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Die Notwendigkeit des Wandels

Im Einsatz: Die NRF stehen nun im Mittelpunkt der
Bemühungen um die Umgestaltung der Streitkräfte; mit
ihrer Hilfe werden neue Technologien, Doktrinen und
Verfahren erprobt.
(© NATO)

Henning Riecke erörtert die Notwendigkeit von Veränderungen in internationalen Organisationen und vertritt die Ansicht, dass die Umgestaltung der NATO ein tragfähiges politisches Fundament haben muss.

Als Bundeskanzler Gerhard Schröder im Februar auf der diesjährigen Münchener Sicherheitskonferenz zu Protokoll geben ließ, die NATO sei nicht mehr der "primäre Ort" für die Erörterung und Koordinierung von Strategien der transatlantischen Partner, konstatierte er lediglich eine offensichtliche Tatsache. Am beunruhigendsten ist jedoch, dass es keinen anderen derartigen Ort gibt. Dieses Dilemma des Bündnisses, auf das Gerhard Schröder hinweisen wollte, erklärt sich daher, dass die NATO im Sicherheitsbereich teilweise auf der Herbeiführung eines Konsenses zwischen Europa und Nordamerika beruht, und er meinte nun, die NATO müsse ihre Arbeit besser machen. Gerhard Schröder schlug die Einrichtung eines hochrangigen Gremiums vor, das Möglichkeiten zur Verbesserung der transatlantischen Beziehungen u.a. mit dem Ziel erörtern sollte, im Bündnis wieder eine Kultur des strategischen Dialogs herbeizuführen. Um dies zu erreichen, muss sich die NATO anpassen.

Das Bündnis ist natürlich nicht die einzige internationale Institution, die sich dem veränderlichen, komplexen Sicherheitsumfeld der heutigen Zeit anpassen muss. Sowohl die Europäische Union als auch die Vereinten Nationen müssen ebenso ehrgeizige Reformanstrengungen unternehmen, wenn auch sie mit der Zeit gehen und zum Aufbau einer stabileren Welt beitragen wollen. Es ist auch nicht das erste Mal, dass die NATO in einer derartigen Lage ist. Eigentlich kann man kaum sagen, wann das Bündnis einmal nicht damit befasst war, sich von Grund auf zu erneuern.

Obwohl die NATO in den letzten Jahren häufig von ihren Kritikern wie auch von ihren Anhängern als irrelevant oder todgeweiht abgeschrieben worden ist, hat sie die Anpassung an neue Herausforderungen gewissermaßen zu einer ihrer Spezialitäten gemacht. Trotzdem war es nicht immer leicht, die nötigen Veränderungen vorzunehmen. So war dieser Prozess des Wandels in der Mehrzahl der Fälle durch Frustration, Spannungen und langwierige Konsultationen gekennzeichnet, so dass die NATO gelegentlich eher wie eine Brutstätte innerer Streitigkeiten erschien und weniger den Eindruck einer Institution erweckte, die auf Konsens ausgerichtet ist. Gleichviel wie bitter die Diskussionen, die dann letztlich zu einem Konsens führten, auch gewesen sein mögen, war die Anpassung jedoch von entscheidender Bedeutung - sowohl für die erfolgreiche Weiterentwicklung der NATO als auch für die Wahrung der Stabilität insgesamt. Überdies führt die NATO derzeit einen äußerst dynamischen Prozess der militärischen Umgestaltung durch. Warum erscheint die NATO dann auf politischer Ebene als so gespalten?

