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Hermanos de armas: la cooperación política y militar
entre antiguos adversarios representó un precedente
de enorme importancia (©
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Alexander Nikitin realiza una evaluación de la experiencia extraída por Rusia de su participación en operaciones de mantenimiento de la paz dirigidas por la OTAN en los Balcanes.
Uno de los aspectos que ha representado un mayor desafío durante la intervención internacional en la ex Yugoslavia fue el de las relaciones entre la OTAN y Rusia. A pesar de los diversos desacuerdos políticos surgidos, los guardianes de la paz rusos sirvieron durante ocho años y medio junto a sus colegas de la OTAN en pos del objetivo común de conseguir la estabilidad de Bosnia-Herzegovina y Kosovo. La experiencia fue en general positiva y probablemente tenga bastante relevancia para futuras operaciones de este tipo.
Rusia retiró sus tropas de Bosnia-Herzegovina y Kosovo en el verano de 2003. En ese momento Moscú argumentó que los objetivos del despliegue estaban prácticamente cumplidos y manifestó ciertas reservas sobre la imparcialidad de la operación dirigida por la OTAN en Kosovo. Con esta retirada se ponía fin a más de una década de presencia militar continuada en la ex Yugoslavia, que comenzó en 1992 con el despliegue de un contingente en Croacia dentro de la Fuerza de Protección de las Naciones Unidas (UNPROFOR) y que abarcó la mayoría de las misiones realizadas bajo mandato de la ONU durante los once años siguientes.
El tamaño de la presencia militar rusa en la ex Yugoslavia fue evolucionando con el paso de los años. En la UNPROFOR en Croacia y Bosnia-Herzegovina pasó de 900 efectivos en 1992 a 1.500 en 1994, mientras que en la Fuerza de Implementación (IFOR) y la Fuerza de Estabilización (SFOR) en Bosnia-Herzegovina participaron unos 1.340 soldados desde 1996, con otros 1.500 en la Fuerza para Kosovo (KFOR) desde 1999. Si se tiene en cuenta el tamaño total de esas fuerzas – la IFOR sola contaba con 60.000 efectivos – la contribución de las tropas rusas no parece que haya sido muy decisiva para el éxito de las misiones, pero si consideramos que Rusia proporcionó el mayor contingente entre todos los países no pertenecientes a la OTAN para las operaciones dirigidas por la Alianza, hemos de concluir que su contribución sí que resultó importante.
Si contemplamos a la IFOR, la SFOR y la KFOR como una parte de la amplia tradición de operaciones de mantenimiento de la paz y pacificación bajo mandato de la ONU, el hecho de la participación de Rusia no resulta excepcional. Pero si las consideramos como una nueva forma de intervención político-militar en la que la OTAN, operando bajo el mandato de la ONU, dirigió una coalición internacional, la participación rusa representa el comienzo de una nueva época. En Moscú, igual que en Washington y Bruselas, la decisión de desplegar una brigada rusa dentro de la IFOR no se consideró únicamente como una posible contribución para la restauración de la estabilidad de Bosnia-Herzegovina, sino que se contemplaba dentro del contexto de las relaciones entre Rusia y Occidente tras el final de la guerra fría.
Esta cooperación política y militar entre antiguos adversarios que durante décadas se habían preparado para luchar entre sí representó un precedente de enorme importancia. Además, Moscú prefirió actuar con imparcialidad en Bosnia-Herzegovina y Kosovo en vez de alinearse con los serbios, a pesar de que éstos gozaban de sus simpatías. Por supuesto que eso no significaba negar sus inclinaciones, sino poner límites a esa predisposición favorable al igual que hacían algunos países de la OTAN con los albaneses, croatas y musulmanes.
La decisión de aportar fuerzas a las operaciones bajo dirección de la OTAN en la ex Yugoslavia resultó excepcional pues suponía retirar recursos militares, económicos y diplomáticos de operaciones en las que Rusia tenía un interés más evidente: Chechenia dentro del territorio ruso y Georgia, Moldavia y Tayikistán en la Comunidad de Estados Independientes. Y además en esa época Moscú estaba muy lejos de sentirse complacido con las actuaciones políticas de la Alianza, primero por su ampliación y después por su decisión de lanzar ataques aéreos contra Yugoslavia sin la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU.
En Bosnia-Herzegovina la brigada rusa se desplegó dentro de la División Multinacional del Norte (MND Norte) junto a una brigada turca, una brigada combinada nórdica que incluía efectivos de Dinamarca, Finlandia, Noruega, Polonia y Suecia, y un núcleo de fuerzas estadounidenses. La brigada rusa estaba compuesta por tropas paracaidistas y recibió la responsabilidad de un área de 1.750 kilómetros cuadrados que incluían 75 kilómetros de línea fronteriza entre las dos entidades: la Federación de Bosnia-Herzegovina y la República Srpska. Además había otros 20 oficiales rusos destinados en el Mando de la MND Norte. Así que las tropas rusas de mantenimiento de la paz que participaron en las operaciones dirigidas por la OTAN estaban dotados de mayor capacidad de combate que las del periodo 1992-1995, aunque nunca tuvieron que utilizar todo su potencial. Las bajas rusas – cuatro muertos y once heridos – se debieron principalmente a las minas terrestres.
