Kære David.

NATO er kommet langt med hensyn til fredsoperationer siden begyndelsen af 1990'erne. NATO har udført en række vellykkede operationer på Balkan med et FN-mandat og er for øjeblikket involveret i en udfordrende og støt voksende operation i Afghanistan. Nu hvor Alliancen har truffet den strategiske beslutning at engagere sig globalt og udføre militære operationer uden for Europa, er det kun naturligt og nødvendigt at styrke det eksisterende samarbejde mellem NATO og FN på dette område, således som det har været foreslået af både NATO's og FN's generalsekretærer.

Det er i NATO's egen interesse at øge støtten til fredsoperationer, som enten ledes af FN, eller som har fået mandat fra dette globale organ, men som udføres af andre aktører som Den Afrikanske Union. Det er nødvendigt for at styrke den operationelle effektivitet. NATO-ledede fredsoperationer kan ikke lykkes alene uden støtte fra FN og relevante regionale organisationer og frivillige organisationer. NATO har ikke kapacitet til at tage sig af den store mængde ikke-militære opgaver, som aktuelle fredsoperationer fører med sig. Alliancen har behov for bistand fra EU, OSCE, FN og en lang række frivillige organisationer med henblik på at udføre disse opgaver på Balkan. NATO er afhængig af mange af de samme aktører og andre i udførelsen af disse opgaver i Afghanistan. Og det vil også forholde sig sådan i fremtidige operationer.

NATO bør erklære sig villig til at indsætte kamptropper i krisesituationer til støtte for FN med henblik på at forebygge folkemord eller borgerkrigsudbrud

Samarbejdet mellem NATO og FN om fredsoperationer bør institutionaliseres gennem underskrivelsen af en fælles samarbejdsaftale, regelmæssige møder på højt niveau, praktisk samarbejde på embedsmandsniveau mellem relevante kontorer og oprettelsen af et sikkert kommunikationssystem mellem organisationernes hovedkvarterer. Det kunne være logisk at hente inspiration fra samarbejdet mellem EU og FN på krisestyringsområdet.

Det praktiske samarbejde bør struktureres, så det giver størst værdi for begge organisationer. NATO bør trække på sine komparative fordele inden for planlægning, kommunikation, logistik, efterretninger og strategisk transportkapacitet. Afgørende mangler på disse områder er for øjeblikket ved at undergrave effektiviteten af FN's hurtige reaktionsarrangementer, og støtte fra NATO på disse områder kunne gøre en betydelig forskel. Sådan bistand ville generelt ikke være arbejdskraftintensiv og ville kunne gøre Alliancen i stand til at gøre en forskel for FN-operationer uden at skabe problemer med overbebyrdelse.

NATO's støtte til FN's fredsoperationer bør imidlertid ikke kun begrænses til støttefunktioner. NATO bør også vise vilje til at indsætte kampenheder med kort varsel ud fra en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Med henblik på at begrænse risiciene for overbebyrdelse og udnytte de komparative fordele ved højintensive operationer bør NATO kun tilbyde tropper ud fra princippet om "først ind-først ud" til fredsgennemtvingende operationer. NATO bør erklære sig parat til at indsætte kamptropper i kriseområder til støtte for FN med henblik på at forebygge folkedrab eller udbrud af borgerkrig. Disse styrker kunne så forblive i en begrænset periode - fx op mod et halvt år - med henblik på at give FN eller andre organisationer tid til at forberede en opfølgningsstyrke. Den multinationale stående styrke i højt beredskab (Multinational Standby Force High Readiness Brigade, SHIRBRIG), som er oprettet til FN-operationer, er baseret på samme model, men kan i modsætning til NATO ikke stille med kampenheder i højintensive fredsoperationer. NATO's reaktionsstyrke (NATO Response Force, NRF) kunne ideelt set bruges i en sådan rolle, hvilket ville understrege det faktum, at NATO er den eneste organisation i verden med kapacitet til at indsætte kampenheder i brigadestørrelse med kort varsel. I betragtning af at EU ikke vil råde over en sådan kapacitet i forudseelig fremtid, ville det også være med til at skabe en arbejdsdeling og mindske graden af overlap mellem de to organisationer.

