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História

A adesão da Alemanha à OTAN: 50 anos depois

Helga Haftendorn analisa os debates e os acontecimentos que envolveram a adesão da Alemanha à OTAN há 50 anos.


Fazer história: a 23 de Outubro de 1954 o Conselho do
Atlântico Norte convidou a Alemanha a aderir à Aliança
(© OTAN)

A adesão da Alemanha Ocidental à OTAN há 50 anos, a 6 de Maio de 1955, teve como pano de fundo o conflito entre o Ocidente e o Leste da Europa e o projecto da integração europeia. A segunda ronda de alargamento da OTAN, na qual a República Federal se tornou o seu 15º membro, foi um passo importante para a reconstrução do país no pós-guerra e abriu o caminho para a Alemanha desempenhar um importante papel na defesa da Europa Ocidental durante a Guerra Fria.

A OTAN e a República Federal da Alemanha foram ambas fundadas em 1949. Quando o Tratado de Washington foi assinado, em Abril de 1949, tratava-se de uma aliança tradicional na qual os 12 Aliados da OTAN se comprometiam a tomar as medidas adequadas na eventualidade de um ataque externo contra qualquer um dos seus membros. Naquela altura, não dispunha de uma estrutura política, de um comando conjunto, nem de forças militares adstritas à defesa da Aliança. A Organização do Tratado do Atlântico Norte em si, ou seja, as estruturas subjacentes ao Tratado, só nasceu após a eclosão da Guerra da Coreia, em Junho de 1950, quando a ameaça de um ataque pelas forças soviéticas na Europa Central parecia iminente.

Tal como a OTAN, a República Federal foi fruto da Guerra Fria. A criação de dois estados em território alemão foi o resultado da incapacidade das Quatro Potências – França, União Soviética, Reino Unido e Estados Unidos – em administrar a Alemanha de forma conjunta, como tinha sido acordado na Conferência de Postdam, em 1945. O Bloqueio de Berlim de 1948 e 1949 foi apenas um vislumbre do conflito que se seguiria e a Guerra da Coreia confirmou as opiniões mais pessimistas acerca das intenções soviéticas.

Em 1949, falar sobre a adesão da Alemanha à OTAN arriscava gerar reacções tão negativas, que era contraproducente fazê-lo. No entanto, tanto em Washington como em Bona, estas ideias eram já alimentadas. Os Estados Unidos pretendiam utilizar os meios humanos alemães para reforçar a modesta presença militar deixada para trás na Alemanha, em tarefas de ocupação, depois de o grosso das forças envolvidas na guerra ter sido retirado e desmobilizado. Mas até as sugestões cautelosas dos Estados Unidos para que se considerasse a contribuição militar alemã deparavam com uma forte oposição francesa. Decorridos menos de 5 anos após a Segunda Guerra Mundial, ninguém em França podia considerar o rearmamento alemão.

Em Bona, o Chanceler Konrad Adenauer não tinha ilusões quanto às intenções agressivas do comunismo soviético e a extensão da ameaça militar. Estava preocupado com o facto de as mais de 30 divisões soviéticas destacadas a leste da cortina de ferro serem superiores aos exércitos do ocidente, tanto em número de efectivos como em equipamento. Pressionou as potências da ocupação para aumentarem as suas forças e para estenderem a garantia de segurança, passando a incluir a República Federal. Pediu igualmente aos seus conselheiros militares que delineassem diversos conceitos para a defesa alemã. Estes incluíam o reforço das forças de policiamento e a criação de unidades militares alemãs integradas num exército europeu. Embora as três potências ocidentais concordassem com a análise feita por Adenauer sobre a ameaça soviética e vissem a necessidade de forças armadas alemãs, não se atreviam a dizê-lo publicamente.

Quando a situação na Coreia se deteriorou e a probabilidade de um ataque soviético ao Oeste aumentou, o Conselho do Atlântico Norte decidiu transformar a Aliança Atlântica numa organização de defesa integrada e criar estruturas e forças militares comuns, para as quais se esperava que a República Federal contribuísse. Como primeiro passo, foi pedido aos Altos Comissários Aliados, que representavam as três potências ocidentais na Alemanha, que deliberassem com a República Federal e que trabalhassem para a criação de unidades de combate alemãs. Os membros da OTAN também mostraram interesse numa proposta francesa de criação de um exército comum europeu, mas reconheceram que a concretização de um projecto tão ambicioso levaria tempo.