Disposiciones de mando
La estructura y cadena de mando dentro de la IFOR y la SFOR resultaron un tanto problemáticas para Rusia, al estar completamente orientadas hacia la OTAN a diferencia de las disposiciones que gobernaban otras operaciones con mandato de la ONU, en las que Rusia tenía una voz influyente y el componente militar de la misión estaba subordinado al político. Al final se llegó a una solución mediante el nombramiento dentro del Cuartel General Supremo de las Potencias Aliadas en Europa (SHAPE) de un general ruso como Ayudante Especial del militar de la OTAN de mayor rango, el Comandante Supremo Aliado en Europa (SACEUR). Este militar ruso tenía la responsabilidad de coordinar con el SACEUR todas las cuestiones relativas a la participación de su país en la IFOR primero y en la SFOR después.
De esta forma los efectivos rusos dentro de la MND Norte recibían las órdenes e instrucciones del SACEUR a través de su Ayudante ruso, pero al mismo tiempo se hallaban bajo el mando táctico de la MND Norte para las operaciones cotidianas. El general ruso, que contaba con el apoyo de cinco oficiales, resolvía las cuestiones estratégicas y operacionales con el SACEUR, mientras que el jefe de la brigada rusa en Bosnia-Herzegovina coordinaba las operaciones cotidianas con el general estadounidense que mandaba la MND Norte. En cambio, la participación rusa en la KFOR se desarrolló en condiciones ligeramente diferentes, pues sus tropas se distribuyeron por todo Kosovo y el general ruso destinado en el SHAPE además de Ayudante Especial del SACEUR con responsabilidad sobre la participación rusa en la SFOR pasó a ser el representante del Ministerio de Defensa ruso para cuestiones relativas a la KFOR que afectasen a Rusia.
A pesar de la eficaz cooperación desarrollada en Bosnia-Herzegovina y en Kosovo, muchos rusos seguían mostrándose recelosos respecto a las intenciones últimas de la Alianza, y contemplaban todos los acontecimientos exclusivamente desde el punto de vista de cómo afectaban a Rusia. Estas actitudes se debían en gran parte a la herencia del pensamiento de “suma cero” de la guerra fría, y reflejaban la escasa comprensión que existía entre la mayoría de los rusos respecto a la transformación de la OTAN y la persistencia de su imagen de máquina militar occidental diseñada para hacer la guerra.
El relativo éxito de las operaciones de pacificación y mantenimiento de la paz de la OTAN en Bosnia-Herzegovina, Kosovo y la ex República Yugoslava de Macedonia* no consiguieron impresionar ni a la opinión pública rusa ni a sus responsables políticos. Ello se debió en parte a que las actuaciones de la OTAN eran percibidas generalmente como parciales en contra de los serbios, y en parte a que la OTAN contravino el Derecho Internacional al lanzar su campaña aérea contra Yugoslavia. Y también porque la Alianza parecía ser mucho más eficaz utilizando la fuerza que tratando de asegurar la paz, confirmando así los prejuicios rusos sobre su naturaleza militarista y agresiva.
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Rusia en la ex Yugoslavia ha demostrado
ser especialmente útil para desarrollar
la interoperatividad entre sus fuerzas |
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Muchos responsables políticos rusos habían mantenido expectativas muy altas respecto a la transformación de la OTAN pero se sintieron decepcionados cuando la evolución prevista desde la defensa colectiva hasta la seguridad colectiva no llegó a materializarse. Los rusos tenían la esperanza de que la Alianza dejaría de poner el acento en los dispositivos militares en favor de un enfoque más polifacético respecto a la seguridad, que incluyese la prevención de conflictos, la mediación y el fomento de la paz y que considerase el uso de la fuerza como el último recurso dentro de un arsenal de herramientas de gestión de conflictos mucho más amplio.
Para ser justos hay que reconocer que la OTAN ha evolucionado hasta cierto punto hacia el desarrollo de un planteamiento de seguridad más polifacético. Las operaciones de mantenimiento de la paz y pacificación en la ex Yugoslavia y la reciente misión de estabilización post-conflicto en Afganistán muestran cómo ha cambiado la Alianza desde el final de la guerra fría. Pero no se ha convertido en una verdadera organización de seguridad colectiva debido a la naturaleza selectiva de sus requisitos de ingreso y de su proceso de toma de decisiones. A diferencia de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE), la OTAN no incluye a todos los países europeos, no presta atención a los conflictos internos que se producen dentro de sus miembros o entre ellos, e interviene en unos conflictos mientras permite que otros se vayan enconando.
La crisis de Kosovo
Desde el punto de vista ruso la intervención en Kosovo resultó muy ilustrativa del planteamiento selectivo de la Alianza respecto a la seguridad. Como respuesta a la campaña aérea de la OTAN Moscú congeló toda la cooperación militar y política entre esta Organización y Rusia – incluyendo el Consejo Conjunto Permanente –, retiró de la estructura de mando de la Alianza a sus tropas de mantenimiento de la paz en Bosnia-Herzegovina y expulsó a los miembros de la Oficina de Información de la OTAN en Moscú. Los desacuerdos se centraban en las cuestiones de quién tenía derecho a actuar en nombre de la comunidad internacional, bajo qué circunstancias se podía considerar legítima una intervención y qué límites debía tener dicha intervención.
