Cuando la OTAN asumió la responsabilidad de la coordinación estratégica de la Fuerza Internacional de Ayuda a la Seguridad (ISAF) en Afganistán en el verano de 2003 estaba adquiriendo simultáneamente un compromiso político, a largo plazo, de ayuda a su gobierno y su población. Además, la intervención constituía una muestra visible de su adaptación a los requisitos de seguridad del siglo XXI, convirtiéndose así en una Alianza preparada y dispuesta a participar en la lucha antiterrorista y en los esfuerzos internacionales en pro de la seguridad que se lleven a cabo fuera del área euroatlántica.

Después de tres años la misión de la OTAN en Afganistán sigue sin tener parangón entre sus restantes operaciones y presenta unos retos especiales para la organización, que no sólo realiza una función importantísima de apoyo a la seguridad en este país sino que está abriéndose a nuevos desarrollos conceptuales. Para poder llevar a cabo su misión principal (la ayuda a las autoridades afganas) la Alianza ha tenido que asumir tareas de estabilización novedosas y complejas, dentro de un entorno mucho más exigente que el de sus anteriores operaciones, de modo que esta intervención se ha convertido en una verdadera ordalía para su proceso de transformación. Tanto la ISAF como la misma Alianza se ven sometidas a una prueba cotidiana en todas sus actuaciones, desde sus operaciones en áreas lejanas y a menudo peligrosas, hasta el proceso de formación de fuerzas para cumplir los requisitos de una misión a tan larga distancia. Por eso garantizar el éxito de esta operación resulta tan importante a la OTAN como al propio Afganistán.

La historia hasta este momento

Tras el desmoronamiento del régimen de los talibán a finales de 2001 los retos que presentaban la restauración de la paz y estabilidad y la reconstrucción de Afganistán resultaban formidables. Se trataba de un país que tras más de veinte años de guerra ostentaba el triste récord mundial de número de minas enterradas. Según el Programa para el Desarrollo de la ONU, el 70 por ciento de los 22 millones de habitantes presentaban síntomas de malnutrición, y la esperanza media de vida no sobrepasaba los 40 años. En el periodo posterior se han conseguido grandes avances, hasta el punto de que tanto la OTAN como la comunidad internacional y los mismos afganos pueden reivindicar una serie de logros:

• El proceso de Bonn, iniciado oficialmente en 2001 tras la caída de los talibanes, ha culminado con la celebración de elecciones parlamentarias el pasado mes de septiembre. A pesar de las predicciones catastrofistas, los comicios se desarrollaron de forma bastante segura y pacífica (al igual que ocurrió con los comicios presidenciales de 2004), en parte gracias a la ayuda que proporcionó la ISAF al gobierno afgano para la consecución de un entorno seguro. El pluralismo político ha empezado a echar raíces en este país mientras los parlamentarios electos se han puesto a trabajar.
  
• El gobierno del Presidente Hamid Karzai sigue extendiendo gradualmente su influencia por todo el país y ha conseguido atraer a la arena política a muchos líderes regionales, antiguos señores de la guerra.
  
• El proceso de formación y desarrollo de instituciones nacionales avanza, aunque con retrasos, gracias a la ayuda de la comunidad internacional y de ciertos países donantes.
  
• La ISAF ha ampliado su presencia al oeste del país hasta el punto de llegar a estar considerada como un elemento imprescindible para el mantenimiento de la seguridad y estabilidad mediante su presencia en 13 provincias y 9 Equipos Provinciales de Reconstrucción (PRT). Además de llevar a cabo su función primordial, las tropas de la ISAF han colaborado también en tareas de reconstrucción, desarme de milicias, almacenamiento de armas pesadas y medidas de fomento de la confianza.
  
• Por último, el pasado mes de enero se celebró en Londres una conferencia internacional de alto nivel que reunió a más de 60 delegaciones (una de ellas de la OTAN) y en la que se anunció una nueva fase en la cooperación entre Afganistán y la comunidad internacional. Como prueba del permanente compromiso internacional con este país se prometieron ayudas adicionales por valor 10.500 millones de dólares, y se estableció un plan ambicioso al que se ha denominado el Pacto por Afganistán con el objetivo de que la comunidad internacional y el gobierno de este país puedan aprovechar el impulso positivo actual para instaurar una paz y estabilidad duraderas en ese país.