Will man den Anpassungsmechanismus der NATO verstehen, so muss man untersuchen, welche Kräfte den Zusammenhalt des Bündnisses gewährleisten. Gelegentlich werden bei einer Veränderung des Sicherheitsumfelds unweigerlich einige Fragen laut, und zwar hinsichtlich der gemeinsamen Beurteilung von Gefahren, des gemeinsamen Interesses an der Aufrechterhaltung der amerikanischen Präsenz in Europa und hinsichtlich der gemeinsamen Werte insgesamt. Dies galt beispielsweise in hohem Maße in den 60er Jahren des vorigen Jahrhunderts, als die Vereinigten Staaten wegen der Entwicklung sowjetischer Interkontinentalraketen zum ersten Mal verwundbar wurden. Damals reagierte das Bündnis, indem es im Hinblick auf seine strategische Doktrin von der massiven Vergeltung zur flexiblen Reaktion überging und nach der Verabschiedung des Harmel-Berichts (1967) die künftigen Ziele des Bündnisses neu bestimmte, so dass sowohl die Gewährleistung der Abschreckung als auch die Förderung der Entspannung eine Rolle spielten.

Somit wirkt sich die Anpassung nicht nur auf das dem Bündnis zur Verfügung stehende Instrumentarium aus, sondern auch auf den Zweck der NATO insgesamt sowie auf die Regeln der Zusammenarbeit. Da nach dem Ende des Kalten Krieges nicht-traditionelle Gefahren aufkamen, sind Verhandlungen über eine gemeinsame Einschätzung der Sicherheitslage schwierig geworden. Zugleich haben die Reaktionen auf diese Gefahren jedoch größere Offenheit und Flexibilität hinsichtlich der strategischen Planung erfordert, damit das Bündnis auf ein breiteres Gefahrenspektrum vorbereitet werden konnte.

Globale Gefahren

Die globalen Sicherheitsgefahren der heutigen Zeit weisen zwei Besonderheiten auf, die eine wirksame Anwendung im Voraus konzipierter Instrumentarien erschweren. Erstens ergeben sich nicht-traditionelle Gefahren eher aus gesellschaftlichen Entwicklungen als aus Entscheidungen von Regierungen, so dass die Strategen gezwungen sind, traditionelle Instrumente wie militärische Interventionen und Abschreckungsmaßnahmen einer erneuten Prüfung zu unterziehen. Zweitens ist Ungewissheit ein entscheidendes Kennzeichen der heutigen Sicherheitspolitik, denn die Motive, Absichten und Fähigkeiten nichtstaatlicher Gegner sind häufig nicht bekannt. Zudem ist es äußerst schwierig, zu berechnen, wie sich Ereignisse und Maßnahmen auf der einen Erdhalbkugel auf die Sicherheit der anderen Hälfte auswirken werden, so dass eine Überschätzung der Gefahr mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie eine Unterschätzung.

Angesichts dieser Unwägbarkeiten mussten die NATO-Mitglieder Streitkräfte entwickeln, die rasch an jeden Ort verlegt werden können, an dem sie erforderlich sind. Gleichzeitig haben die Bündnispartner versucht, den Grad der Ungewissheit zu verringern, indem sie dazu beitrugen, in Krisenregionen politische Stabilität und Transparenz herbeizuführen. An dieser Doppelstrategie hat sich der Anpassungsprozess ausgerichtet, den die NATO - wenn auch zögernd - seit dem Ende des Kalten Krieges durchgeführt hat und in dem man drei Elemente mit je ihren eigenen Motiven und treibenden Kräften erkennen kann.

Das erste Element besteht im Aufbau von Sicherheitspartnerschaften, mit denen die Zone der Stabilität innerhalb Europas erweitert werden sollte. Als Reaktion auf das durch die Auflösung des Warschauer Paktes entstandene Vakuum bot die NATO früheren Gegnern Kooperationsstrukturen an, darunter dann auch einen Mechanismus für den Bündnisbeitritt, um sie in eine Partnerschaft einzubinden und die Streitkräfte der Partnerstaaten in Operationen zur Bewältigung von Krisen in Europa einzubeziehen. Das zweite Element bezieht sich auf die zunehmende Bereitschaft der NATO, im Rahmen von Krisenbewältigungs- und Stabilisierungsmaßnahmen Gewalt anzuwenden - zunächst auf dem Balkan, nun in Zentralasien. Da das Bündnis als eine Organisation gegründet worden ist, die sich auf die Aufrechterhaltung der Sicherheit Europas konzentrieren sollte, führte eine Ausweitung des Spektrums und der geographischen Reichweite der NATO-Operationen gelegentlich zu Kontroversen, so dass einige Mitglieder versuchten, den Prozess zu behindern.