Según Rusia la Alianza estaba violando la Carta de las Naciones Unidas y actuó de forma ilegal cuando emprendió una actuación militar coercitiva contra un Estado soberano sin tener un mandato específico del Consejo de Seguridad de la OTAN. La justificación humanitaria de la intervención resultaba bastante discutible pues el genocidio no había sido demostrado mediante mecanismos reconocidos de la OSCE o la ONU y el éxodo de refugiados aumentó tras el comienzo de la campaña. Además la OTAN estaba creando un precedente muy peligroso al no haber agotado los medios diplomáticos para resolver el conflicto antes de recurrir a la fuerza y no haber tenido en cuenta las objeciones de China, India y Rusia.
Por supuesto que Rusia no estaba respondiendo solamente a los acontecimientos en la ex Yugoslavia, sino también a la marginación que creía sufrir en la toma de decisiones en asuntos clave para la seguridad europea. En principio, Rusia no descartaba el uso de la fuerza en Kosovo y no tenía ningún interés propio en el conflicto ni sentía especial simpatía por Slobodan Milosevic. El problema radicaba en las reglas y procedimientos que implicaba la decisión de utilizar la fuerza y la obligación de haber agotado antes todas las opciones diplomáticas, incluyendo las sanciones políticas y económicas. En cuanto se hubo alcanzado un consenso en el seno de la ONU y se aprobó una resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre Kosovo – once semanas después del comienzo de la campaña aérea – los soldados rusos se apresuraron a incorporarse a la operación internacional de mantenimiento de la paz, que ahora tenía ya un mandato de las Naciones Unidas.
La rapidez del despliegue ruso en Kosovo seguramente sorprendió a la OTAN. Los efectivos rusos viajaron hacia el sur cruzando Serbia desde Bosnia-Herzegovina hasta el aeropuerto de Prístina, donde se encontraron con las fuerzas de la OTAN que avanzaban hacia el norte desde la ex República Yugoslava de Macedonia*. La situación de punto muerto que se produjo a continuación demuestra la importancia que tiene la coordinación en este tipo de operaciones y la necesidad de unidad política entre los países que integran la coalición. Pero a pesar de este incidente la OTAN y Rusia se las arreglaron para reestablecer una cooperación eficaz en el mantenimiento de la paz durante los siguientes cuatro años. Además, tras la creación en mayo de 2002 del Consejo OTAN-Rusia se creó un Grupo de trabajo OTAN-Rusia sobre Mantenimiento de la paz para analizar la experiencia de la ex Yugoslavia y desarrollar un “Concepto genérico de operaciones conjuntas OTAN-Rusia de mantenimiento de la paz”.
A pesar de que Rusia ha considerado tradicionalmente a la OSCE y las Naciones Unidas como las organizaciones principales para ocuparse de la resolución de conflictos y se ha mostrado escéptica respecto a las aspiraciones de la OTAN en el campo del mantenimiento de la paz, ha llegado a reconocer la necesidad de unas capacidades de pacificación más potentes, como las que aporta la Alianza. Y Moscú no descarta la posibilidad de que la OTAN dirija operaciones militares dentro del marco de un mandato de la ONU. Durante la última década los rusos han rebajado mucho sus pretensiones respecto a la OSCE, pero Moscú todavía sigue contemplando a las Naciones Unidas como punto focal de coordinación política en las actuaciones para el mantenimiento de la paz.
La cooperación práctica entre la OTAN y Rusia en la ex Yugoslavia ha demostrado ser especialmente útil para desarrollar la interoperatividad entre sus fuerzas, lo que ha contribuido a la elaboración del “Concepto genérico de operaciones conjuntas OTAN-Rusia de mantenimiento de la paz” mencionado anteriormente. Así que en el futuro será posible mejorar la interacción práctica para el mantenimiento de la paz entre la OTAN y Rusia en el campo de la planificación política y operativa de los esfuerzos conjuntos para la resolución de conflictos.
Por supuesto que las relaciones que han ido forjando la OTAN y Rusia durante casi una década de trabajo conjunto en el mantenimiento de la paz en la ex Yugoslavia han pasado por momentos mejores y peores. En todo este tiempo se perdieron algunas oportunidades, pero se ha conseguido mucho. Sin embargo, en vista de que persiste la necesidad de este tipo de misiones, tanto la OTAN como Rusia están interesados en seguir trabajando juntos para proporcionar a las Naciones Unidas unas herramientas de mantenimiento de la paz realmente eficaces. Por eso lo más probable es que solamente sea cuestión de tiempo el que los guardianes de la paz de la OTAN y Rusia vuelvan a cooperar sobre el terreno.
Alexander Nikitin es el director del Centro de Estudios Políticos e Internacionales así como del Centro para la Seguridad Euroatlántica, ubicados ambos en Moscú.
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