Opções para o rearmamento alemão

Enquanto os militares norte-americanos – a par dos seus colegas alemães – preferiam ver a Alemanha aderir à OTAN, o antigo Primeiro Ministro inglês Winston Churchill, num discurso em Estrasburgo, e o Primeiro Ministro francês René Pleven apelavam à criação de um exército europeu. Seguindo o modelo da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, acordado em 1951 entre a Bélgica, a França, a Alemanha, a Itália, o Luxemburgo e a Holanda, seria criada a Comunidade Europeia de Defesa (CED) e estabelecido um exército europeu sob a sua autoridade suprema.

A integração militar far-se-ia ao nível de pequenas unidades de combate. O comando seria confiado a um Ministro da Defesa Europeu, responsável perante uma Assembleia Europeia e um Conselho de Ministros. Foi igualmente planeado um Estado-maior integrado sob um oficial francês. A aquisição, o equipamento e o treino seriam geridos de forma conjunta. A proposta de Pleven tornava possível o destacamento de soldados alemães sem, contudo, criar um exército alemão ocidental.

Na realidade, naquela altura existiam três opções em cima da mesa. A proposta menos controversa era a da criação de uma polícia federal alemã preparada para lidar com contingências domésticas e fornecer os meios humanos para um futuro exército alemão; a segunda consistia em convidar a Alemanha Ocidental a aderir à OTAN e a integrar as suas forças nas da Aliança; e a terceira correspondia ao plano de Pleven para a criação de um exército europeu com contingentes alemães. Os Aliados conseguiram ultrapassar as discordâncias internas ao decidir negociar com a República Federal uma solução relativamente à OTAN e à Comunidade Europeia de Defesa. Mas não houve acordo sobre qual das opções era prioritária.

Para Adenauer, uma contribuição militar alemã era tanto um meio para atingir um fim como um fim em si mesmo. Em primeiro lugar, via isso como uma forma de melhorar a segurança da Alemanha Ocidental face ao rearmamento soviético da zona da Alemanha de Leste. Em segundo lugar, considerava-a como uma oportunidade para apressar o final da ocupação da Alemanha e, assim, a recuperação da soberania alemã. E por último, esperava que abrisse o caminho à integração europeia. Nas negociações sobre o rearmamento da Alemanha, Bona não estava disposta a que os seus soldados servissem como mercenários ou "carne para canhão" dos Aliados, nem que fossem objecto de claras discriminações.

Em 1951, em Petersberg, perto de Bona, tiverem início conversações entre os Altos Comissários Aliados e peritos militares alemães sobre a contribuição alemã para a OTAN, ao mesmo tempo que decorriam negociações sobre a CED, em Paris, a convite do governo francês. Adenauer teve de tentar adivinharar principais preocupações dos Aliados. Embora o Chanceler alemão tivesse fortes convicções quanto à reconciliação com a França e considerasse o rearmamento mais plausível no contexto da integração europeia, ele sabia, no entanto, que só os Estados Unidos detinham o poder para garantir a segurança da República Federal. Por isso mesmo, Bona deu prioridade às negociações com os Altos Comissários Aliados e enviou apenas uma pequena delegação a Paris. Em ambos os encontros o debate centrou-se em como criar unidades alemãs que tivessem relevância militar e fossem, simultaneamente, aceitáveis para a França. No entanto, cedo se tornou evidente que a única opção aceitável para todos nesta fase era a europeia. Esta opção era também satisfatória para o Chanceler alemão que pretendia, antes de mais, evitar que as potências ocidentais adiassem o rearmamento indefinidamente bem como eliminar a perspectiva de estas procurarem uma solução para a questão alemã e da segurança europeia, recorrendo a negociações com a União Soviética, que tinha proposto negociações entre as quatro potências.

Os principais problemas do rearmamento eram o estatuto das tropas alemãs, a dimensão de unidades homogéneas em termos de nacionalidade e a ligação entre a CED e a OTAN. A questão da dimensão das unidades foi resolvida com a criação de pequenas divisões; quanto à ligação, esta deveria ocorrer através da declaração de garantias recíprocas. No entanto, o problema da regulação da produção de armas na Alemanha permaneceu por resolver até muito perto do final das negociações. Bona não estava pronta a aceitar a insistência da França para que renunciasse à possibilidade de reconstruir uma indústria de armamento.