De praktisk/operationelle argumenter for at styrke NATO's støtte til FN's fredsbevarelse er kort sagt overbevisende. Hvis vi dertil føjer spørgsmålet om NATO's legitimitet bliver de tvingende. NATO's engagement som fredbevarer i Afghanistan og i det tidligere Jugoslavien samt dets fravær i Irak viser, hvilken betydning FN-mandater spiller for skabelse af konsensus om fredsoperationer i Alliancen. Det er lige så vigtigt, når der skal skabes international accept af NATO's globale rolle - især i Afrika og Mellemøstregionen, hvis ikke mere vigtigt. I disse dele af verden betragtes NATO's beslutning om at bevæge sig uden for det euro-atlantiske område som drevet af ønsket om at udvide den vestlige, amerikanske indflydelseszone snarere end blot at styrke freden og stabiliteten. Støtte til FN-operationer, som ikke direkte er knyttet til "krigen mod terror", vil derfor være afgørende for at overbevise ikke-vestlige regeringer om, at et globalt NATO er et godt NATO. NATO's anmodninger om støtte vil lettere kunne imødekommes af FN og af de relevante regionale og frivillige organisationer, hvis de til gengæld kan regne med NATO's støtte, når de beder om den i kampzoner, som Alliancen ikke betragter som havende strategisk prioritet.

Endelig ville NATO's støtte til FN's fredsoperationer også mindske uønsket pres på Alliancen eller på individuelle allierede til at udføre højrisiko-interventioner i sidste øjeblik. Jeg tænker her på interventioner med henblik på at evakuere FN's fredsbevarende tropper (hvilket var en virkelig mulighed i Bosnien-Hercegovina i 1995), forhindre FN-operationer fra at slå fejl (som i Rwanda i 1994 eller i Sierra Leone i 2000), lette opstarten af FN-operationer (som i Somalia i 1992 og i Liberia i 2003) eller forebygge omfattende humane lidelser (som i Darfur i dag).

Det ønske om større samarbejde mellem NATO og FN, som de to generalsekretærer har fremsat, er et tilbud, som Alliancen ikke bør afvise.



Med venlig hilsen,

...top...

Peter Viggo

Kære Peter Viggo.

Du har ret i, at NATO er kommet langt med hensyn til fredsoperationer siden begyndelsen af 1990'erne, hvilket til dels skyldes en velovervejet tilgang, der bygger på, at Alliancen har prøvet sig frem og indhentet erfaringer, samt dens vilje og samarbejde med allierede regeringer. Du rejser en række interessante spørgsmål vedrørende det fremtidige forhold mellem NATO og FN, herunder spørgsmål om strategi, fredsoperationer, strategisk samarbejde, militære operationer og højrisiko-interventioner. Jeg nærer imidlertid både politiske og militære bekymringer ved dine forslag.

Hvis vi skal sætte NATO's operationer i sammenhæng, blev Alliancen engageret i fredsoperationer i 1992 med en maritim overvågningsoperation og har gradvist påtaget sig flere og flere opgaver, herunder fredsgennemgtvingende operationer (Bosnien-Hercegovina og Kosovo). I dag udfører NATO to fredsoperationer (Kosovo og Afghanistan), eksperimenterer med konceptet med provinsielle genopbygningshold (Provincial Reconstruction Teams i Afghanistan), er inddraget i fredsgenopbygning (reform af sikkerhedssektoren i Bosnien-Hercegovina) og bidrager til konfliktforebyggelse (træningsmissionen i Irak). NATO har erfaring med klassiske fredsbevarende opgaver (Bosnien-Hercegovina og Kosovo), med konfliktforebyggelse (Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien*), med præventivt diplomati (Bosnien-Hercegovina, Kosovo, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien* og Afghanistan) samt med andre fredsopbyggende indsatser, som fx afrustning, demobilisering og reintegration (Bosnien-Hercegovina og Kosovo). Kort fortalt har NATO dækket det klassiske spektrum af fredsoperationer, men har gjort det forsigtigt, systematisk og altid i overensstemmelse med NATO's egne politikker og procedurer, med de allieredes kollektive interesse forrest og med de nødvendige midler og kapaciteter.

