Entre la integración y la desintegración

Carl Bildt analiza las principales cuestiones a las que se va a enfrentar Europa Suroriental durante el próximo año y la forma en que puede abordarlas.

En la línea de frente en Kosovo: La gran cuestión de Kosovo es si los serbios y las restantes minorías étnicas tienen alguna perspectiva a largo plazo ahora que la provincia parece evolucionar hacia algún tipo de independencia (© KFOR )

El año próximo los Balcanes probablemente vuelvan a aparecer en los informativos, pero esta vez los titulares no tratarán de la guerra sino de los intentos por conseguir acuerdos de paz y resolver algunos de principales asuntos pendientes a los que debe enfrentarse la región.

Las dos cuestiones más acuciantes son el futuro de Kosovo - es decir, cómo construir una paz duradera en la provincia actualmente bajo administración de la ONU - y el de Serbia y Montenegro - esto es, si las dos repúblicas continúan unidas dentro de algún tipo de estructura común o cada una sigue su camino por separado. Pero también tienen que enfrentarse a temas importantes los dos Estados complejos multiétnicos de la región, Bosnia-Herzegovina y la ex República Yugoslava de Macedonia*. Y en Albania, Croacia y Serbia las cuestiones relativas a las reformas seguirán constituyendo el centro del discurso político.

De todas formas hay que reconocer que la región ha recorrido un largo camino en los últimos años, que no ha estado exento de dificultades y reveses. Hace diez años Bosnia-Herzegovina todavía estaba en guerra. En el invierno de 1994 la situación parecía desesperada; el verano anterior la propuesta del plan de paz presentada por el Grupo de Contacto para Bosnia-Herzegovina no había conseguido que el país saliera del punto muerto. Todo el mundo esperaba una nueva primavera de guerra y un verano de matanzas que probablemente superarían el horror de los anteriores. Y en Croacia se multiplicaban los indicios de que el régimen de Tudjman estaba preparándose para lanzar una ofensiva contra las áreas declaradas protegidas por las Naciones Unidas.

En el verano de 1995 se desató el horror. Las fuerzas serbobosnias conquistaron el enclave de Srebrenica, declarado zona segura por la ONU, y masacraron a miles de jóvenes y adultos en lo que constituyó el peor crimen de guerra cometido en Europa desde1945. Las zonas bajo protección de la ONU en Croacia fueron atacadas e invadidas, y centenares de miles de serbios fueron expulsados de sus hogares durante una campaña de cínica limpieza étnica.

La historia de cómo Bosnia-Herzegovina pasó de una guerra interminable a una paz con una cierta esperanza, es bastante compleja. El mito popular de que la campaña aérea obligó a los serbios a pedir la paz es falso casi en su totalidad. El verdadero cambio fundamental radicó en la voluntad de toda la comunidad internacional, incluido Estados Unidos, de tomar en consideración un acuerdo político que fuera a la vez global y realista. Así obtuvimos al final el compromiso negociado en Dayton, en el que se preveía el despliegue de una potente fuerza de la OTAN para supervisar y garantizar el final de las hostilidades.

Todavía no habían pasado cuatro años cuando volvimos a enfrentarnos a una guerra en Kosovo tras el fracaso de las conversaciones de paz de Rambouillet (Francia). Aunque al final Belgrado se vio obligado a retirarse, las posibilidades de llegar a un acuerdo duradero para esta provincia han empeorado en muchos aspectos tras el conflicto bélico. Y lo que era aún peor: Slobodan Milosevic parecía, al menos al principio, todavía más aferrado al poder en Belgrado. Y dos años después volvió a surgir el riesgo de otro estallido de violencia de gran magnitud cuando los insurgentes albaneses se alzaron en armas en Serbia Meridional y en la ex República Yugoslava de Macedonia*.

La necesidad de una nueva orientación internacional

Ahora que han pasado ya nueve años desde Dayton, cinco desde la campaña aérea de la OTAN en Kosovo y tres desde la firma de los Acuerdos de Ohrid en la ex República Yugoslava de Macedonia*, se plantea la necesidad urgente de volver a abordar las principales cuestiones regionales. Y aunque Kosovo resulta ser con mucho el problema más acuciante, tendríamos que haber aprendido ya que en esta región ningún asunto puede tratarse de forma aislada de todos los demás.

Cuando en 1995 me hice cargo de mi primer destino internacional en los Balcanes - Representante Especial para la ex Yugoslavia - describí el problema principal al que se enfrenta la región como la pugna entre fuerzas integradoras y desintegradoras. Éste ha sido siempre un equilibrio de muy difícil consecución. La comunidad internacional tuvo que mostrarse de acuerdo, aunque con una cierta renuencia, con la disolución de la antigua Yugoslavia, pero se ha mostrado muy firme en insistir en que éste derecho solamente lo pueden ejercer sus repúblicas constituyentes, y que debían respetarse las fronteras administrativas existentes.