Quando o Tratado CED e os seus protocolos e cartas complementares foi assinado em Paris, a 27 de Maio de 1952, era claro para todos os envolvidos que esta era apenas uma solução de recurso. Para os Estados Unidos, era importante que a defesa ocidental fosse reforçada tão rapidamente quanto possível através de uma importante contribuição militar alemã. Se tal não era possível no quadro da OTAN, então deveria ser conseguido através de um exército europeu. Mas era importante que a França participasse. Ao mesmo tempo, Paris não tinha conseguido evitar o rearmamento alemão nem subordinado completamente a contribuição militar de Bona ao controlo francês. E a República Federal não tinha conseguido concretizar o seu objectivo principal de aderir à OTAN. No final, acabou por aceitar uma solução que incluía alguns elementos discriminatórios mas que, ao menos, abria a possibilidade de uma futura integração mais estreita com a Europa. Com a assinatura simultânea do Tratado Geral, ou seja, a Convenção sobre as Relações entre as Três Potências e a República Federal da Alemanha, Bona tinha, contudo, conseguido a perspectiva de terminar o regime de ocupação e de restabelecer a soberania nacional. Apesar de todas as críticas internas que teve de enfrentar, o governo tinha motivos para estar satisfeito com o que tinha conseguido, na condição de ambos os tratados serem rapidamente ratificados e depois implementados.

O rearmamento, sob que forma fosse, encontrou forte oposição doméstica na Alemanha e desencadeou um debate acesso sobre a constitucionalidade de uma contribuição militar alemã e a criação de um ruidoso movimento popular denominado Sem Mim. Contudo, a CED e o Tratado Geral foram devidamente ratificados. Mas a ratificação foi problemática em França, onde a oposição aos tratados cresceu. O Primeiro Ministro Pierre Mendès-France tentou acalmar os receios generalizados no seu país procurando obter mais concessões da Alemanha, incluindo o adiamento da introdução de quaisquer regulamentações supranacionais entre cinco a oito anos, durante os quais as unidades militares alemãs ficariam subordinadas ao comando francês. Exigiu igualmente concessões da Alemanha quanto ao futuro da região de Saar, então sob administração francesa. Quando Bona recusou, a ratificação foi posta em causa. A opção alternativa da adesão à OTAN também permanecia fechada enquanto o Secretário de Estado Norte-Americano John Foster Dulles permanecesse empenhado na solução da CED.

A 30 de Agosto de 1954, a Assemblée Nationale francesa votou retirar o Tratado CED da sua ordem de trabalhos. Os receios de um ressurgimento da Alemanha tinham prevalecido, ainda que a República Federal viesse a estar a firmemente integrada numa comunidade europeia. Um mês antes, em Genebra, a França tinha conseguido – com apoio soviético – chegar a uma solução para o seu envolvimento na Indochina. Paris tinha assim motivos para tentar conciliar as preocupações soviéticas. Entretanto, as políticas alemãs e dos Estados Unidos estavam em ruínas. Quatro anos de árduas negociações pareciam ter sido em vão.

O caminho para a OTAN

Naquela fase dos acontecimentos, Londres tomou a iniciativa. As três potências já tinham declarado em 1952 que no caso de a CED não se concretizar, a questão do rearmamento alemão teria de ser decidido como parte de um conjunto de questões que incluiria o fim do regime de ocupação. Tinham-se igualmente comprometido a trabalhar imediatamente numa nova solução. O Ministro dos Negócios Estrangeiros inglês, Anthony Eden, e o seu homólogo norte-americano, John Foster Dulles, decidiram-se a procurar uma saída para o impasse. O resultado foi um convite da Inglaterra a todos os estados da CED, ao Canadá e aos Estados Unidos para uma conferência das nove potências em Londres. A ordem de trabalhos consistia em três tópicos: acabar com o estado de ocupação da República Federal, rever o Tratado de Bruxelas de 1948, convidando no processo a República Federal e a Itália a aderirem, e admitir a República Federal na OTAN.

Em 1949, falar sobre a adesão da Alemanha à OTAN arriscava gerar reacções tão negativas, que era contraproducente fazê-lo.
Compreensivelmente, a França insistiu nalgumas medidas de salvaguarda contra a ocorrência de desenvolvimentos indesejáveis na Alemanha, enquanto esta desejava ser tratada em pé de igualdade e não ser discriminada. O Tratado de Bruxelas forneceu uma solução. Através da sua cláusula de ajuda automática, fez-se evoluir o Tratado para um sistema de segurança colectiva na Europa, a União da Europa Ocidental (UEO), na qual o rearmamento da Alemanha poderia ser inserido. A UEO forneceu igualmente o enquadramento para o estabelecimento de limites ao rearmamento alemão, como tinha feito o Tratado CED. Mas, quando numa conferência de imprensa perguntaram a Adenauer se os generais de Hitler seriam também os generais de Adenauer, o Chanceler respondeu que a OTAN provavelmente não aceitaria rapazinhos de 18 anos. Num gesto de deferência para com a França, o Reino Unido comprometeu-se a colocar quatro divisões e um esquadrão aéreo táctico no continente europeu e de não os retirar contra o desejo dos outros membros. Já em 1951 os Estados Unidos tinham afectado divisões adicionais para o continente europeu.