Das dritte Element geht auf die 90er Jahre des vorigen Jahrhunderts zurück, als die für den Kalten Krieg konzipierten Streitkräfte umstrukturiert wurden, und hat sich inzwischen zu dem ehrgeizigen Programm der heutigen Streitkräfteumgestaltung entwickelt. Die militärischen Erfordernisse der neuen Bündnisoperationen bedeuten, dass die ursprünglichen Reformen unter Druck geraten sind. Folglich zählen Prinzipien wie Flexibilität, Verlegefähigkeit, Durchhaltefähigkeit, technologische Überlegenheit, Effizienz und vor allem Interoperabilität zu den Ecksteinen des Bündnisses und seiner Relevanz als Sicherheitsorganisation.

Militärische Umgestaltung

Auf diesem Gebiet fungieren die Vereinigten Staaten de facto als politischer Unternehmer, der die Entwicklung vorantreibt. Somit beruht die militärische Umgestaltung der NATO im Wesentlichen darauf, dass die Vereinigten Staaten die Innovationen hinsichtlich der Technologien, Doktrinen und Strukturen, d.h. ihre Revolution im militärischen Sektor, mit der sie ihre Möglichkeiten zur Durchführung militärischer Operationen grundlegend verändert haben, an die übrigen NATO-Staaten weitergeben. Dieser Prozess gewann während der ersten Amtszeit George W. Bushs an Dynamik und kann als Möglichkeit zur Entwicklung interoperabler Streitkräfte für gemeinsam mit einigen anderen Staaten durchzuführende Operationen betrachtet werden; somit wird sichergestellt, dass Streitkräfte von NATO-Partnern in Zukunft angemessen für gemeinsame Operationen mit amerikanischen Streitkräften ausgerüstet sind.

Die militärische Umgestaltung ist ein dynamischer Prozess, bei dem das Ende nicht absehbar ist und der sich auf Soldaten, deren Ausrüstung und Technologie sowie auf Strukturen und Prinzipien auswirkt, an denen sich die Dislozierung von Streitkräften und die Durchführung militärischer Operationen ausrichten. Auf diese Weise beaufsichtigt die NATO nicht nur die Umgestaltung der Streitkräfte ihrer einzelnen Mitgliedstaaten, sondern unterliegt selbst einem Prozess des Wandels.

Am deutlichsten kam die militärische Umgestaltung der NATO in der Errichtung des Alliierten Kommandos für Fragen der Umgestaltung in Norfolk (Virginia, USA) und im Aufbau der NATO-Reaktionskräfte (NRF - NATO Response Force) zum Ausdruck. Die NRF stehen nun im Mittelpunkt der Bemühungen um die Umgestaltung der Streitkräfte; mit ihrer Hilfe werden neue Technologien, Doktrinen und Verfahren erprobt. Da die Streitkräftekontingente regelmäßig und relativ häufig abgelöst werden, können die in ihre eigenen Staaten zurückkehrenden Kontingente schnell Erfahrungen und Fertigkeiten, die sie im Rahmen der NRF gewonnen haben, in ihre nationalen Streitkräfte einbringen. Da die NRF überwiegend aus Europäern bestehen, dienen sie auch als Instrument zur Förderung einer einheitlicheren Beschaffungspolitik innerhalb Europas. Die Umgestaltung ist zweifellos nicht mehr lediglich einer von vielen Punkten auf der Tagesordnung der NATO, sondern hat sich zu einem Wesensmerkmal des heutigen Bündnisses entwickelt.