Det strategiske koncept fra 1999 anerkender, at Alliancens sikkerhed bygger på to søjler, nemlig krisestyring som den ene, herunder krisestyringsoperationer, og partnerskab, samarbejde og dialog som den anden. Begge søjler er imidlertid dybt rodfæstet inden for rammerne af euro-atlantisk sikkerhed. De omfatter ikke "den strategiske beslutning at engagere sig globalt og udføre militære operationer uden for Europa", og der er heller ikke blevet truffet beslutning om at gøre det i Rådet på ministerniveau. Alle generalsekretærer siden Manfred Wörner har gjort det klart, at Alliancen ikke er nogen global politimand. Beslutningen om at indlede NATO's eneste aktuelle operation uden for det euro-atlantiske område i Afghanistan blev truffet på grundlag af alle de daværende allieredes interesse. Afghanistan blev et "interesseområde" på grund af dets tidligere forbindelse til terrorisme, som konsekvens af terrorangrebet den 11. september og de positive konsekvenser af et sådant engagement fra NATO's side på international fred og stabilitet.

Det er ikke kun samarbejdet mellem NATO og FN, som er forbedret, men også mellem NATO og visse regionale og andre internationale organisationer som fx EU og Den Internationale Røde Kors-Komite. Samarbejdet mellem NATO og FN på det politiske og militære område er ikke nyt og går tilbage til begyndelsen af 1990'erne. Her har været mange besøg på højt niveau og udveksling af stabe i New York, Genève og Bruxelles, og de fortsætter. Desuden er der ikke nogen, der i dag sætter spørgsmålstegn ved NATO's legitimitet. Jeg er fx ikke bevidst om, at NATO har fremsat nogen "anmodning om bistand fra FN". Hvis din reference til legitimitet handler om operationer, er nuværende fredsoperationer baseret på konceptet om partnership på de fleste områder inden for rammerne af specifikke operationelle mål og har ikke noget at gøre med Alliancens behov for ekstern støtte til specifikke opgaver.

Din forståelse af konceptet om Alliancens støtte til fredsoperationer (support for peace operations) opfanger ikke, at "støtte" er det operative ord. Det handler ikke for NATO om, således som du antyder senere i samme afsnit, at "håndtere de mange ikke-militære opgaver, som aktuelle fredsoperationer indebærer". Alliancen har hverken behov for eller evne til at påtage sig det fulde ansvar for nogen kompleks fredsoperation. Navnlig havde NATO ikke behov for "bistand fra EU, OSCE, FN og en lang række frivillige organisationer med henblik på at udføre disse opgaver på Balkan, som ikke er egentlige NATO-opgaver. I tilfældet med Bosnien-Hercegovina har Dayton fx givet mandat til, at andre kan gøre dette arbejde.

Med hensyn til de operationelle spørgsmål, du rejser, har Alliancen begrænsede ressourcer og kan ikke involvere sig i alle 18 aktuelle FN-operationer, heller ikke som i en tidlig fase af sådanne operationer. Det lykkedes ikke at indfri målene på de forskellige styrkegenereringskonferencer i NATO i forbindelse med de tre eller fire aktuelle og overståede missioner. Efter reduktioner i de allieredes væbnede styrker efter Den Kolde Krigs afslutning har udbuddet af trænede bataljoner og de relevante styrker og kapaciteter været begrænset. At antyde, at NATO skulle indlede alle FN-missioner, ville bekymre den 191-medlemmer store FN-familie alvorligt, hvilket ikke mindst skyldes, at chefen for styrken skulle være en "vestlig" officer, som i første omgang modtog ordrer fra og var ansvarlig over for Det Nordatlantiske Råd. På det operationelle plan ville Alliancen ikke kunne acceptere styrker fra nogen lande uden for NATO, som ikke var fuldt ud interoperable, og som ikke opererede i overensstemmelse med NATO's procedurer. Styrker, som ikke er interoperable, bringer operationen i fare. Disse kapaciteter tager årevis at udvikle og sluger en masse ressourcer.