Esta solución parecía ser suficientemente simple, pero no consiguió solucionar varios de los problemas más difíciles. A fin de cuentas, una de las principales causas de las guerras de Croacia y Bosnia-Herzegovina fue la incapacidad de combinar el apoyo a la independencia de las repúblicas constituyentes con algún tipo de disposiciones internas que hubieran garantizado los derechos - y con ellos la lealtad - de las minorías étnicas que habían aparecido en el proceso. Por eso a aquellos que no estaban interesados en la paz les resultó muy fácil aprovechar los viejos temores para conseguir apoyos a sus planes contra la integridad territorial de los nuevos Estados.

Cuando defendíamos la integridad territorial de Bosnia-Herzegovina y Croacia lo que queríamos era detener a las fuerzas desintegradoras que estaban desgarrando éstas y otras zonas en la que convivían diferentes culturas y grupos étnicos. Y lo conseguimos, pero sólo en parte.

En Bosnia-Herzegovina los errores de este planteamiento favorecieron la aparición de otros 100.000 refugiados nada más terminar la guerra, y aunque la perseverancia de la comunidad internacional ha conseguido tras varios años de duros esfuerzos el retorno de una parte importante de los refugiados, el país sigue estando dividido. Y en Croacia una gran parte de la Krajina, la zona en la que los serbios constituían un porcentaje significativo de la población, sigue siendo un lugar devastado plagado de pueblos vacíos e iglesias ortodoxas quemadas.

Esperemos que con el tiempo se llegue poco a poco a una situación en la que las reformas y la reconciliación hagan posible que gente de diferentes orígenes étnicos pueda volver a convivir con normalidad. Ahora que Croacia está iniciando las negociaciones para un futuro ingreso en la Unión Europea y que tanto Bosnia-Herzegovina como Serbia y Montenegro están intentando moverse en esa misma dirección, todos ellos cada vez son más conscientes de que el verdadero significado de Europa radica en la integración de nacionalidades diferentes.

Actualmente no se pueden apreciar en Bosnia-Herzegovina señales visibles de la línea fronteriza entre entidades que se negoció tan trabajosamente en Dayton, aunque un observador experto nota rápidamente cuándo pasa de una zona a la otra. La gente puede viajar entre Croacia y Serbia sin los complicados mecanismos de visado que hace tan sólo un año impedían un verdadero contacto entre sus poblaciones. Y en toda esta región balcánica se ha ido extendiendo la idea de que el comercio y la integración económica constituyen el camino para un futuro mejor.

Una fuerza bajo la dirección de la UE ha asumido la responsabilidad de garantizar la seguridad cotidiana en Bosnia-Herzegovina tras la finalización de la misión de la OTAN en ese país. Nadie espera realmente que puedan volver a estallar las hostilidades, pero la actual presencia militar sigue resultando bastante útil. Creo que el décimo aniversario de los Acuerdos de Dayton sería una buena ocasión para poner fin al mandato del Alto Representante y transferir todos los poderes y responsabilidades a los representantes electos de los bosnios. A fin de cuentas resultaría un poco extraño que un país que no está dotado de soberanía plena intentase ingresar en la Unión Europea.

En las diferentes áreas de conflicto entre serbios y croatas, incluida Bosnia-Herzegovina, la marea de la historia se mueve hacia un futuro europeo común para los dos pueblos. Pero en las zonas de conflicto entre albaneses y serbios - o más genéricamente, eslavos - los problemas parecen mucho más difíciles de resolver.

El laberinto kosovar

En Kosovo conseguimos que tras la campaña aérea de la OTAN pudiera volver a sus hogares un millón de albaneses que habían tenido que huir durante la guerra. Pero cuando asumimos la responsabilidad de dirigir la provincia no supimos evitar un éxodo de serbios y otras minorías étnicas. Tras cinco años y medio de enormes esfuerzos la cuestión sigue siendo si los serbios y las restantes minorías étnicas que aún permanecen en Kosovo tienen alguna perspectiva a largo plazo ahora que la provincia parece evolucionar hacia algún tipo de independencia. Porque evidentemente el propósito de nuestra política no era pasar de una situación en la que los albaneses constituían una minoría perseguida dentro de Serbia a otra en la que los serbios y las demás minorías étnicas se verían sometidos a persecuciones en Kosovo.

