească sau să rămână în cel mai bun caz stabile în Europa. Aliaţii europeni s-au orientat către Uniunea Europeană şi ESDP pentru a găsi răspunsul la problemele de securitate. În lipsa unui rol conducător jucat de SUA, ei susţin că nu există motive pentru a investi în Alianţă şi că trebuie să se concentreze asupra abordării europene în privinţa gestionării crizelor prin intermediul Uniunii Europene. În acelaşi timp, Statele Unite preferă unilateralismul şi participă doar ocazional în coaliţii benevole ad-hoc. NATO nu mai este instrumentul pentru dezvoltarea capabilităţilor şi a standardizării militare. Deşi se discută despre securitatea globală, lipseşte determinarea de a acţiona împreună. NATO a devenit mai curând un forum politic, o reminiscenţă a clubului gentleman-ilor de la sfârşitul secolului XIX, decât o organizaţie de securitate colectivă. Un astfel de NATO conturat în spaţiul scenariilor demonstrează că, dacă Statele Unite îşi pierd interesul în NATO, ceilalţi doi vectori devin aproape nesemnificativi.

Concluzie

Modul de abordare al profundei incertitudini care a învăluit sistemul internaţional în ultimele două decenii a devenit preocuparea centrală a planificatorilor strategici de pe întreg globul. Într-o lume caracterizată de schimbări rapide, planificatorii strategici nu mai pot folosi opţiuni politice rigide corespunzătoare doar pentru incertitudinile previzibile din ziua de astăzi şi cea de mâine. În schimb, ei sunt obligaţi să adopte opţiuni de politică adaptabile, care să-şi dovedească robusteţea pe fondul unei game largi a scenariilor plauzibile privind viitorul. Planificarea apărării NATO se îndreaptă în această direcţie. Spre meritul NATO, Alianţa a început deja să includă incertitudinile care o privesc in procesul său de planificare pe termen lung – un pas care este frecvent omis în analiza scenariilor chiar la nivelul comunităţii de afaceri. Spaţiul scenariilor elaborat în studiul CCSS schiţează doar unele incertitudini fundamentale despre propriul viitor al NATO. Rămâne însă de văzut măsura în care această formă particulară de incertitudine poate fi integrată acum în procesul prin care aceste incertitudini sunt transpuse în cerinţe concrete privind apărarea.