Jeg noterer mig din afslutningsbemærkning vedrørende en "mindskelse af uvelkomment pres på Alliancen for at iværksætte højrisici-interventioner i sidste øjeblik". Jeg vil imidlertid sige, at der ikke var noget pres med hensyn til dit første eksempel, evakueringen af UNPROFOR. Der er blevet udviklet omhyggelige og omfattende planer i passende tid. Med hensyn til Darfur har Den Afrikanske Union udtrykkeligt udtalt, at den ikke ønsker ikke-afrikanske kampstyrker ind i Sudan, men gerne ser bestemte kapaciteter.

Jeg er enig i, at de forskellige generalsekretærer bør opretholde en konstruktiv dialog, der bygger på de positive udviklinger i de forgangne 13 eller 14 år. Jeg mener imidlertid, at Alliances vilje til at støtte FN fortsat er selektiv. Et muligt engagement i Darfur og andre steder til støtte for FN eller regionale organisationer bør klart bygge på alle 26 allieredes politiske og kollektive interesser. De bør være i overensstemmelse med det nuværende strategiske koncept og baseret på tilgængelighed og bedste anvendelse af knappe ressourcer.

Kære David

Jeg er glad for at se, at vores uoverensstemmelse er et spørgsmål om mere eller mindre og ikke om indhold. Når det er sagt, mener jeg at det er altafgørende, at Alliancen bevæger sig længere, end du er parat til at acceptere. Selvom jeg ikke mener, at NATO skal indlede alle FN-operationer eller intervenere på FN's vegne i enhver krisesituation, er det ikke tilstrækkeligt blot at bevare en konstruktiv dialog med FN. Alliancen bør vise konkret og prioriteret vilje til at støtte FN's fredsoperationer uden for Europa, hvis den ønsker at forblive relevant i verden siden 11. september, hvor disse operationer har fået større betydning som middel til at forebygge, at svage og fejlslagne stater opløses og bliver sikre havne for terrorister.

Der går ikke lang tid, før EU påtager sig det operationelle ansvar for alle fredsoperationerne på Balkan. Derfor bør Alliancen skabe sig en operationel rolle uden for Europa. NATO's fortsatte levedygtighed afhænger heraf, fordi det ikke er tilstrækkeligt at beskytte NATO's medlemmer fra ekstern aggression i et miljø, hvor der ikke længere er findes nogen konventionel trussel. Som den tyske kansler Gerhard Schröder for nyligt har påpeget, er NATO desuden "ikke længere det primære forum, hvor transatlantiske partnere diskuterer og koordinerer strategier". Hvis NATO ønsker at bevare sin relevans, er det nødt til at bidrage til håndtering af international fred og sikkerhed og tilbyde det, som EU og FN ikke kan. Mit forslag handler om dette "noget": begrænset støtte i forbindelsen med opstarten på indsættelsen, hvilket ikke kræver en NATO-chef, samt indsættelse af kampenheder på brigadestørrelse i krisesituationer à la Kosovo på en "først-ind, først-ud-basis". NRF passer fint til denne rolle.

Du har ret i, at de allierede sandsynligvis vil have svært ved at finde de ressourcer, der skal til for at føre mit forslag ud i livet. Det så vi tydeligt både i forbindelse med de lidet imponerende svar på opfordringen til at imødekomme de operationelle behov i den Internationale Sikkerhedsstyrke (ISAF) og fiaskoen i forbindelse med den manglende enighed om at indsætte NRF i Afghanistan til støtte for valgene i oktober sidst år. Men disse problemer bør ikke betragtes som argumenter mod at påtage sig yderligere opgaver. Tværtimod udgør de tvingende beviser på, at der er behov for styrketransformation og skabelse af en ny strategisk konsensus inden for Alliancen. Alle 26 allierede bør kunne blive enige om at støtte FN, og mit forslag går netop ud på at udgøre et første nyttigt skridt i retning af at skabe sådan en konsensus.