Die Umgestaltung an sich ist jedoch kein ausreichend überzeugender Grund für den Zusammenhalt der Bündnispartner und die Einheit der NATO. In einer sich ändernden Welt erfordert der Zusammenhalt eines Bündnisses eine eher grundlegende Übereinstimmung hinsichtlich der Art der Sicherheitsgefahren und der Strategien zu deren Bewältigung. Doch obwohl die meisten Beobachter das Strategische Konzept des Bündnisses von 1999 (das vereinbarte Dokument, in dem das strategische Umfeld und die Möglichkeiten des Bündnisses zur Bewältigung der Herausforderungen analysiert werden) für veraltet halten, haben die transatlantischen Streitigkeiten der letzten beiden Jahre die Chancen für eine Aktualisierung des Konzepts zunichte gemacht. Es ist somit wirklich aufschlussreich, dass das Dokument The Strategic Vision, das die strategischen Grundlagen für den Umgestaltungsprozess darlegt, kein offiziell vereinbartes Bündnisdokument ist, sondern eine Veröffentlichung der Obersten Alliierten Befehlshaber; der Oberste Alliierte Befehlshaber Europa, General James L. Jones, und der Oberste Alliierte Befehlshabers für Fragen der Umgestaltung, Admiral Edmund P. Giambastiani, haben dieses Dokument unterzeichnet.

Wie bereits gesagt, ist die NATO nicht die einzige reformbedürftige Sicherheitsorganisation. Zwei weitere Organisationen mit engen Beziehungen zum Bündnis haben sich ebenfalls entsprechend den Veränderungen des Sicherheitsumfelds angepasst, jedoch mit unterschiedlichen Ergebnissen. Die rasche Entwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) hat dazu beigetragen, der Europäischen Union eine eigene Sicherheitsidentität zu verleihen. Im Gegensatz dazu drohen das geringe Tempo und die administrative Schwerfälligkeit der Reformen der Vereinten Nationen die rechtlichen Grundlagen internationaler Stabilisierungsbemühungen zu untergraben. Angesichts der Wechselbeziehungen zwischen der NATO und diesen beiden Organisationen lohnt es sich, die dortigen Reformprozesse genauer zu untersuchen.

Die Entwicklung der EU

Die Europäische Union hat die ESVP als wichtiges Element ihrer Außenpolitik entwickelt, um so der wirtschaftlichen Macht, über die sie bereits verfügt, militärischen Nachdruck verleihen zu können. Mit dem Ziel, den Ursachen von Gefahren wie denen aufgrund des Extremismus, der Migrationsbewegungen und des organisierten Verbrechens entgegenzutreten, hatte sich die Europäische Union zur Förderung der Stabilität anderer Staaten lange Zeit auf nichtmilitärische Instrumente konzentriert. Das militärische Element der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik trägt nun zu einem ausgewogeneren Ansatz sowie dazu bei, dass der EU-Politik ein breiteres Spektrum von Optionen zur Verfügung steht, auch wenn sich die Europäische Union nur langsam an den Gedanken gewöhnt, ein militärischer Akteur zu sein.

Obwohl die NATO im Laufe der Jahre häufig als irrelevant abgeschrieben worden ist, hat sie die Anpassung an neue Herausforderungen gewissermaßen zu einer ihrer Spezialitäten gemacht.

Die EU-Sicherheitsstrategie von 2003, die vom Sekretariat des Rates erarbeitet und ausgehandelt wurde, hat der EU-internen Sicherheitsdebatte neue Dynamik verliehen. Das Dokument ist sowohl ein Kompromiss, der unterschiedliche Standpunkte zur Legitimität der Anwendung von Gewalt miteinander vereinbart, als auch eine provokative Aufforderung zum Handeln, denn gefordert werden ein häufigeres und früheres Eingreifen der Europäer sowie verstärkte Bemühungen mit dem Ziel, die Kohärenz der außenpolitischen Instrumente Europas zu verbessern. Diese neuen Ansätze werden nun sowohl in Bosnien und Herzegowina als auch andernorts erprobt. Zudem hat man im Rahmen der Verhandlungen über die Verfassung der EU zahlreiche Kohärenzprobleme lösen können. Selbst wenn die Verfassung nicht ratifiziert werden sollte, würden somit viele dieser Initiativen überleben, darunter die Gründung einer Europäischen Verteidigungsagentur zur Koordinierung der Wehrbeschaffungsprogramme.