Resulta evidente que la ISAF tiene un importante papel que desempeñar en el proceso de estabilización actual, y que 2006 será crucial para la evolución de la misión de la OTAN. Tal y como manifestaron los Ministros de Asuntos Exteriores de la Alianza durante su reunión del pasado mes de diciembre en Bruselas: "No solamente estamos comprometidos con las operaciones en curso de la ISAF, sino que nos hallamos inmersos en el proceso de elevar a un nuevo nivel la contribución de la OTAN a la paz y seguridad en Afganistán". En el futuro la Alianza se concentrará en tres áreas prioritarias: la ampliación de la ISAF, la potenciación de las ayuda a las reformas del sector de la seguridad, con actuaciones como el adiestramiento de las fuerzas de seguridad afganas, y el perfeccionamiento de los mecanismos de cooperación entre la OTAN y la ISAF, por un lado, y las restantes organizaciones y misiones internacionales que operan en el país.

La expansión de la ISAF

El compromiso de la OTAN se evidenciará en primer lugar con la continuación de la ampliación del ámbito de actuación de la ISAF, que se ha ido extendiendo desde Kabul hacia el norte y oeste del país mediante los Equipos Provinciales de Reconstrucción (PRT), y que pronto se desplazará hacia el sur y, finalmente, hacia el este. Varios Aliados como Canadá, Holanda, Reino Unido y Estados Unidos, van a asumir el liderazgo de esta evolución, y junto a los restantes Aliados y Socios van a aumentar el número de PRT dirigidos por la ISAF hasta un total de 14, mientras que sus fuerzas pronto superarán los 16.000 efectivos, provenientes de 36 países Socios y Aliados.

La decisión de ampliar de forma gradual el ámbito de actuación de la ISAF se adoptó oficialmente hace más de dos años a partir de las Resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU. Los Ministros de Asuntos Exteriores de la OTAN aprobaron en diciembre de 2005 un Plan de Operaciones para la ISAF revisado, que establecía las directrices estratégicas para las siguientes fases de ampliación. Según este plan la misión de la ISAF seguirá siendo básicamente la misma: ayudar al gobierno afgano a mantener la seguridad, fomentar el desarrollo de las instituciones y apoyar los trabajos de reconstrucción y de ayuda humanitaria. Pero resulta evidente que las fuerzas de la OTAN se desplegarán y operarán pronto en áreas mucho menos estables, en las que el peligro es mayor y la seguridad mucho menor.

Esto requerirá un planteamiento más enérgico en todo lo relativo a operaciones de seguridad y estabilidad, a fin de crear las condiciones necesarias para que las fuerzas de la OTAN -mediante los PRT- puedan hacer su trabajo. Dicho de otro modo, las fuerzas de la Alianza deberán estar provistas del personal, equipamiento y dirección adecuados para defenderse a sí mismas y, en caso necesario, desarticular amenazas potenciales que puedan poner en peligro su misión. A finales de enero del presente año el Consejo del Atlántico Norte aprobó unas reglas de intervención lo suficientemente potentes y flexibles como para cubrir cualquier eventualidad a la que deban enfrentarse las fuerzas desplegadas en Afganistán.

Al mismo tiempo la ISAF irá interviniendo en zonas en las que la otra fuerza militar internacional, la Coalición dirigida por EEUU dentro de la Operación Libertad Duradera, lleva a cabo operaciones contra los restos de los talibanes, Al Qaeda y otras fuerzas militares opositoras. Aunque la ISAF va a intervenir en las operaciones de lucha antiterrorista, el entorno de seguridad existente hará necesaria una estrecha coordinación que permita que ambas fuerzas, las de la ISAF y las de la Operación Libertad Duradera, lleven a cabo sus misiones respectivas, y para ello habrá que establecer nuevas disposiciones de mando. Los mandatos de ambas misiones seguirán siendo diferentes pero complementarios, y aunque parte de las fuerzas de la ISAF siga realizando trabajos de reconstrucción o funciones de adiestramiento, es posible que otra parte tenga que intervenir para enfrentarse a posibles ataques de los talibanes. Así que las nuevas misiones de la ISAF implican inevitablemente nuevos riesgos para sus fuerzas.