Kære Peter Viggo

Forskellene i vores meninger er både et spørgsmål om mere eller mindre og til dels indhold. Selektiv støtte til bestemte internationale kriser - kriser, som er i de 26 allieredes kollektive interesse - vil naturligvis blive ydet som i Darfur. Parametrene i forbindelse med en sådan støtte er imidlertid under udarbejdelse og vedtagelse i Bruxelles i overensstemmelse med såvel NATO's politikker og procedurer og Den Afrikanske Unions holdning til kamptropper. De vil fortsat være underlagt konkrete vurderinger ligesom det tidligere er sket i både Kosovo og Afghanistan.

NATO lærte af FN's fejltrin i begyndelsen af 1990'erne og krævede fra begyndelsen, at der skulle være en tæt forbindelse i Alliancens operationer mellem mandat, opgave, kapaciteter og ressourcer. Det er svært at forestille sig, at NATO på forhånd kan forpligte sig til en international opgave, som har været debatteret og besluttet i FN's Sikkerhedsråd, i fravær af forudgående rådslagning mellem NATO og inddragelse af Alliancen i udviklingen af opgavens mandat. Det er også svært at forestille sig, at 165 andre stater skal erklære sig enig i sådan en politik. NATO og kun NATO kan beslutte de præcise betingelser for enhver militær opgave. Ikke flere dobbelt-nøgle-principper, vage koncepter om "sikre områder", skiftende bekymringer med hensyn til og begrænsninger på magtanvendelsen og frem for alt ingen ambitiøse mandater, som ændres efter FN's Sikkerhedsråds politiske forgodtbefindende. Ligeledes er de detaljerede opgaver og regler for magtanvendelse for NATO's militære styrker Det Nordatlantiske Råds ansvar og kan ikke underlægges New Yorks kontrol eller blot overvågning. Ikke mindst NRF modtager udelukkende mandat fra og er ansvarlig over for Det Nordatlantiske Råd.

Otte af FN's 18 operationer ligger i Afrika. NATO udfører tung transport i forbindelse med indsættelserne i Kosovo og Afghanistan. Resten er for størstepartens vedkommende observationsmissioner. Ingen af de otte afrikanske situationer truer direkte NATO-medlemmernes strategiske eller sikkerhedsmæssige interesser eller har nogen direkte konsekvenser for international terrorisme. Afrika er overordnet set fortsat det internationale samfunds ansvar - dvs. FN's og Den Afrikanske Unions. Adskillige allierede er involveret i udviklingen af fredsoperationskapaciteter for Den Afrikanske Union. Adskillige allierede har også støttet FN's hurtige reaktionsbehov gennem SHIRBRIG, om end ikke uden at skabe politiske bekymringer og kritik på højeste niveau i New York over FN's generalsekretærs anvendelse af vestlige mekanismer.

NATO har brug for at bevare en grad af strategisk fleksibilitet. Det bør overlade arbejdsintensive opgaver til et reformeret FN og/eller mere effektive og handledygtige regionale organisationer.

Kære David

Jeg tror ikke, jeg kan se, hvor vi er uenige med hensyn til indhold. Som jeg ser det, lever mit forslag op til alle dine krav. Det er ikke arbejdskraftintensivt og vil gøre det muligt for opgaver at blive besluttet i Bruxelles i overensstemmelse med NATO's politikker og procedurer - ud fra en konkret vurdering og på opfordring fra FN. Mit forslag gentager ikke fejlene fra1990'ernes begyndelse, fordi jeg ikke foreslår, at FN's Sikkerhedsråd skal kunne tilsidesætte Det Nordatlantiske Råd eller kunne ændre mandatet midt under en operation. Det vil heller ikke kunne føre til kritik fra lande uden for NATO, så længe NATO handler på FN's opfordring. Kritikken af SHIRBRIG skyldtes primært, at den blev refereret til som en FN-brigade, hvilket den ikke er.