As garantias do Reino Unido, juntamente com garantias semelhantes por parte dos Estados Unidos, revestiam-se de grande importância para Paris, que viam as forças anglo-americanas como o contrapeso de um exército alemão. Ao governo alemão não só foi concedida a adesão à OTAN enquanto membro de pleno direito, como também foi acordada uma revisão do Tratado Geral, eliminando um conjunto de cláusulas controversas. A presença de forças estrangeiras na Alemanha Ocidental foi também definida contratualmente numa Convenção sobre os Direitos e as Obrigações das Forças Estrangeiras (Convenção sobre as Forças). A República Federal comprometia-se ainda publicamente a renunciar à produção de qualquer armamento atómico, biológico ou químico. Em contrapartida, as três potências declaravam o seu apoio à restauração de uma Alemanha unida e livre. Bona comprometia-se a tentar a reunificação apenas por meios pacíficos e a desenvolver a sua política externa de acordo com o Artigo 2º da Carta das Nações Unidas.

Contudo, para que as negociações sobre a adesão da Alemanha à OTAN pudessem ser concluídas, faltava ainda resolver a questão do estatuto da região de Saar. França fazia depender a sua aprovação da resolução deste assunto. Numa reunião maratona que durou toda a noite, Adenauer e Mendès-France concordaram na criação de um Estatuto Europeu para a Região de Saar. A região deveria adquirir autonomia política mas permanecer economicamente ligada a França. A pedido de França, a população deveria votar sobre o Estatuto num referendo. Paris estava de tal forma convicta de uma votação positiva que não foram tomadas medidas em caso de rejeição. No entanto, a população de Saar votou contra o Estatuto, obrigando França a aceitar a sua adesão à República Federal. Desta forma, e após um período de transição, a 1 de Janeiro de 1957 Saar tornou-se um território ou província da República Federal, depois de a Alemanha ter aderido à OTAN.

A 23 de Outubro de 1954, o Conselho do Norte Atlântico decidiu convidar a Alemanha a tornar-se membro da Aliança. Um dia depois eram assinados 12 grandes tratados. A 6 de Maio de 1955, depois do processo de ratificação ter sido concluído em todos os países, a República Federal da Alemanha tomou o seu lugar à mesa da OTAN. No dia anterior, o Tratado Geral, a Convenção sobre as Forças e o Estatuto Europeu sobre a Região de Saar tinham entrado em vigor. Quando os Altos Comissários Aliados declararam o fim do regime de ocupação, esta chegava ao seu termo. A República Federal da Alemanha regressava à família das nações.

A Alemanha na OTAN

A construção do Bundeswehr foi lenta e complexa. Embora as fundações legislativas para o novo exército tivessem sido rapidamente implementadas graças a um consenso bipartidário, o desenvolvimento das tropas foi limitado pela falta de oficiais do quadro e milicianos, a falta de aquartelamentos e a relutância de voluntários em se alistarem ao serviço. Em 1957 a primeira divisão alemã pôde ser adstrita à OTAN. Mas o Bundeswehr nunca atingiu a sua dimensão total de 12 divisões e 560.000 homens, como havia sido planeado em 1954. Assim, a própria OTAN falhou em alcançar os seus Objectivos de Forças de Lisboa, estabelecidos em 1952, de 90 divisões, metade das quais deveria ser destacada na Europa Central.

Há 50 anos que a Alemanha participa na Aliança Atlântica. Em1955, poucas pessoas imaginariam que a República Federal viria a construir o maior exército do continente europeu. E nenhum oficial francês decidido a circunscrever o potencial alemão poderia jamais sonhar que 40 anos depois, unidades alemãs marchariam na parada de 14 de Julho nos Campos Elísios, integradas na Eurocorps.

Durante esses anos, a presença da Alemanha na OTAN foi, contudo, perturbada por três crises importantes. Quando aderiu à Aliança, o principal trunfo da República Federal era a sua promessa de construir um poderoso exército convencional. Porém, pouco depois, a estratégia da OTAN começou a reorientar-se para uma maior dependência das armas nucleares. A nova estratégia de retaliação massiva dependia de uma "espada nuclear" e relegava todas as outras forças para um "escudo convencional". A Alemanha confrontava-se com a difícil decisão de introduzir sistemas de armas nucleares mantendo as ogivas sob a custódia dos Estados Unidos. Durante cerca de 10 anos, a questão da partilha nuclear – de armas, informação e tomada de decisões – permaneceu um tema debatido com fervor. A situação viria a agravar-se quando a estratégia militar dos EUA mudou novamente nos anos sessenta sob o rótulo de uma resposta flexível, exigindo maior dependência das armas convencionais. Foi uma medida com a qual a Alemanha se ressentiu fortemente, receando que enfraquecesse a dissuasão face à União Soviética.