El concepto PRT

Si miramos hacia el futuro vemos que los PRT seguirán representando el principal vehículo para la expansión de la ISAF. El concepto PRT es todavía bastante reciente y recibió ciertas críticas durante las primeras fases del despliegue militar internacional en Afganistán, pero según ha ido evolucionando se le ha reconocido como un instrumento altamente beneficioso para ayudar al gobierno afgano a ampliar su influencia en las diferentes provincias. Se trata de equipos conjuntos de civiles y militares con diferentes tamaños y bajo la dirección de distintos países, que se despliegan en ciertas capitales regionales y proporcionan una alternativa factible a una presencia internacional de mantenimiento de la paz con plena capacidad, que no resulta aplicable a Afganistán ni está prevista en el mandato de la ISAF. Los PRT actuales están bajo la dirección de Alemania, España, Estados Unidos, Holanda, Italia, Lituania, Noruega y Reino Unido, respectivamente. Otros países Aliados y Socios realizan importantes aportaciones de personal civil y militar. Los PRT que dirige la ISAF han contribuido a innumerables proyectos de reconstrucción, mediado entre bandos enfrentados, colaborado en el proceso de desarme de las diferentes milicias afganas, apoyado el desarrollo de una fuerza nacional de policía y un ejército afganos, y ayudado en general a mejorar el entorno de seguridad mediante sus contactos con las autoridades locales y la población de la zona.

Los PRT han demostrado ser también una forma novedosa de reunir a los actores civiles y militares en la compleja tarea de suministrar ayuda exterior para la reconstrucción nacional. Su composición se basa en la lógica de que la estabilización y la reconstrucción representan dos caras de la misma moneda. Como subraya el Pacto por Afganistán, "la seguridad sigue siendo un requisito previo esencial para poder conseguir la estabilidad y desarrollo de Afganistán, pero no se puede obtener seguridad solamente con medios militares". Aunque los PRT siguen estando bajo la responsabilidad de diferentes naciones líderes y se adaptan a las peculiaridades de cada región, se va extendiendo la idea de que sería deseable una mayor coordinación -y no sólo en el ámbito militar- para compartir esfuerzos comunes y armonizar las actividades respectivas con las prioridades regionales y nacionales del gobierno afgano. También resultaría aconsejable la elaboración unas directrices comunes más detalladas para todos los PRT.

Reforma del sector de seguridad

Otra de las tareas militares esenciales de la ISAF será la de ayudar al gobierno afgano a desarrollar sus fuerzas de seguridad nacionales. Asesorar y apoyar al Ejército Nacional Afgano (ANA) constituye una labor de la máxima importancia. En el Pacto por Afganistán el gobierno afgano se comprometió a disponer para el año 2010 de un ANA de unos 70.000 efectivos totalmente profesionales, bien entrenado y étnicamente equilibrado. Ya se han conseguido bastantes progresos a este respecto contando con la colaboración de los principales donantes y de los países líderes correspondientes, pero todavía queda mucho por hacer. Según el Plan de Operaciones vigente las fuerzas de la ISAF complementarán los adiestramientos proporcionados por los países líderes para ayudar así a que las unidades del ANA se desplieguen y operen con eficacia en todo el país. La ISAF, junto a los países líderes y las restantes organizaciones implicadas, también ayudará al desarrollo de la Policía Nacional afgana siempre que se lo permitan sus medios y capacidades.

El apoyo de la ISAF al gobierno afgano también se extiende al campo de la lucha contra el narcotráfico, uno de los retos más acuciantes que tienen que afrontar el gobierno afgano, los países vecinos y la comunidad internacional. Pero la campaña antidroga no puede -ni debe- ser una cuestión exclusivamente militar. La implementación de una estrategia efectiva para la lucha antidroga está estrechamente vinculada a la creación de medios alternativos de sustento, la potenciación de las instituciones policiales y judiciales afganas y la lucha contra la corrupción. La ISAF no va a intervenir en las tareas de erradicación del cultivo de opio, pero seguirá ayudando mediante una mayor puesta en común de inteligencia, el apoyo logístico a las agencias antidroga afganas y unas campañas eficaces de información contra la producción de narcóticos.

Por último, la OTAN y Afganistán están desarrollando un programa especial de cooperación surgido a raíz de la petición de ayuda del Presidente Karzai para potenciar las instituciones centrales afganas de seguridad y defensa. Este programa -que utiliza algunos de los instrumentos desarrollados dentro de la Asociación para la Paz- complementará las actividades de la ISAF y se adaptará a la medida de las necesidades de Afganistán.