Infolge der Operationen im ehemaligen Jugoslawien arbeiten die Europäische Union und die NATO im Einklang mit den "Berlin-Plus-Regelungen", die der EU Zugang zu NATO-Mitteln geben, immer effizienter zusammen. Trotz dieser praktischen Zusammenarbeit prognostizieren zahlreiche Experten, dass sich die beiden Institutionen zu Konkurrenten entwickeln könnten. Viele Europäer glauben, dass die Palette mehrdimensionaler Instrumente, die sie für die EU-Außenpolitik anstreben, geeignetere Mittel zur Bekämpfung moderner Sicherheitsgefahren bietet als jeder Ansatz, der sich auf militärische Gewalt stützt. Trotzdem unterscheidet sich der strategische Konsens innerhalb EU wirklich kaum von dem innerhalb der NATO. Überdies wollen nur sehr wenige EU-Mitglieder aus der EU ein Gegengewicht zu den Vereinigten Staaten machen. Die meisten EU-Mitglieder wollen einfach, dass Europa stärker wird, damit es attraktiver werden und sich so zu einem einflussreicheren Partner der Vereinigten Staaten entwickeln kann. Die Motive für die ESVP mögen zwar unterschiedlicher Art sein, aber die Grundüberzeugungen, auf die sie sich stützt, sind stark genug, um den Prozess voranzutreiben.

Die Reform der VN

Der Reformprozess im Rahmen der Vereinten Nationen ist ein Beispiel für die Anpassung einer Organisation, ohne dass ein Staat als treibende politische Kraft die Führung übernimmt oder die Mitgliedstaaten konvergierende Interessen haben. In diesem Fall sind der Generalsekretär und seine Mitarbeiter einflussreiche Akteure, aber sie haben nicht genügend Einfluss, um mehr als nur administrative Verbesserungen zu erreichen, und sie können keine grundlegende Umgestaltung der Organisation insgesamt in die Wege leiten.

Das Ende des Kalten Krieges schien für den seit langem gelähmten Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mit neuen Möglichkeiten verbunden zu sein. Die Agenda für Frieden von 1992 bot den Vereinten Nationen ein kühnes Rahmenprogramm für ihre Maßnahmen zur Wahrung und Durchsetzung des Friedens und trug zu einer Rationalisierung der VN-Abteilung für Friedensoperationen bei. In den folgenden Jahren wurde zudem das Sekretariat einer Reform unterzogen, um dessen Effizienz zu erhöhen. Jede Veränderung, die sowohl den Konsens als auch das Engagement der Mitgliedstaaten erforderte, war jedoch mit größeren Schwierigkeiten verbunden.

Ein Element dieser komplexen Bemühungen ist die Reform des VN-Sicherheitsrats selbst. Obwohl man allgemein in der Ansicht übereinstimmt, dass der Sicherheitsrat ein glaubwürdigeres Instrument darstellen würde, wenn er die tatsächlichen Bevölkerungs- und Machtverhältnisse in der Welt genauer widerspiegeln würde, ist ein Reformkonsens nicht in Sicht. Um aus dieser festgefahrenen Situation herauszukommen, hat Generalsekretär Kofi Annan einen hochrangigen Ausschuss eingesetzt, der im Dezember 2004 seinen Bericht vorgelegt hat. Neben klaren Vorschlägen für eine Reform des Sicherheitsrats unterbreitete der Ausschuss auch Vorschläge für eine Reihe grundlegender Veränderungen der Vereinten Nationen, darunter die Festlegung von Kriterien für präventive militärische Maßnahmen. Der Bericht verstärkt daher den Druck in Richtung auf eine umfassende Reform und fungiert in der Debatte als vielzitiertes Hintergrunddokument.