Se trata de una cuestión esencial para Kosovo, pues en ella se resumen todos nuestros esfuerzos durante los últimos diez años para detener el impulso desintegrador y ayudar a las corrientes integradoras dentro de los Balcanes. La principal tarea de gobierno en los próximos años será el desarrollo de soluciones y estructuras válidas para toda la región que consigan un equilibrio entre las fuerzas centrífugas y centrípetas que sea a la vez estable y acorde con nuestra visión a largo plazo para esta zona.

Hay muchas opciones sobre la mesa para la cuestión de Kosovo. Volver a estar bajo el dominio de Belgrado o conseguir la independencia absoluta representan las dos propuestas que ocupan los dos extremos del espectro de soluciones posibles. Pero cualquiera de estas soluciones ocasionaría de inmediato tantos problemas nuevos como lo haría cualquier intento de revisar las fronteras y límites actuales. Ya ha habido bastante desintegración, así que incluso cualquier solución que tendiera hacia la independencia debería estar firmemente anclada en políticas y estructuras integradoras.

Y se trata de un hecho de gran importancia para toda la región. Al final el resultado de cualquier decisión que se adopte respecto a Kosovo tendrá de seguro repercusiones tanto en la ex República Yugoslava de Macedonia* como en Bosnia-Herzegovina. Si conseguimos elaborar una solución estable y duradera para esa provincia, también les habremos dado seguridad y estabilidad a estos dos países. Pero si fracasamos podemos provocar nuevas riadas de refugiados por toda la región, lo que vendría a incrementar aún más el ya elevado número de irredentistas en potencia.

Durante la pasada década la atención se ha centrado principalmente en las grandes zonas de fractura de los Balcanes, aquellas en las que la posibilidad de estallido de conflictos resulta más evidente y los retos de la integración más difíciles. Pero con el tiempo gran parte del futuro de la región dependerá de lo que ocurra en los Estados más o menos consolidados: Croacia, Serbia y Albania. Si son capaces de dar una imagen de estabilidad, visión a largo plazo y confianza, el margen de maniobra para los que quieren dañar la convivencia se verá enormemente reducido.

No cabe la menor duda de que todos estos países están realizando progresos. El ritmo de las reformas internas en Croacia deja mucho que desear, pero el proceso de integración en la Unión Europea debería servir de motor para nuevos cambios. Serbia ha iniciado algunas reformas económicas bastante impresionantes, cuyos resultados ya empiezan a poder apreciarse, pero los problemas políticos que todavía persisten en sus relaciones con Montenegro y en su cooperación con el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia con sede en La Haya siguen constituyendo un freno para su desarrollo. Albania, que celebrará elecciones el año próximo, sigue siendo el único país de la región en el que no se ha producido todavía una transferencia de poderes pacífica y normal, así que estos comicios constituirán una verdadera prueba de fuego para la madurez política del país.

El futuro europeo

Durante el próximo año probablemente podamos contemplar una progresiva reestructuración de la presencia internacional en la región. Al igual que la ONU fue la organización internacional predominante durante la primera fase de la disolución de Yugoslavia y la OTAN pasó a asumir el protagonismo de la segunda parte, el papel de la Unión Europea probablemente se vea potenciado en esta tercera etapa. Por supuesto que nos estamos refiriendo a cambios de énfasis, pues las tres organizaciones seguirán desempeñando un papel relevante junto a otras como la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa y el Consejo de Europa.

El décimo aniversario de los Acuerdos de Dayton sería una buena ocasión para poner fin al mandato del Alto Representante y transferir todos los poderes y responsabilidades a los representantes electos de los bosnios

Aunque la asunción gradual por parte de la Unión Europea del liderazgo en los diferentes aspectos del proceso de paz de Bosnia-Herzegovina parece algo natural, esta opción no resultaría aplicable a Kosovo al menos en un futuro próximo. Por eso lo más probable es que la OTAN tenga que seguir ejerciendo durante varios años la responsabilidad que decidió asumir en 1999. De hecho, el que el año próximo vaya a ponerse sobre la mesa la cuestión del estatus final puede provocar la aparición de tensiones en la provincia, lo que obligará a la Alianza a aumentar la atención y recursos que le dedica. En operaciones de este tipo la entrada puede a veces ser rápida, pero la salida nunca lo es.

Al constituirse la nueva Comisión Europea su Presidente José Manuel Baroso unió en una sola cartera - que asignó al Comisario finlandés Olli Rehn - las responsabilidades relativas a la ampliación de la UE y a los Balcanes Occidentales. Esta importante medida supone un reconocimiento de la continuidad que existe entre los diversos esfuerzos actuales de la Unión Europea en esta región y el proceso de ampliación de la UE. Además debería facilitar el desarrollo de políticas más coherentes y creíbles que las que se han podido contemplar hasta ahora para que nos vayan conduciendo paso a paso desde la situación actual hasta un futuro ingreso en la UE.