Todo lo anterior está orientado a la consecución de un objetivo esencial: permitir que el gobierno afgano asuma una mayor dirección del proceso y, en última instancia, el total control y responsabilidad sobre el país.

Afganistán como socio

Según se va avanzando en el control local sobre el proceso, la OTAN y la ISAF seguirán trabajando en estrecha colaboración con sus socios internacionales: la Unión Europea, los países donantes del G-8, los participantes en la Operación Libertad Duradera y las Naciones Unidas. Aunque la ISAF cumpla los requisitos que impone su papel rector en cuestiones de seguridad, en última instancia nuestro éxito seguirá dependiendo de los progresos que se alcancen en otras áreas como el estado de derecho, el desarrollo económico, la construcción de instituciones eficaces de gobierno y la disponibilidad de personal cualificado para hacerlas funcionar. Por eso estaremos especialmente pendientes de las Naciones Unidas, que seguirán realizando una importante función de coordinación civil en este país. La Conferencia de Londres mostró un amplio consenso político a nivel internacional a este respecto, pero ahora tenemos que centrarnos en la implementación de una agenda realmente ambiciosa.

Para alcanzar este objetivo se pueden utilizar diversos mecanismos de coordinación ya existentes en Afganistán, que deben incluir al gobierno afgano y a los principales actores civiles y militares como la ISAF, la Unión Europea y las Naciones Unidas. Pero sigue resultando imprescindible que se mejore su eficacia y se consiga "llegar" a todas las provincias afganas, si queremos llegar a tener éxito en nuestros esfuerzos conjuntos para poder presentar resultados tangibles al pueblo afgano. A este respecto representa un paso positivo la creación de un Consejo Conjunto de Coordinación y Supervisión, presidido conjuntamente por la ONU y el gobierno afgano y que contará con la participación de otros países, para asegurar la coordinación estratégica global del Pacto por Afganistán. La experiencia demuestra que la estrecha cooperación internacional y la unidad de esfuerzos y puntos de vista han resultado esenciales en diferentes escenarios de reconstrucción tras un conflicto.

El futuro

Los próximos años resultarán decisivos para la ISAF y la OTAN, pues un Afganistán más seguro y estable reportará beneficios de largo alcance. Al aplicar una política decidida y coherente en este país e implementar nuestra misión según el mandato recibido de ONU, no solamente contribuiremos a la derrota del terrorismo y al fomento de la estabilidad regional sino también a garantizar una vida mejor para millones de afganos que siguen dependiendo del apoyo de la comunidad internacional Al mismo tiempo, el éxito de la misión de la OTAN en Afganistán tendrá un efecto directo sobre el ritmo y el rumbo del proceso de transformación en el que se haya actualmente inmersa.

De una forma parecida a lo ocurrido cuando la Alianza asumió por primera vez su misión de mantenimiento de la paz en los Balcanes, la realidad sobre el terreno y el contexto global, tanto operativo como político, de la misión de la ISAF siguen marcando el rumbo de la agenda de la OTAN. Antes de que se produjeran los ataques de Washington y Nueva York el 11-S plantear siquiera que esta organización pudiera llegar a intervenir en Afganistán hubiera resultado descabellado. Y sin embargo en estos momentos uno de sus miembros más recientes, Lituania, está dirigiendo un PRT en una de las áreas más remotas de Afganistán. Esta evolución subraya los profundos cambios globales que se han producido en los últimos cuatro años y constituye una prueba de la actual transformación de la OTAN y su adaptación a los nuevos retos, así como del papel que la Alianza puede desempeñar en el futuro.

Aunque evidentemente los Aliados tienen todavía que hacer frente a cuestiones críticas como una formación y financiación más adecuadas para sus fuerzas, el éxito de la misión de la ISAF en Afganistán nos permite contemplar con confianza cómo se va acercando la Cumbre de Riga a celebrar en septiembre de este año. El trabajo de la OTAN en Afganistán demuestra día a día cómo pueden contribuir unas capacidades que solamente ella posee a los esfuerzos colectivos de la comunidad internacional en zonas de crisis a fin de promover la paz, la estabilidad y el autogobierno local. Gracias a la OTAN -además de otros actores- los afganos se han embarcado ya en ese proceso.