Die künftige Gestalt und Effizienz der Vereinten Nationen ist auch für die Umgestaltung der NATO wichtig. Dies erklärt sich daher, dass völkerrechtlich verankerte Legitimität, wie sie ein Mandat des Sicherheitsrats gewährleistet, für die meisten europäischen NATO-Staaten eine wichtige, wenn nicht sogar eine notwendige Voraussetzung dafür bildet, dass sie eine Anwendung von Gewalt überhaupt in Erwägung ziehen. Eine enge Verbindung zwischen der NATO und den Vereinten Nationen hinsichtlich eines Einsatzes der NRF würde daher die Umgestaltung des Bündnisses durch einen breiteren politischen Konsens fördern.

Zukunftsaussichten der NATO

Während der 90er Jahre des vorigen Jahrhunderts konnte die NATO nach dem Ende des Kalten Krieges überleben und ihre Relevanz wahren, indem sie sich auf die Bewältigung von Krisen in Europa konzentrierte. Obwohl diese Arbeit für die allgemeine Sicherheit und Stabilität Europas von entscheidender Bedeutung war, bedeutete sie im Hinblick auf die Förderung des politischen Zusammenhalts und der gemeinsamen Identität der Bündnispartner keinen Ersatz für die existentielle Bedrohung, die zuvor von der Sowjetunion ausgegangen war. Auch durch die Umgestaltungsagenda, die seit dem 11. September 2001 und insbesondere seit dem Prager Gipfel (2002) die Weiterentwicklung des Bündnisses erfolgreich vorangetrieben hat, konnten die politischen Gegensätze zwischen den NATO-Staaten nicht überwunden werden.

Manche Experten glauben, das derzeitige Umgestaltungsprogramm stelle den größtmöglichen Grad an Konsens dar, der heute in der NATO erreichbar ist. Folglich befürchten sie, dass sich wahrscheinlich jeder Konsens, der überhaupt besteht, in Luft auflöst, sobald das Bündnis mit Beschlüssen über die Anwendung oder Androhung von Gewalt, über humanitäre Interventionen oder über ein Engagement in einer recht entfernten strategischen Region konfrontiert wird; dann wäre der Fortbestand der NATO erneut in Gefahr. Die andere Möglichkeit bestünde darin, dass das Bündnis überlebt, aber nur als Dienstleistungsorganisation, die für multinationale Operationen unter der Führung der Vereinigten Staaten und möglicherweise einmal unter der Führung der Europäischen Union die erforderlichen Fähigkeiten bereitstellt.

Dadurch dass Gerhard Schröder auf den Mangel an strategischen Diskussionen innerhalb der NATO aufmerksam gemacht hat, sind genau diese Fragen in den Vordergrund getreten. Vielleicht hat er sogar den Anstoß zu genau der Art von Dialog gegeben, die er für eine Neubelebung der transatlantischen Beziehungen für erforderlich hält. Sein Vorschlag hinsichtlich der Einrichtung eines hochrangigen Gremiums ist zwar nicht angenommen worden, aber Vertreter der Vereinigten Staaten haben schnell zu verstehen gegeben, dass auch sie sehr an einem derartigen Dialog interessiert sind und Pläne für die Zukunft der NATO haben. "Sollte der grundlegende Zweck der NATO jetzt nicht darin bestehen, die Flagge der Freiheit, der Sicherheit und des Friedens auch Völkern und Staaten südlich und östlich von uns zu bringen?", fragte der frühere amerikanische NATO-Botschafter Nicholas Burns in einem Zeitungsinterview kurz vor seinem Ausscheiden aus dem Botschafteramt. Die Frage ist, ob dies ein Kurs ist, dem sich die Europäer anschließen können.

Henning Riecke ist bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik in Berlin als Spezialist für Fragen der europäischen und der transatlantischen Sicherheit tätig.
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