La Unión Europea necesita desesperadamente una nueva gran estrategia de ampliación, pero hasta ahora el debate se ha centrado principalmente en la cuestión del posible ingreso futuro de Turquía. Parece lógico iniciar ahora un debate en el que se trate como un solo proceso una ampliación que incluyese a Turquía y los Balcanes y que podría incorporar a unos cien millones de personas a la ciudadanía europea. Además podría ser factible concluir ese proceso en menos de diez años de modo que los ciudadanos de todos esos países pudieran participar en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2014. En esa fecha se cumplirán exactamente cien años desde el asesinato del Archiduque Francisco Fernando en Sarajevo, el suceso que provocó el estallido de la Primera Guerra Mundial, así que estas elecciones constituirían una buena forma de señalar el final de un periodo trágico de nuestra historia.

También la OTAN tiene un papel protagonista a desempeñar dentro de este proceso, pues los países de Europa Suroriental probablemente estén en condiciones de unirse a la Alianza antes de haber llegado a cumplir todos los requisitos para el ingreso en la Unión Europea. Por eso deben aplicarse grandes esfuerzos para acelerar el proceso de integración de todos esos Estados en las estructuras de seguridad de la OTAN.

La seguridad que aporta la integración con y en la OTAN también resultará esencial para comenzar a abordar dentro del proceso de integración europea los numerosos problemas económicos aún pendientes dentro de la región. También en este punto existe una dura pugna entre fuerzas integradoras y desintegradoras. La destrucción del tejido económico de la región a causa de la guerra, las sanciones y las nuevas fronteras ha resultado realmente devastadora en términos económicos y sociales, así que en muchas partes de la zona los jóvenes no ven más alternativa que emigrar - legalmente si es posible, ilegalmente si es preciso. La atracción que provocan las actividades criminales como medio para ganarse la vida siempre resultará más poderosa si se carece de medios legales y accesibles para mantener a la familia y construir un futuro.

Ya se han firmado en la región una serie de acuerdos bilaterales de libre comercio dentro del marco del Pacto de Estabilidad para Europa Suroriental. Pero al mismo tiempo han surgido nuevas barreras que dificultan el comercio, especialmente en la frontera administrativa que separa a Serbia y Montenegro.

Lo que hace falta ahora es una ofensiva impulsada por Bruselas para favorecer un acuerdo multilateral que aporte un verdadero libre comercio y que conduzca a una unión aduanera y a una integración final en un mercado único con la Unión Europea. Por supuesto que este hecho representaría una cierta pérdida de soberanía para todos los Estados implicados, pero también supondría una contribución al desarrollo de estructuras con diferentes niveles de soberanía que la región necesita tan evidentemente.

En el transcurso de los últimos diez años y medio dedicados a la resolución de conflictos, las operaciones de estabilización y la construcción de Estados en los Balcanes hemos aprendidos muchas lecciones. Aunque, con toda seguridad, algunas de ellas podrían haberse obtenido a partir de una atenta lectura de la historia de esta y otras regiones de gran mezcla étnica, otras son exclusivas de nuestro tiempo y de los retos que afronta nuestra generación. Pero muchas también resultan relevantes para la gestión y resolución de los conflictos que se desarrollan en otras partes del mundo y que van sustituyendo progresivamente a Europa Suroriental a la hora de acaparar la atención internacional.

Por supuesto que en los Balcanes la tarea no está completa. Algunas cuestiones esenciales siguen sin estar solucionadas, los retos económicos y sociales están empezando a tratarse ahora y, tal y como pudo apreciarse durante el estallido de violencia de marzo en Kosovo, las tensiones está a flor de piel. Pero abordando esas cuestiones con eficacia demostraremos que podemos afrontarlas en cualquier otro lugar del mundo. La seguridad y estabilidad de Europa representa una condición previa para que Europa pueda contribuir a la seguridad y estabilidad del resto del mundo.

Carl Bildt, ex Primer Ministro de Suecia, fue entre 1995 y 1997el primer Alto Representante en Bosnia-Herzegovina y durante la última década ha ocupado numerosos destinos internacionales de alto nivel en los Balcanes. Actualmente ocupa la Presidencia del Grupo Kreab y es miembro de la Comisión Internacional para los Balcanes. También es autor del libro "Viaje de paz" (Orion, 1998).