A crise seguinte surgiu quando a França retirou as suas forças do comando militar integrado da OTAN. Declaradamente, o Presidente Charles de Gaulle ficara ofendido, quando os seus pedidos de um directoire das três potências e de colaboração nuclear com os Estados Unidos foram rejeitados. Mas ele esperava igualmente dar à França um papel mais relevante como porta-voz da Europa, pelo menos em relação à Europa de Leste e à União Soviética, no início da era do desanuviamento. A jogada de De Gaulle confrontou a República Federal com um difícil conflito de prioridades: só poderia aprofundar o projecto da integração europeia juntamente com a França, mas uma relação estreita com os Estados Unidos era essencial para a sua segurança e protecção. O agravamento do fosso entre os dois parceiros obrigou Bona a um equilíbrio difícil nas suas relações externas.

Foi ainda despoletada uma nova crise com a decisão dupla da OTAN em 1979. Esta emanou de reflexões do Chanceler Helmut Schmidt sobre uma "zona cinzenta" que se estava a desenvolver na sequência do acordo bilateral entre americanos e soviéticos, negociado no quadro das Conversações para a Redução de Armas Estratégicas. Schmidt apelava sobretudo a um maior protagonismo da Europa nestas negociações, mas Washington reagiu com uma proposta de destacamento de mais armas nucleares. Como concessão aos europeus, esta oferta foi associada a uma proposta de controlo de armamento. Contudo, só após muitos anos é que as negociações sobre o controlo do armamento deram resultados e foi alcançado um acordo "duplo zero" com a União Soviética, contemplando a eventual eliminação das forças nucleares de alcance intermédio na Europa. Antes disso, o destacamento de sistemas nucleares de alcance intermédio na Alemanha Ocidental tinha gerado grandes protestos da opinião pública, contribuindo para a queda do governo de Schmidt.

Fazendo um balanço final, a adesão à Aliança tem servido extremamente bem os interesses alemães. A OTAN tem constituído um "guarda-chuva" de segurança vital contra a agressão militar, sob o qual a República Federal pôde evoluir tornando-se um país europeu importante e responsável. Além de oferecer segurança à Alemanha, a OTAN tornou-se um enquadramento não discriminatório, no seio do qual os outros aliados também se puderam sentir seguros relativamente à Alemanha, oferecendo defesa e segurança colectivas e ancorando a Alemanha firmemente no Ocidente. A Aliança foi também um elo essencial – o cordão umbilical – com os Estados Unidos, tornando a dissuasão credível durante a Guerra Fria, dando assistência crítica durante o processo de reunificação alemã e servindo de forma continuada como mediadora e gestora de crises na Europa do pós-guerra.

No seguimento da queda do muro de Berlim, a 9 de Novembro, e dos ataques terroristas contra os Estados Unidos, a 11 de Setembro, alguns dos factores que tornaram a adesão à OTAN tão decisiva na política externa alemã tornaram-se menos significativos. Em consequência, alguns analistas começaram já a argumentar que a Política Europeia de Segurança e Defesa da União Europeia constitui uma alternativa. Mas será realmente este o caso? Em Fevereiro deste ano, na Conferência de Segurança de Munique, o Chanceler Gerhard Schröder lamentou publicamente o facto de a OTAN já não ser "o fórum prioritário no qual os parceiros transatlânticos debatem e coordenam estratégias", incitando à revitalização da OTAN e ao restabelecimento de uma cultura de diálogo estratégico no seio da Aliança. Foi dado um passo neste sentido na reunião informal de ministros de negócios estrangeiros da OTAN em Vilnius, na Lituânia, em Abril. Na realidade, enquanto a OTAN conseguir transformar-se novamente e manter a sua coesão interna, não há seguramente alternativa para o forte laço com os Estados Unidos que a OTAN personifica, para a comunidade de democracias que constitui e os instrumentos de gestão de conflito global e de projecção de poder que oferece.

Helga Haftendorn é professora jubilada de Ciência Política e Relações Internacionais na Universidade Livre de Berlim e antiga directora do seu Centro de Estudos de Política Estrangeira e de Segurança Transatlântica. É autora de inúmeras obras sobre a política externa alemã e sobre a OTAN, incluindo a obra no prelo From Self-restraint to Assertion: German Foreign Policy since 1945 (Rowman & Littlefield, 2005)

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