I en globaliseret verden er argumentet om, at Afrika ikke angår NATO, uholdbart. Hvis en fejlslagen stat i Afghanistan kan tjene som affyringsrampe for et altødelæggende angreb på et medlem af NATO, der ligger på den anden side af et verdenshav, kan en fejlslagen stat i Afrika gøre det samme. Det er i høj grad i NATO's strategiske interesse at hindre statssammenbrud og frustrerede terrornetværks arbejde på det afrikanske kontinent, og anvendelse af NRF på den måde, jeg har foreslået, kan fremme det mål.

Din skelnen mellem "strategiske" og "humanitære" kriser er også uholdbar. En "humanitær" krise kan hurtigt blive "strategisk", hvis medierne fremmer det synspunkt, at det er noget, Alliancen bør gøre noget ved. Det er præcis det, der skete i Kosovo, og det kan også ske i Afrika. Forestil dig et nyt folkemord à la Rwanda, og at det kun er NRF, som er i stand til at hindre slagteriet. Hvis NATO afviser at handle, vil det kunne udløse en offentlig katastrofe. Derimod vil vellykket handling kunne føre til ros og goodwill og vise, at NATO fortsat er en uomgængelig organisation i det 21. århundrede.

Med venlig hilsen,

...top...

Peter Viggo

Kære Peter Viggo.

Vores uenighed drejer sig om, hvor selektiv og automatisk NATO kan tillade sig at være i sin støtte til FN's operationer. Afrika er i NATO's interesse, men kun meget selektivt, jf. Darfur og NATO's Middelhavsdialog. Kosovo var kun delvist humanitær - det var også et strategisk problem på NATO's sydlige flanke og et muligt problem for begge operationer i Bosnien-Hercegovina og for Alliancens PfP-medlemmer på Balkan. Og SHIRBRIG blev kritiseret i New York, fordi FN ikke havde noget valg med hensyn til at vælge en styrkechef, og fordi de styrker, som blev anvendt, udelukkende kom fra vestlige lande. FN bør rette sit fokus mod at styrke de internationale kapaciteter globalt, i stedet for automatisk at kigge i retning af NATO for at få støtte.

De 165 andre medlemmer af FN bør tilbyde flere ressourcer og styrkede kapaciteter til krisestyring. Selve FN bør gøre mere for at mobilisere og organisere disse ressourcer og arbejde med - og bidrage til - videreudviklingen af regionale organisationer. Forbedringer i de generelle internationale kapaciteter kan omfatte udvikling af flere regionale, SHIRBRIG-agtige enheder, forbedring af de enkelte medlemslandes kapaciteter, udvikling af standardiserede operationsprocedurer i FN og regionale organisationer, som er i overensstemmelse med NATO's velprøvede procedurer og fortsat dialog på strategisk niveau samt rutinemæssige udveksling af synspunkter og opdateringer mellem krisestyringsstabe, således som det er tilfældet i dag mellem NATO og både EU og OSCE. NATO kunne tilvejebringe selektiv støtte i hvert af disse tilfælde.

Hvis FN bliver for afhængig af NATO vil det kunne skade det globale organs objektivitet i dets medlemsstaters øjne. NATO kan ikke være verdens politimand af strategiske, politiske, historiske og ressourcemæssige årsager. Frem for alt bør det bevare en strategisk fleksibilitet. NATO er fortsat en uomgængelig organisation i det 21. århundrede på grund af omfanget af dets bidrag til international fred og sikkerhed. Det omfatter støtte til fredsoperationer - også i vanskelige sikkerhedsmiljøer, et strategisk og operationelt partnerskab med EU, strategisk og operationel dialog med FN og OSCE og Partnerskab for Fred-programmet. De enkelte allierede støtter også FN, EU, Den Afrikanske Union og andre organisationers fredsoperationer og videreudvikler deres kapaciteter.

Med venlig hilsen,

...top...

David